Karel Engliš - reformátor rozpočtové a daňové politiky první republiky, 2. část

Hodnocení státních podniků, a vůbec přístupu k nim bylo dalším z bodů, v nichž se projevila Englišova odlišnost od jeho současníků. Státní podniky byly v jeho pojetí prvkem kooperativistické soustavy, ve které jde o udržení rovnováhy mezi výrobou a spotřebou. Důvod rozšiřování jejich rozsahu neměl být ten, že slouží k úhradě výdajů veřejné správy, nýbrž cíl vyplývající ze všeobecného účelu veřejné správy, který Engliš označil jako sociální účel veřejný. Podniky v rukou státu jsou současně instrumentem jeho konceptu státní politiky. Připouštěl v nich silný politický vliv, který podle něj „sdostatek“ vysvětluje jejich nedostatečnou výnosnost (měřeno poměrem výnosu k investovanému kapitálu) „...v zájmu hospodárnosti je žádoucí pojišťovati veřejný zájem především normováním a regulací i kontrolou podniků soukromých, a jen pokud to není možné, přikročiti k podnikání státnímu.“ Jinak řečeno, veřejný zájem nevyžaduje sice státní provoz, ale politické strany rozšiřováním pole působnosti a růstem velikosti státních podniků získávají nové členy a příznivce, takže budou navzájem vetovat omezování „svého“ státního sektoru. Engliš rozlišil (v Theorii státního hospodářství) dokonce pět státních sektorů, které vymezují sféry zájmů:

„Stát jako subjekt státního hospodářství má pro uskutečňování svých účelů majetkovou sféru jako každý jiný soukromý subjekt... Protože se stát nemůže zúčastniti ve svých podnicích vlastní prací, nýbrž musí obstarávati činnost v podnicích prací námezdní, jsou podniky státní čistě kapitalistické." Tím, co zakládá jednotu státní a soukromé soustavy, je účel. Odtud by mimochodem mělo vyplývat, v které části státního hospodářství lze využít úvěr, a proč Engliš odděloval podnikový a investiční rozpočet - jak uvidíme dále. Výklad státního rozpočtu zařazoval Engliš vždy až na konec svého pojednání o finanční vědě, neboť v jeho pojetí forma se měla přizpůsobit obsahu. Státní rozpočet definoval jako hospodářský plán, bránící chaosu ve státním hospodářství. „Celé hospodaření státu vyžaduje plánu, rozpočtu a jeho provádění, zkrátka hospodářského pořádku formálního…“ Státní rozpočet jako plán státního hospodářství musí být přizpůsoben konstrukci tohoto hospodářství - individualistické a solidaristické - a musí dbát rozdílů mezi nimi. Podle Engliše proto nelze sčítat např. výdaje státních dolů a správní výdaje škol. Kooperativní prvky ve státním hospodářství představují poplatky „...daň jest všeobecná úhrada, sloužící všem výdajům státního hospodářství, kdežto poplatek jest speciální úhrada pro určité výdaje.“ Engliš požadoval, aby rozpočet byl hrubý, specializovaný a závazný, nepřipouštěl tzv. virement, tedy přesuny v položkách; ovšem připouštěl změny ve výdajích státních podniků, kdy státní podniky překračují schválené investice, i když je téměř jisto, že se nevyplácejí: Engliš prohlásil, že takové výdaje se stávají solidaristickou obětí. V solidaristické části státního rozpočtu však závaznost porušit nelze. Stejně tak je nutná specializace, jejíž stupeň vyjadřuje míru volnosti jednotlivých složek státní správy. Na vytvoření státního rozpočtu pracuje celé státní hospodářství od nejnižší správní jednotky, úhrnný rozpočet je však úkolem finanční správy, která jednak porovnává výdaje a příjmy, jednak prospěch veřejných výdajů a únosnost obyvatelstva, a konečně pečuje o udržení výdajů a příjmů v rovnováze. Metoda sestavování rozpočtu se může lišit podle toho, jde-li o stranu výdajů nebo příjmů; na straně výdajů se používá úvaha a deliberace, na straně příjmů je však možný pouze odhad a proto zde nelze požadovat závaznost. Toto Englišovo pojetí nejenže teoreticky ospravedlňuje daňové nedoplatky, ale v intencích Englišovy teorie by nám neměly uniknout meze donucovacího principu.

To jsou stěžejní body Englišova teoretického výkladu státního rozpočtu. Zajímavé jsou určitě jeho úvahy o tom, jak každé rozpočtové místo považuje za povinnost dosáhnout maximálních příjmů i výdajů, bez zřetele k ostatním. Ale prospěchu pro všechny se dosahuje tím, že o rozpočtu posléze rozhoduje celá vláda kolektivně, ministerstvo financí není v této věci nadřazeno ostatním. Tudíž také složení vlády dává státnímu rozpočtu svůj charakter.

