Nadřízený orgán PO obce či kraje podle zákona o svobodném přístupu k informacím, 1. část

²⁾ S ohledem na problematiku, které se tento článek týká, považujeme za důležité nejprve popsat charakter a uspořádání PO zřizované ÚSC a také vztah zřizovatele - ÚSC a PO.

PO ÚSC je právnická osoba, která je zřízená krajem nebo obcí, a s ohledem na její veřejnoprávní charakter se řídí specifickou právní úpravou. Charakter a uspořádání PO upravuje zákon č. 250/2000 Sb., o rozpočtových pravidlech územních rozpočtů, ve znění pozdějších předpisů (dále jen "zákon č. 250/2000 Sb."). ³⁾

ÚSC zřizují PO k plnění svých úkolů, zejména k zabezpečení veřejně prospěšných činností a k hospodářskému využívání svého majetku. Mezi typické oblasti, ve kterých jsou zřizovány PO, patří oblast školství, zdravotnictví, dopravy, životního prostředí, kultury a sociálních služeb. Zřizovatel o vzniku PO vydá zřizovací listinu obsahující zákonem stanové náležitosti, které určují základní pravidla fungování PO a vymezují její činnost, pravomoci a povinnosti vůči zřizovateli. Jednou z těchto náležitostí je označení statutárních orgánů a způsob jednání jménem organizace. Jelikož statutární orgán není blíže určen, může za PO jednat a vystupovat jejím jménem orgán monokratický či kolegiální.⁴⁾ Na tomto místě je vhodné podotknout, že v praxi nejčastěji stojí v čele PO jednočlenný orgán, zpravidla nazývaný ředitel.⁵⁾ Ohledně nabývání majetku PO platí obecné pravidlo, že PO nabývá majetek pro zřizovatele, pokud nestanoví zákon jinak. Nabývání majetku PO (pro zřizovatele) může korigovat zřizovatel tím, že stanoví, ve kterých případech je k nabytí takového majetku nezbytný jeho předchozí písemný souhlas. Pokud zřizovatel neuloží PO povinnost vyžádat si jeho předchozí písemný souhlas, může PO nabývat majetek pro zřizovatele bez omezení. Obecně o písemném souhlasu zřizovatele dle ust. § 39b zákona č. 250/2000 Sb. platí, že jej zřizovatel vydává pro každé jednání zvlášť (tj. v konkrétním případě ). Výjimkou jsou finanční dary účelově neurčené, u kterých může zřizovatel udělit předchozí písemný souhlas společný pro více právních jednání.

Způsoby, jak může PO nabýt majetek do svého vlastnictví, jsou taxativně stanoveny v ust. § 27 odst. 5 zákona č. 250/2000 Sb. PO může do svého vlastnictví nabýt pouze majetek potřebný k výkonu činnosti, pro kterou byla zřízena, a to darem či děděním⁶⁾ s předchozím písemným souhlasem zřizovatele, bezúplatným převodem od svého zřizovatele nebo jiným způsobem na základě rozhodnutí zřizovatele. Z uvedeného ust. zákona č. 250/2000 Sb. vyplývá, že PO je majetkoprávně způsobilá, avšak rozsah této způsobilosti je plně určován zřizovatelem. Je tedy zcela na zřizovateli, zda bude PO hospodařit pouze se svěřeným majetkem (tj. s majetkem, jehož vlastníkem je zřizovatel) anebo bude moci nabýt některý majetek do svého vlastnictví. Rozsah majetku, který může PO nabýt, je v plné dispozici zřizovatele.

