Počátek běhu lhůty pro uložení sankce podle zákona o cenách

Podle usnesení rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu ze dne 18. září 2012, čj. 7 Afs 14/2011-115, www.nssoud.cz

Význam následujícího rozhodnutí je zvýrazněn tím, že se jedná o usnesení rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu, který je povolán k rozhodování za situace, kdy se hodlá některý ze senátů tohoto soudu odchýlit od právního názoru již tímto soudem vyjádřeného. V popisované věci příslušné finanční ředitelství uložilo žalobkyni pokutu podle § 17 odst. 1 písm. a) zákona o cenách za porušení cenových předpisů podle § 15 odst. 3 téhož zákona. Rozšířený senát ve stěžejní části odůvodnění svého rozhodnutí předně především konstatoval rozpor ustanovení § 8 odst. 7 vyhlášky č. 580/1990 Sb., kterou se provádí zákon o cenách, s § 17 odst. 4 zákona o cenách. Dle § 17 odst. 4 zákona o cenách se subjektivní pro uložení pokuty počítá "ode dne, kdy se o porušení cenových předpisů cenové kontrolní orgány dozvěděly". Smyslem tohoto (a četných dalších podobných ustanovení v sankčních právních předpisech) bylo a je, aby správní orgány konaly bezodkladně, nevedly zdlouhavá správní řízení a aby byla porušení cenových předpisů trestána co nejdříve po tom, co budou odhalena. Správní orgány zmocněné k vydání vyhlášky však v § 8 odst. 7 vyhlášky č. 580/1990 Sb. okamžik počátku běhu subjektivní prekluzivní lhůty posunuly až na "den, kdy kontrolovaný subjekt obdržel protokol". Tím namísto okamžiku, kdy se o porušení cenových předpisů dozvěděly cenové kontrolní orgány, zavedly okamžik, kdy se o porušení cenových předpisů dozvěděl kontrolovaný subjekt. To podle Nejvyššího správního soudu nelze považovat za pouhé upřesnění § 17 odst. 4 zákona o cenách, jak by se snad na první pohled mohlo zdát. Z hlediska počítání lhůty vzniklo určité "lhůtní vakuum", kdy, vyjma objektivní prekluzivní lhůty, neexistuje časové omezení pro dobu konání správního orgánu od okamžiku, kdy se dozvěděl o porušení např. na základě podnětu, po dobu jeho předběžného šetření a kontroly, až po okamžik předání protokolu kontrolovanému subjektu. Subjektivní v zákoně o cenách tak podle Nejvyššího správního soudu do jisté míry ztratila smysl. Tento výsledek nepochybně nebyl záměrem zákonodárce v době, kdy formuloval § 17 odst. 4 zákona o cenách, přičemž opačný závěr by byl v rozporu i s právní jistotou, jedním ze základních principů právního státu. Rozšířený senát se dále neztotožnil se závěry druhého senátu tohoto soudu vyslovené v rozsudku ze dne 28. května 2010, čj. 2 Afs 125/2009-104 (č. 2207/2011 Sb. NSS). Podle tohoto rozhodnutí "dozvědění se o porušení cenových předpisů jako okamžik počátku běhu subjektivní prekluzivní lhůty pro uložení sankce za správní delikt je třeba spojit s objektivní skutečností, kdy příslušný správní orgán dospěl k závěru, že je dán důvodný předpoklad, že byly porušeny cenové předpisy. Takovou objektivní skutečností je zpravidla vyhotovení kontrolního protokolu." Podle rozšířeného senátu však takovému názoru přisvědčit nelze. Fakticky totiž znamená pouze předsunutí počátku běhu prekluzivní lhůty o několik dní, které uplynou mezi okamžikem, kdy je kontrolní protokol "vyhotoven" a okamžikem, kdy kontrolovaný protokol "obdrží". Takovým výkladem nelze zamezit možným průtahům, které vzniknou v době v podstatě zcela volně určené správním orgánem, která uplyne od okamžiku, kdy se správní orgán "dozví" o deliktu, do okamžiku, kdy "vyhotoví" kontrolní protokol, a kdy teprve by tak začala běžet. Rozšířený senát setrval na stanovisku přísnějším a vnímá institut prekluzivní lhůty v sankčním řízení striktně jako nástroj bránící právní nejistotě a průtahům na straně správního orgánu. Za okamžik, kdy se správní orgán po rozumu zákona "dozví" o porušení cenových předpisů, je třeba pokládat již ten den, kdy sankcionující orgán soustředí ony poznatky, informace a důkazní prostředky, z nichž je možno na spáchání deliktu usoudit, lhostejno, zda proběhlo jejich posouzení se závěrem o tom, že delikt byl spáchán a kým. Podle odůvodnění popisovaného rozhodnutí lze souhlasit s názorem, že počátek běhu prekluzivní lhůty je třeba spojit s přezkoumatelnou objektivní skutečností.

Objektivní a následně zjistitelnou skutečností je však okamžik finalizace onoho souhrnu skutkových poznatků, který je potřebný k tomu, aby z nich mohl být učiněn právní závěr o tom, že k deliktu došlo. Jestliže se takové poznatky dostanou do dispozice orgánu, v jehož pravomoci je sankční řízení provést, pak je nutno mít za to, že se o deliktu správní orgán "dozvěděl". Právní výklad, který by odsouval počátek běhu této lhůty na dobu pozdější, již nahrává pasivitě, laxnosti a průtahům ze strany trestajícího orgánu, působí proti právní jistotě a neúměrně oslabuje právní postavení delikventa. Nelze jej proto přijmout.

Rozšířený senát proto uzavřel, že nemá důvod ustupovat od principu již formulovaného k těmto otázkám a současně dodal, že § 8 odst. 7 vyhlášky č. 580/2009 Sb. není pro rozhodnutí soudu v této věci za závazný, protože odlišným stanovením počátku běhu subjektivní prekluzivní lhůty normotvůrce překročil zákonné zmocnění obsažené v původním znění § 20 zákona o cenách a počátek běhu lhůty upravil v rozporu se zákonem samotným. Závěrem lze ještě poznamenat, že náhled na věc ze strany rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu nebyl jednotný a dva jeho soudci ve věci zaujali odlišná stanoviska.