Když Karel Engliš v květnu 1920 poprvé usedl do ministerského křesla, bylo to v třetí československé vládě, v jejímž čele stál sociálně-demokratický politik Vlastimil Tusar. V září téhož roku ji nahradila první úřednická vláda Jana Černého. Engliš v ní zůstal na pozici ministra financí až do března 1921. Tehdy podal demisi a na dlouhé čtyři roky se s úřadem rozloučil - vrátil se jako člen sedmé vlády pod vedením Antonína Švehly v prosinci 1925. Ve svém předvánočním vládním prohlášení tehdy premiér Švehla vystoupil se zásadní tezí, že o „...každém haléři, vydaném z veřejných peněz, dlužno uvážiti, je-li prospěch vydání větší, než újma toho, kdo platí daň.“ Bylo zřejmé, že vláda chce pracovat na zhospodárnění veřejné správy a neodkladně provést daňovou reformu. Už v březnu se však Švehlova vláda rozpadla, a nastoupila opět úřednická vládní sestava v čele s Janem Černým. Přislíbila však ve svém programovém prohlášení pokračovat v plnění programu Švehlovy vlády. A tak mohl po deseti měsících navázat Antonín Švehla na programové prohlášení svého předchozího kabinetu. Tato devátá československá vláda se ujala výkonu své funkce 12. října roku 1926 a byla vůbec první pravicovou vládou v Československu. Vyloučit socialistické strany z se podařilo díky spolupráci s pravicovými německými stranami. 8. srpna 1928 podal Engliš podruhé demisi kvůli revizi zemědělských cel ve prospěch ochrany živočišné výroby na úkor rostlinné. Tehdy byl správou ministerstva pověřen na přechodnou dobu Bohumil Vlasák. Tato přechodná doba trvala víc než rok - do 7. prosince 1929. Engliš se vrátil jako člen desáté, Udržalovy vlády, která se svým programem nijak zvlášť nelišila od své předchůdkyně, lišila se právě pouze osobou premiéra. To bylo 1. února 1929. Rozkol uvnitř a odchod l’udovců řešily opět předčasné parlamentní volby na podzim roku 1929, které učinily konec pravicové vládě v Československu: výsledky voleb přivedly do kabinetu opět i strany socialistické. Nastalo období tzv. koncentrační . Tato vláda už byla postavena před úkol čelit počínající hospodářské krizi. Přes všechny popsané změny vládních sestav Engliš zůstával ministrem financí - ale ne jako zástupce své strany, nýbrž jako odborník.

Jako ministr financí Karel Engliš dvakrát prosadil změny v konstrukci státního rozpočtu, které bývají označovány za radikální - od roku 1921 se z jeho popudu oddělil investiční rozpočet a Engliš se mohl chlubit nastoupením cesty k vyrovnanému státnímu rozpočtu, což přesně zapadalo do teorie o úspěšné poválečné konsolidaci ekonomiky. A potom v roce 1926, kdy byl poprvé přijat státní rozpočet rozdělený do čtyř skupin (šlo o státní rozpočet pro rok 1927), který se potom používal další dvě desítky let.

Změny oproti předcházející praxi přinesl už první Englišem navržený státní rozpočet - rozpočet na rok 1921. Ve své parlamentní řeči ohlašoval Engliš rovnováhu rozpočtu. Z jeho mnohých vyjádření lze nabýt dojmu, že si sice byl vědom faktu, že jde o rovnováhu plánovanou, „na papíře“, nikoli reálnou, „národohospodářskou“, ale jako ministr se podle toho nechoval. Na žádost vlády v únoru a srpnu povolil parlament překročení tohoto „rovnovážného“ rozpočtu a v lednu 1922 byl přijat ještě dodatečný rozpočet. Největším problémem mezi výdaji zůstávali státní zaměstnanci; je zajímavé, že ve svém parlamentním expozé zlepšení finančních podmínek státních úředníků Engliš podmínil finančním posílením státu. Engliš hodnotil jako přechodný a spojený výhradně s poválečnou rekonstrukcí země -navrhoval další pomoci státním zaměstnancům ze zvýšených státních příjmů, i když zřejmě očekával, že oni sami pochopí, že jde o poslední vstřícný krok, že dál už jít nelze.

Rozpočet byl přijat v prosinci zákonem č. 682/1920 Sb. z a n. a dělil se na všeobecný, resp. vlastní státní rozpočet a rozpočet investiční, z nichž první obsahoval řádné a mimořádné příjmy i výdaje, druhý pouze výdaje. Mezi oběma rozpočty byl zakázán přesun prostředků (virement), což v tomto případě znamenalo, že výdaje určené pro investiční sféru nesměly být použity ve všeobecné části. V dobové literatuře byla potřeba zákazu virementu vysvětlována obvykle opačně - nutností ochrany vlastní státní správy, která končila schodkem z toho důvodu, že běžných příjmů se používalo k investičním účelům, aniž se bral ohled na to, mohou-li být neinvestiční potřeby uhrazeny úvěrem. Englišovo teoretické zdůvodnění oddělení investičního rozpočtu spočívalo v neoprávněnosti krytí investic daněmi.

Zároveň také státní správa neměla mít možnost použít úvěru ke krytí investic k úhradě běžného rozpočtu, což mělo být garantováno finančním zákonem. Ten také disponoval nástroji k zpřísnění šetření v rozpočtu: žádný resort nesměl např. ze svých pravidelných výdajů vydat měsíčně více než jednu dvanáctinu a z mimořádných výdajů více než 50 tisíc korun. Jiným opatřením v tomto směru bylo povolování překročení státního rozpočtu parlamentem, nikoli pouze vládou. Další, na první pohled pouze formální, ale svou podstatou dalekosáhlý krok, kterým Engliš přesunul tzv. drahotní příspěvky státním zaměstnancům (příspěvky, které stát vyplácel jako kompenzaci růstu cen) z kapitoly „Opatření přechodné doby poválečné“ do rozpočtů jednotlivých resortů. Tím se totiž tyto dodatečné administrativní výdaje jednak ocitly mimo rychlou veřejnou kontrolu, a jednak se z mimořádných výdajů souvisejících s poválečnou rekonstrukcí staly řádné výdaje, s jejichž likvidací se z podstaty věci vlastně nepočítalo. U příslušných kapitol byly zřízeny podkapitoly pro „Příkarpatskou Rus“; výdaje a příjmy v této části republiky se dosud účtovaly zcela mimo státní rozpočet. Avizovaným cílem všech navržených změn bylo dosažení většího stupně proporcionality mezi rozpočtovými příjmy a výdaji a minimalizace deficitu. Ale především: vyloučení investic z rozpočtu vlastní státní správy a otevření investičního rozpočtu umožnilo konstruovat státní rozpočet jako vyrovnaný.

Kromě dělení příjmů a výdajů na řádné a mimořádné lze v tomto rozpočtu nalézt rovněž rozpis jednotlivých výdajových položek na částky věcné a osobní, který představoval podrobnější členění rozpočtu, a to až do úrovně jednotlivých titulů, tj. posledního stupně státního rozpočtu z hlediska specializace. Englišovy kroky ke stabilizaci státních rozpočtů šly skrze vytváření plánu na reformu státní administrativy a nové daně. Ovšem o tento svůj „finanční plán“ svedl tři týdny trvající boj ve sněmovně. Přesně šlo o zvýšení daně z obratu z 1% na 2%, zavedení daně dědické a z vodní síly, změny v dani příjmové či prodloužení válečných přirážek k přímým daním - Engliš počítal s celkovým výnosem přesahujícím 1 mld. Kč. Parlament - tak velkorysý při schvalování státních výdajů, se najednou zdráhal přijmout jeho soubor daňových předloh -šlo přitom o předlohy, které už schválila vláda. Neúspěch v parlamentu přiměl tehdy Engliše k demisi. Denní tisk se dokonce vyjádřil v tom smyslu, že Engliš jedná radikálně, místo aby konfliktům předcházel. „Vláda je zodpovědna!“ hlásal titulek Práva Lidu z 3. února 1921. Podle autora článku Engliš chtěl odstoupit vzhledem k tlaku národně-demokratické a agrární strany (konkrétně jejích představitelů Rašína a Práška) proti novým daním z příjmů, velkých dědictví a exportních zisků, tedy daní postihujících majetné vrstvy. Engliš se tím dostával do neřešitelné situace, kdy nemohl zaplatit příspěvky státním zaměstnancům, především učitelům, které přislíbil, a současně neměl prostředky na krytí nákladů na dovoz mouky. Setrvání ve funkci proto podmínil Engliš spoluodpovědností všech politických stran. V parlamentních kruzích panoval ovšem názor, že jde o osobní boj mezi Rašínem a Englišem. Důvodem byla Rašínova obava, že Engliš - pokud by nebyl povolen jeho finanční plán - odhalí na veřejnosti „zpolitizovanost“ hospodářské politiky a zákulisní boje o daňovou soustavu, ve kterých hlavní role sehrával právě Rašín, údajně spolu s lidoveckým poslancem Šrámkem. Odporem vůči daním měli Englišovi odpůrci sledovat vedle diskreditace jeho osoby ještě mnohem dalekosáhlejší cíl: zhroucení obecních financí, což by šlo na vrub socialistů ve vládě, a jak doufali, otevíral by se tím prostor pro nové volby.

Pozoruhodné v této situaci bylo, že vláda se nikterak nestavěla být solidární s Englišem (s výjimkou ministra obchodu Rudolfa Hotowtze). Protože když Karel Engliš o něco dříve hájil daň z vývozních zisků, brojili proti němu průmyslníci, že „fisk“ už je zachycuje sítí daní jiných aspoň ze čtyř pětin. Např. ředitel Pražské železářské společnosti v Praze napsal ministru Englišovi stížnost na dávky, které označil jako výrobní: z uhlí, dopravní, z obratu, z třaskavin. Ve své stížnosti uvedl, že jsou tyto daně pro výrobce součástí ceny vstupů, zatěžují výrobní náklady a zkracují provozní zisky. Neznamenají nic jiného, než že největší část výdělkové daně se vybírá předem. Spočítal, že chce-li vyjít bez dalšího bilančního zisku a odpisů, musí „vydělat“ 18% na čisté výrobní náklady. Což je v exportu absolutní nemožnost, protože ceny železa klesly. Jeho závěr zněl, že se vyváží na účet domácí spotřeby. Také uvedl, že obratová daň se často platí na účet kapitálu, ne ze zisku, a hranice zdanění čistého zisku byla 80%. Hlavní výhradou všech kritiků však bylo, že na jedné straně jeden ministr zavádí novou daň (jejíž výnos se odhadoval na 150 mil. Kč) a na straně druhé „... jiný umíněný člen vlády prospekuluje sta miliony.“ Šlo právě o ministra Hotowtze, který „obchodoval cukrem a moukou,“ a Karel Engliš založil (mimo jiné) „svůj“ rozpočet na ziscích z těchto cukerních transakcí. Plán však nevyšel, protože ceny komodit klesaly.

Národní demokraté, agrárníci i lidovci se Engliše snažili přimět, aby se spokojil s tím, že rozpočtový výbor bude prohlášen v mezidobí mezi zimním a jarním zasedáním za permanentní, a daňové předlohy přijme až jarní zasedání. Engliš byl ve vládě jako odborník, a protože se mu nedostávalo žádné podpory, 21. března prezident Masaryk, nechtěje riskovat konflikt se stranami, jeho demisi přijal.

Podíváme-li se na fiskální rok 1921 řečí čísel státního rozpočtu a závěrečného účtu uvidíme, že přes Englišovu snahu o restrikce výdaje z roku na rok rostly (v průběhu roku musel být přijat dodatečný státní rozpočet) a byla nastartována praxe řešení situace zvláštními zákony, povolujícími výdaje nad rozpočet (šlo především o výdaje Ministerstva národní obrany). Státní výdaje nejvíce vzrostly v kapitolách Ministerstvo vnitra a Ministerstvo spravedlnosti (trojnásobný nárůst), v kapitole Národní shromáždění, ale i ve školství a státních podnicích pošt, telegrafů a železnic. Ve výdajích běžného rozpočtu byly na prvním místě výdaje ministerstva železnic - téměř - veškerých výdajů, a obrovskou položkou byl také státní dluh - představující víc než 1 mld. výdajů. Naopak k výraznému snížení výdajů došlo v kapitole Opatření přechodné doby poválečné, a to z 3,170 mld. Kč na 0,677 mld. Kč - na pouhou 1/5! Tento pokles byl ovšem způsoben nikoli škrty, nýbrž hlavně převodem mimořádných zdravotních přídavků na jednotlivé resortní kapitoly.

I-------------------------------------------------------------I
I Rok          Návrh rozpočtu              Skutečnost         I
I-------------------------------------------------------------I
I        Výdaje   Příjmy    
Saldo
     Výdaje   Příjmy   
Saldo
 I
I-------------------------------------------------------------I
I 1920   10 416    7 751   -2 665     13 932   13 455    -477 I
I-------------------------------------------------------------I
I 1921   17 157   14 107   -3 050     18 557   20 725   2 168 I
I-------------------------------------------------------------I

Pramen: Vládní návrh finančního zákona pro rok 1920, Praha 1919; Vládní návrh finančního zákona pro rok 1921, Praha 1920; Státní závěrečný účet za rok 1920, Praha 1923, Státní závěrečný účet za rok 1921, Praha 1924.

Po svém opětovném jmenování ministrem financí Karel Engliš vstoupil do dějin československé fiskální politiky dvěma výraznými a viditelnými zásahy. V roce 1926, kdy byl poprvé přijat - zákonem č. 221/1926 Sb. z. a n. - státní rozpočet rozdělený do čtyř skupin, který se používal až do konce 2. světové války, a unifikací daňové soustavy z roku 1927, jejímž výsledkem však byl Engliš podle vlastních slov zklamán.

„Státní rozpočet jakožto plán a podklad finančního hospodářství státu musí býti, má-li splniti svůj úkol, přizpůsoben konstrukci tohoto hospodářství.“ Těmito slovy zahájil K Engliš svůj výklad o státním rozpočtu na rok 1927. Na jeho konci stála před poslanci předloha zcela nové formální konstrukce státních financí, která - s výjimkou let válečných -vydržela až do roku 1948. V tomto smyslu byla tedy nepochybně životaschopnou. Životnost Englišovy konstrukce byla dána jistým zjednodušením, lépe řečeno zpřehledněním celého rozpočtu, které dávalo určitý řád jeho projednávání. Sám Engliš označoval navrženou konstrukci za „definitivní“ a v dalších letech pracoval na takovéto „definitivní“ úpravě i u samosprávných financí. Ovšem základní myšlenka nové konstrukce, totiž rozdílná povaha administrativního a podnikového rozpočtu, měla od počátku řadu odpůrců; Englišovo rozpočtové expozé ve sněmovně bylo doprovázeno hlukem a výkřiky nesouhlasu. Nová forma státního rozpočtu platila od roku 1927, přesněji od 15. prosince 1926, kdy byl schválen státní rozpočet na rok 1927. Počínaje tímto rozpočtovým obdobím bylo ve finančním zákoně upuštěno od tradičního členění příjmů a výdajů na řádné a mimořádné. Ve státním rozpočtu v rámci jednotlivých kapitol zůstalo toto dělení i nadále zachováno s tím, že použití mimořádných výdajů nad zákonem stanovenou výši bylo podmíněno souhlasem ministra financí. Finanční zákon zamezoval přesunu prostředků do rozpočtu jiných kapitol a z úsporných důvodů stanovoval, že výdaje, ke kterým není státní správa právně vázána, mají být vynakládány až v poslední čtvrtině roku. Nově byl státní rozpočet rozdělen na čtyři skupiny, a sice 1) vlastní státní správu, 2) správu státních podniků, 3) podíl samosprávných svazků a fondů a podíl silničního fondu na státních daních, dávkách a poplatcích a 4) správu státního dluhu. Podle vlastních slov Engliš za nejdůležitější změnu v rozpočtových pravidlech na rok 1927 považoval metodu financování státních podniků. Podívejme se blíže na jednotlivé skupiny.

Skupina I. Vlastní státní správa.

Byla těžištěm celého rozpočtu, sem se převáděly případné přebytky či zisky státních podniků. Rozpočet státní správy však hradil sám většinu výdajů státního dluhu a jeho příjem na daních a poplatcích byl zkracován podíly samosprávy a různých fondů. Skupina I. byla tvořena pěti oddíly. Oddíl A představovaly tři kapitoly ústředních orgánů státu, oddíl B - zahraniční a vojenská správa, tedy ministerstva zahraničních věcí a národní obrany; oddíl C - tzv. vnitřní správa - zahrnoval okolo patnácti kapitol - např. ministerstvo vnitra, spravedlnosti, školství a národní osvěty, zemědělství, průmyslu, obchodu a živností, pošt a telegrafů, železnic, sociální péče, veřejného zdravotnictví a veřejných prací. Je velmi zajímavé, že v jednom titulu tohoto ministerstva se soustředily všechny potřeby na administrativní stavby, ač by bylo logičtější zahrnout je do II. rozpočtové skupiny; motivem této nelogičnosti byl jistě způsob krytí výdajů - v I. rozpočtové skupině hradily náklady státní příjmy, nevyžadovalo se další zmocnění). Samostatný oddíl tvořila ministerstva financí a také kapitola Nejvyššího účetního kontrolního úřadu.

Skupina II. Správa státních podniků.

Vnitřně se členila na rozpočet provozní, investiční a použití čistého zisku. Konečné státních podniků obsahovala kapitola „Všeobecná pokladní správa“ v I. skupině. Do II. skupiny patřily finanční monopoly, tedy tabáková režie, státní loterie, správní monopoly a tzv. přičleněná odvětví - státní mincovna, pošty, poštovní spořitelna, státní dráhy a další podniky jako státní lesy, vojenské podniky, státní báňské a hutnické závody, státní lázně aj.

Skupina III. Podíl samosprávných svazků a fondů a podíl silničního fondu na státních daních, dávkách a poplatcích.

Zde se vykazovaly daně, dávky a poplatky, které nebyly obsaženy v kapitole ministerstva financí (skupina I.) nebo tam byly obsaženy po odečtení zde vykázaných podílů. Jednalo se především o přirážku ke spotřební a výrobní dávce z lihu, pozemkovou daň, domovní daň, zemskou dávku z piva, daň z obratu a daň přepychovou, daň z motorových vozidel či dávku z jízdného. Výsledkem celé úpravy nebyla než evidence přídělů samosprávným svazkům, neboť výběrčím orgánem zůstal stát. Konstituováním silničního fondu zákonem č. 116/1927 Sb. z. a n. se část silničního hospodářství vyňala ze státního hospodářství a přenesla na tento fond jako samostatnou právnickou osobu, nezávislou na státě. Velmi nekonzistentně v souvislosti s tím pak působí skutečnost, že už z titulu názvu měl fond podíl na státních daních a dávkách. Stejně jako další fondy, které vznikly po něm - fond elektrizační, vodohospodářských meliorací a pro splavnění řek. V následujících letech se v této skupině objevovala různá tzv. podpůrná opatření. Např. v roce 1933 kapitola Podpora k řešení krize malých pivovarů a dvě kapitoly Mimořádná přechodná opatření, týkající se záloh na místní dráhy a především péče o nezaměstnané, v jiném roce, 1937, se touto cestou řešila nejen krize malých pivovarů, ale i náklady Exportního ústavu či učňovského školství.

Skupina IV. Správa státního dluhu.

Konečně poslední skupina patřila státnímu dluhu a jeho správě. Přitom výdaje na státní dluh zahrnovala už I. skupina „Vlastní státní správa“, pokud zatěžovaly všeobecnou státní správu, a II. skupina „Správa státních podniků“, pokud tyto podniky na státní dluh přispívaly - a to v kapitole „Všeobecná pokladní správa“, resp. „Ministerstvo financí“ a kapitole „Provozní výdaje státních podniků".

Druhým Englišovým dílem v tomto ministerském období byla daňová reforma. Po svém nástupu na ministerstvo financí zřídil Engliš zvláštní vědeckou komisi, jejímž úkolem bylo zjišťovat (a to zejména u „vývozního“ průmyslu), jakou složku výrobních nákladů tvoří daně. Engliš byl veden myšlenkou nového třídění daní podle jejich vlivu na „zahraniční soutěž“. Odlišil proto daně obchodové, zatěžující produkt před dokončením a ztěžující tudíž soutěž hotového výrobku na zahraničních trzích. Do této skupiny zahrnul daň z obratu, z dopravy, z uhlí nebo z vodní síly. Daně spotřební podle něj takový „mezinárodní“ rozměr neměly. Při tomto rozeskupení se mu ukázalo, že daň důchodová s výnosovými uhrazuje 33,52% příjmů, daně spotřební 29,41% a daně obchodové 37,08% daňového břemene. Uvažoval ovšem jen daně státní, takže např. oněch 40% daně z obratu, které připadaly samosprávě, nezahrnul.

Podstata jím navržené daňové reformy tkvěla v dělení daní podle stupně ovlivnění hospodářské soutěže, čímž došlo k nepříjemnému zmatení pojmů. Engliš totiž rozdělil daně na nepřímo a přímo ovlivňující mezinárodní soutěž. Druhou skupinu nazval obchodové daně zatěžující výrobní náklad a patřila mezi daň z obratu, z uhlí a dopravy. A mezi daně nepřímo ovlivňující mezinárodní soutěž patřily daně

Vzhledem k exportní povaze země Engliš hodlal „přímo ovlivňující“ daně snižovat na úkor druhé skupiny „nepřímo ovlivňujících daní“, tedy vlastně přímých a nepřímých (spotřebních) daní, a netajil se dokonce tím, že by je nejraději z daňové soustavy zcela odstranil.

Počínaje rokem 1927 Engliš tyto změny do daňové soustavy prosadil. Vešly do historie jako Englišova daňová reforma, kterou tvořily tři zákony:

Zákon č. 76 pouze rozšířil soustavu přímých daní o daň z vyššího služného, známou už za Rakouska, a daň z příjmu byla přejmenována na daň důchodovou se sazbou o 40% nižší. Zákon č. 77 spočíval ve stanovení limitu, který byl dán ekonomickou silou podniku, výší „státní“ daně a nesměl překročit 470% státní daně. Také byl nově upraven příděl státních daní obcím - šel jim celý výnos daně domovní, a byly založeny tzv. vyrovnávací fondy v jednotlivých zemích na nivelizaci jejich jednotlivých obcí, do nichž šel podstatný díl výnosu daně z obratu a přepychové. Poslední zákon měl zabezpečit nezdaněný převod bilancí podniku vyjádřených v různých hodnotách (předválečných) na stávající hodnoty vyšší. Kromě snížení uhelné daně pro export, daně z vodní síly, daně luxusní a obratové byla nově zavedena daň z vyššího služného, pozměněny daně pozemková a činžovní. Od placení pozemkové daně byly osvobozeny pozemky státních drah a vojenských objektů. Byl rozšířen okruh státních zaměstnanců, kteří byli osvobozeni od placení důchodové daně, daněprosté minimum bylo zvýšeno na 7 000 Kč. K celé řadě změn došlo v sazbách jednotlivých daní, které lze charakterizovat jako snižování minimálních daní a zvyšování progresivity. V oblasti státních podniků došlo u „národohospodářsky důležitých“ výrob k osvobození od daní na 5-10 let. Veškeré fúze a spojování podniků byly osvobozeny od likvidační daně.

V dalším roce ministerstvo financí v čele s ministrem Karlem Englišem pracovalo na uzákonění finančního řádu (kodifikace postupu příprav a sestavování státního rozpočtu) a reformě samosprávných financí. Ve státním rozpočtu došlo pouze k několika „kosmetickým“ úpravám, které byly důsledkem postupující reformy státní správy, platové soustavy, silničního fondu (změny zákonů), ale především reformy daňové soustavy.

Podíváme-li se také na druhé a třetí ministerské období Karla Engliše řečí čísel státního rozpočtu uvidíme, že první Englišův rozpočet zaznamenal oproti předchozímu pokles státních výdajů; navíc byl podle Engliše v rovnováze, ale je dobré připomenout jeho vlastní slova o tom, že aktivita rozpočtu závisí z velké části na jeho metodě.

„Rozpočet na rok 1927 byl sdělán za předpokladů, že nebudou hospodářské poměry horší, nežli jsou letos“, to jsou vlastní Englišova slova vyjadřující důvěru v trvání rozpočtové stability. Přesto se vládě během roku nepodařilo zastavit růst státních výdajů, navíc byly povolovány další výdaje nad rozpočet. Nejvíc, ale výhradně vlivem konstrukčních změn, vzrostly výdaje Ministerstva financí. Finanční zákon schválil výdaje ve výši 9,744 mld. Kč, nad jeho rámec pak byly schváleny další, téměř půl miliardové výdaje; ani takový státní rozpočet se však nepodařilo udržet.

V roce 1928 si státní rozpočet podržel strukturu z roku 1927, až na změny ve způsobu vykazování výdajů a příjmů v I. skupině. Z důvodů větší přehlednosti bylo od roku 1928 vykazování výdajů a příjmů rozděleno na dvě části: první část obsahovala výdaje a příjmy „preliminované“ (plánované), takže při porovnání státního závěrečného účtu s rozpočtem se projevilo, zda a v jaké výši byly „preliminované“ částky překročeny, či zda vznikla určitá úspora. V druhé části pak byly vykazovány výdaje „nepreliminované“, tj. výdaje, se kterými se v rozpočtu nepočítalo, ale mohly vzniknout a bylo na ně pamatováno zvláštními právními tituly. Státní výdaje podle rozpočtu byly stanoveny ve výši 9,536 mld. Kč; podle státního závěrečného účtu činily preliminované státní výdaje 9,607 mld. Kč a nepreliminované 1,733 mld. Kč. Nepreliminované výdaje zaznamenaly největší nárůst v kapitole Všeobecná pokladní správa (1,541 mld. Kč), naproti tomu preliminované výdaje se měnily minimálně.

Pro rok 1929 činily výdaje státního rozpočtu 9,534 mld. Kč, podle státního závěrečného účtu potom činila jejich preliminovaná část 9,546 mld. Kč a nepreliminované státní výdaje 0,342 mld. Kč. Obě skupiny výdajů byly překročeny v mnoha kapitolách, ale ne o příliš vysoké částky, největší položku tvořily zálohy na Košicko-Bohumínské dráhy mezi nepreliminovanými výdaji (0,155 mld. Kč). Ve vztahu k rozpočtu na rok 1928 lze konstatovat, že nenastaly žádné podstatnější změny, a v následujících letech byla situace velmi obdobná.

Rozpočet na rok 1930 byl předkládán se zpožděním, 8. ledna 1930, protože československý podzim roku 1929 ovládly volby a sestavování nové vlády. Řízením ministerstva byl v té době pověřen Bohumil Vlasák, který zde „dočasně“ pracoval celý rok. Volby neovlivnily samotný státní rozpočet nebo finanční zákon jako takový, ale protože v září 1929 bylo rozpuštěno Národní shromáždění, nebylo možné tento vládní návrh projednat. Dá se samozřejmě spekulovat o možnosti projednat rozpočet dříve, ale to zřejmě naráželo na nepřekonatelnou bariéru: poslanci byli zaměstnáni přípravou své strany do voleb, a Bohumil Vlasák nebyl schopen změnit zaběhnutý rozpočtový mechanismus - rozpočet běžně přicházel do sněmovny nejdříve v průběhu října. Situaci řešil tzv. Stálý výbor tím, že se na své schůzi 7. listopadu 1929 usnesl zmocnit vládu vést státní hospodářství podle finančního zákona na rok 1929 až do 28. února 1930. Posléze bylo toto provizorium prodlužováno až do 15. dubna 1930.

Finanční zákon pro rok 1930 předkládal už opět Engliš, a stihl do něj implantovat některé změny. Po svém třetím a posledním příchodu na ministerstvo financí označil za hlavní úkol vytvoření finančního řádu, zákona o účetnictví, státní pokladní službě a kontrole státní správy i státních podniků. Měly také pokračovat práce na kodifikaci nepřímých daní, poplatků a hospodaření lihem. Rozpočet stanovil veškeré státní výdaje v částce 9,366 mld. Kč, z pohledu státního závěrečného účtu potom preliminované státní výdaje 9,396 mld. Kč a nepreliminované státní výdaje 0,641 mld. Kč. Rozpočet také zřetelně ukázal, že právě v tomto roce se objevily méně příznivé hospodářské výsledky. Ve státním hospodaření se to projevilo především poklesem výnosu státních podniků, z výdajové strany ovšem pokračoval trend zvyšování platů a nejrůznějších příplatků státním zaměstnancům. Příděl dopravní daně státním železnicím byl zvýšen z 25% na 45%.

Jestliže se předložení státního rozpočtu na rok 1930 nutně opozdilo, s rozpočtem na rok 1931 si Engliš doslova pospíšil. Vystoupil s jeho návrhem v poslanecké sněmovně už 25. září 1930. Své parlamentní expozé zahájil konstatováním, že československý stát po převratu prodělal těžkou krizi finanční administrativy, která „...se krok za krokem zlepšuje. Nával nevyřízených věcí se likviduje...“, beze slova zmínky o tom, že jím spravované hospodářství právě upadá do krize zcela nové. Přitom práce na přípravě tohoto rozpočtu probíhaly už v době světové hospodářské deprese, ale Engliš její účinky na československé hospodářství hodnotil jako „...mnohem mírnější nežli ve většině ciziny“ s ohledem na stále ještě relativně nízkou nezaměstnanost a hlavní pozornost hodlal soustředit na přípravu zákona o organizaci finanční správy.

Státní rozpočet pro rok 1931 počítal s celkovými státními výdaji 9,839 mld. Kč, státní závěrečný účet vykazoval preliminované státní výdaje 9,764 mld. Kč a nepreliminované státní výdaje 2,528 mld. Kč. Navzdory očekávanému přebytku skončil státní rozpočet opět s více než 2 mld. schodkem. Na výši schodku se podílel jednak značný pokles příjmů a zároveň velké množství tzv. nepreliminovaných výdajů, zvlášť v Ministerstvu sociální péče - šlo o částku 0,239 mld. Kč, vynaloženou na péči o nezaměstnané. Vzhledem k tomu, že státní rozpočty na léta 1926-1930 označoval Engliš za stabilizované, připustil, že rozpočet na rok 1931 tuto stabilizaci přerušuje; přerušení však přičítal zcela na vrub správních výdajů zvýšených z mimořádných důvodů, jež plynuly z plnění nových, nepředvídaných úkolů. Mezi ně potom zařadil např. konečné vyřízení platů z mírových smluv, úpravu penzí státních zaměstnanců (ale bez zvýšení penzí zaměstnanců ve státních podnicích, k němuž sice rovněž došlo, ale s odrazem v rozpočtu státní správy jako zmenšení příjmů státních podniků), vánoční příspěvek státním zaměstnancům, reformu gentského systému pojištění¹⁾, a teprve na posledním místě zvýšení podpor v nezaměstnanosti. Celkově šlo o sumu 567,4 mil. Kč, přičemž ona podpora v nezaměstnanosti činila pouze 51 mil. Kč.

I-------------------------------------------------------------I
I Rok          Návrh rozpočtu              Skutečnost         I
I-------------------------------------------------------------I
I        Výdaje   Příjmy    
Saldo
     Výdaje   Příjmy   
Saldo
 I
I-------------------------------------------------------------I
I 1926   10 070   10 086      86      11 117   13 470   2 353 I
I-------------------------------------------------------------I
I 1927    9 744    9 724     -20      10 536   10 455     -81 I
I-------------------------------------------------------------I
I 1928    9 536    9 562      26      11 340    9 981  -1 359 I
I-------------------------------------------------------------I
I 1929    9 534    9 570      36       9 889   10 799     910 I
I-------------------------------------------------------------I
I 1930    9 367    9 420      53       9 873    9 647    -226 I
I-------------------------------------------------------------I
I 1931    9 839    9 844       5      11 102    9 133  -1 969 I 
I-------------------------------------------------------------I

Pramen: Vládní návrh finančního zákona pro rok 1926, Praha 1925; Vládní návrh finančního zákona pro rok 1927, Praha 1926; Vládní návrh finančního zákona pro rok 1928, Praha 1927; Vládní návrh finančního zákona pro rok 1929, Praha 1928; Vládní návrh finančního zákona pro rok 1930,Praha 1930; Vládní návrh finančního zákona pro rok 1931, Praha 1931; Státní závěrečný účet za rok 1926, Praha 1927, Státní závěrečný účet za rok 1927, Praha 1928;. Státní závěrečný účet za rok 1928, Praha 1929; Státní závěrečný účet za rok 1929, Praha 1930; Státní závěrečný účet za rok 1930, Praha 1931; Státní závěrečný účet za rok 1931, Praha 1932.

Pokusme se shrnout Englišovo dlouhé působení v křesle ministra financí a konfrontovat je s jeho teoretickými postuláty.

Podle Karla Engliše účelem státu byla péče o národní celek a veřejné blaho; tyto kategorie nebyly v přímé souvislosti s produktivitou práce. Účelovost se také neprojevovala propojením mezi příjmy a výdaji. Nezdá se ani, že by v rozpočtové praxi akcentoval potřebu vykřesávat zárodky růstu; spíš byl hotov podpořit momentální či zdánlivě potřebné administrativní cestou - když se v roli „potřebného“ octl vývozní , řešil situaci vývozními podporami. Za této situace byl nevyhnutelný konflikt s Živnostenskou bankou, tradiční představitelkou domácího bankovního kapitálu. Už pouze spekuluji, že i svůj teoretický výklad „účelově“ přizpůsoboval hospodářské praxi (nové rozdělení daní) - vzhledem k následnosti dějů to nelze zcela vyloučit. Pověstnou třešinkou na dortu je, že vydávání knihy, ve které svou teleologickou teorii formuloval, finančně podpořila právě Živnobanka.

Ve svých parlamentních projevech vůbec neanalyzoval čísla předkládaných rozpočtů, soustředil se téměř výhradně na přehled toho, co všechno dokázal, často také kritizoval chyby svých předchůdců. Teprve v roce 1930 se zabýval ekonomickými ukazateli do hloubky - opět pouze spekuluji, že to nebylo pod vlivem hrozby nastupující hospodářské krize, protože o ní nemluvil, resp. její dopad na Českoslvoensko bagatelizoval. Mezi jeho zásadními reformními kroky si musíme všimnout drobných změn s dalekosáhlými důsledky: ve všech finančních zákonech Karel Engliš opakoval zákaz přesunu z věcných výdajů do osobních, ale protože hájil zásadu úplného zákazu virementů, zakázal nově článkem VIII. zákona o státním rozpočtu na rok 1927 přesunovat do věcných výdajů prostředky určené na platy státních zaměstnanců. Od této radikální koncepce ustoupil o rok později v článku IX. finančního zákona na rok 1928, když připustil v případě „nutných“ potřeb, pro které nebyly schváleny dodatečné prostředky, možnost využití úspor téže kapitoly v osobních výdajích. V teorii zásadu zákazu virementu hájil Engliš i nadále.

Jako další zásadu státního rozpočtu definoval podrobnost (specializaci), která znamenala, že není přípustné, aby se v jednotlivých kapitolách hospodaření státních subjektů vykazovalo pouze svým čistým konečným výsledkem. I tuto zásadu však značně porušil oddělením státních podniků a podílů fondům a svazkům územní samosprávy. V konkrétním oddíle sice lze nalézt výkazy příjmů a výdajů, ale figurují v nich i položky „průběžné,“ které přecházely mezi příjmy a výdaji uvnitř oddílu i ve vztahu k rozpočtu státní správy. Státní správa naopak vykazovala položky, které jsou také ve výdajích rozpočtů, resp. závěrek státních podniků. Takové „průběžné“ položky činily v Englišových rozpočtech okolo 300 mil. Kč.

K. Engliš však také „proslul“ vytvářením daňových rezerv. Rezervy byly přitom dvojího druhu: výnos daní a dávek byl záměrně rozpočtován níže a státní výdaje naopak výše, než vyžadovala skutečnost. V roce 1931 vyšlo najevo, že v předchozích „Englišových“ letech byly v rozpočtech vytvářeny přebytky, kumulující se jako příjmové rezervy, a právě v tomto roce posloužily jako nečekaný zdroj příjmů. Na první pohled záslužný počin -vytvářet rezervy pro horší časy; při důkladném promýšlení je však třeba - myslím - vzít v úvahu několik skutečností:

Engliš bral úřad nepochybně velmi vážně, možná až příliš vážně však bral své „definitivní plány.“ Vždy své návrhy považoval za definitivní, ve smyslu s konečnou platností odpovídající potřebě naplňování účelu veřejného blaha. Tak nazval definitivní úpravu rozpočtové konstrukce v roce 1926 - a po letech ji tak i hodnotil, stejně jako daňovou reformu a úpravu hospodaření svazků územní samosprávy. Také schvaloval každou položku, neboť byl přesvědčen, že státní rozpočet musí být tak specializován, aby umožnil posouzení každé položky, a nedával nižším složkám státní správy žádnou volnost v rozhodování, neboť ta by se jistě chovala svévolně. Tím se dostával do konfliktů se svou stranou.

Karel Engliš je zásadní postavou českých hospodářských dějin i českého ekonomického myšlení dvacátého století. Během meziválečného dvacetiletí se dokázal profilovat jako originální myslitel, aktivní poslanec, pracovitý ministr financí a guvernér Národní banky československé. U Engliše lze zaznamenat mnohé doklady o jeho ministerských (a vůbec politických) zkušenostech, a také o tom, jak tyto zkušenosti spoluvytvářely a posouvaly jeho koncept. Plně se to projevuje právě v „politické“ argumentaci: boj politických stran o moc je (především) bojem o usměrnění ideálu člověka a národa, veřejného blaha. Ale dodává, že „...finanční odpovědnost musí býti rubem politické moci, nemá-li kollektivismus veřejných svazků v rukou demokracie vésti k rozkladu individualistického pořádku.“

Engliš se sice držel dobového pojetí, podle kterého předmětem finanční vědy bylo získávání prostředků pro státní hospodářství, tedy daňová politika. Ovšem v jejím hodnocení, a částečně i výkladu, se lišil od svých současníků.

Jeho dlouhodobé působení na ministerstvu financí je spojováno s reformami státních financí i daňové soustavy, které obě nesou jeho jména - i když jsme viděli, že ne zcela právem. Navíc, současníky nebyla jeho daňová reforma příliš oceňována. Mnozí ji srovnávali s rakouskou berní reformou z roku 1896, jejíž ustanovení dosud platila. Ovšem - přestože v roce 1927 nedošlo k tak rozsáhlým změnám jako tehdy, v průběhu roku 1927 se daně vůbec nevyměřovaly! Často se tato reforma v literatuře definuje jako zavedení nové daňové soustavy. Kodifikace však nezavedla novou daňovou soustavu, nýbrž navázala na soustavu stávající. Silným vlivem Karla Engliše došlo pouze k formálním úpravám, jež se projevily přeskupením některých daní a zvýšením daňové progrese.

Není také možné tvrdit, že se mu jeho pevné teoretické principy dařilo implementovat v praxi. Patřil dokonce k ministrům, kteří nejvíce z roku na rok zvyšovali výdaje státního rozpočtu. Nedokázal zřejmě ani účině čelit hospodářské krizi - když naposled odcházel z ministerstva financí, zanechával svému nástupci hospodářství zatížené neobyčejně těžkým daňovým břemenem, zostřovaným ještě až k nesnesení hospodářskou krizí, kterou samozřejmě nezavinil, ale mohl ji dříve brát vážně a zahrnout ji do svého uvažování.

Celá politická kariéra Karla Engliše zřetelně ukazuje, jak už v prvorepublikovém politickém systému měl ministr, který šel do úřadu vlády jako správce, neomezený stranickou disciplínou, je malou naději na podporu své mateřské strany.