Zákon č. 250/2000 Sb. je bezpochyby základní právní úpravou, na které je založen vztah mezi zřizovatelem a PO, avšak při aplikaci tohoto zákona je potřeba přihlédnout i k jiným právním předpisům, které mají dopad např. na schvalovací a procesní postupy. S ohledem na strukturu a vnitřní vztahy ÚSC je potřeba přihlédnout ke znění ustanovení zákona č. 128/2000 Sb., o obcích (obecní zřízení), ve znění pozdějších předpisů (dále jen "zákon o obcích"), v případě, kdy je zřizovatelem PO obec, nebo ke znění ustanovení zákona č. 129/2000 Sb., o krajích (krajské zřízení), ve znění pozdějších předpisů (dále jen "zákon o krajích"), v případě, kdy je zřizovatelem PO kraj. Tyto zákony upravují pravomoci jednotlivých orgánů ÚSC, tj. zastupitelstva a rady obce (kraje) v rámci rozhodování o fungování PO. V souladu s ust. § 84 odst. 2 písm. d) zákona o obcích zastupitelstvo obce zřizuje a ruší PO a schvaluje jejich zřizovací listiny. Jedná se o vyhrazenou pravomoc zastupitelstva obce, tudíž není možné, aby o zřízení PO rozhodl jiný orgán obce. Zastupitelstvo obce tedy plní nejdůležitější roli v rámci rozhodování o existenci PO. Radě obce zákon o obcích ve svém ust. § 102 odst. 2 písm. b) svěřuje plnění úkolů zřizovatele PO, nejsou-li vyhrazeny zastupitelstvu obce.⁷⁾ Obdobně je vztah jednotlivých orgánů zřizovatele a PO upraven i v zákoně o krajích⁸⁾ s tím, že zákon o krajích obsahuje podrobnější úpravu pravomoci rady kraje vůči PO než zákon o obcích. V ust. § 59 odst. 1 písm. i) zákona o krajích je uvedeno, že rada kraje vykonává zřizovatelské funkce ve vztahu k PO, včetně jmenování a odvolávání jejich ředitelů a stanovení jejich platu a odměn; k tomu pravidelně jedenkrát ročně projednává zprávu o jejich činnosti, o plnění jejich úkolů, pro které byly zřízeny, a přijímá příslušná opatření k nápravě. Lze však říci, že i když je zřizovatelská funkce rady obce upravena v zákoně o obcích jen obecně bez další konkretizace, není pochyb o tom, že výslovně uvedené pravomoci upřesňující zřizovatelskou funkci rady kraje v zákoně o krajích patří také do vyhrazené pravomoci rady obce.⁹⁾ Specifická situace nastává v případě obcí, kde není volena rada obce.¹⁰⁾ Pravomoci rady obce jsou v těchto obcích vykonávány starostou, nestanoví-li zákon o obcích jinak (viz ust. § 99 odst. 2 zákona o obcích). Na toto ust. navazuje ust. § 102 odst. 4 zákona o obcích, ze kterého vyplývá, že v případě obcí, kde vykonává starosta pravomoci rady obce, je zastupitelstvu obce vyhrazeno též rozhodování ve věcech uvedených v ust. § 102 odst. 2 písm. c), d), f), j), l) a q) zákona o obcích.¹¹⁾ Starostovi jsou tedy zákonem o obcích svěřeny určité úkoly (nevyhrazené zastupitelstvu obce), které by jinak náležely radě obce. Starosta se však vykonáváním pravomocí rady obce nestává "radou obce", tudíž se nedá říct, že tyto pravomoci vykonává jako vyhrazené. Zastupitelstvo obce si je tedy na sebe může vztáhnout.¹²⁾ Ve vztahu k PO tedy z výše uvedeného vyplývá, že v obcích, kde se nevolí rada obce, plní vůči PO úkoly zřizovatele starosta, avšak může nastat situace, kdy si tuto pravomoc vyhradí zastupitelstvo obce. V tomto případě bude zastupitelstvo obce rozhodovat nejen o existenčních otázkách PO, ale i o ostatních záležitostech týkajících se PO.

V této souvislosti se naskýtá otázka, zda tento princip není možné uplatnit i v případě obcí, kde je volena rada obce. V ust. § 84 odst. 1 zákona o obcích je zastupitelstvu obce přiznaná plná samostatná působnost.¹³⁾ Vyhrazené pravomoci zastupitelstva obce jsou obsaženy v ust. § 84 odst. 2 zákona o obcích, kde jsou upraveny základní pravomoci tohoto orgánu obce a v ust. § 85 téhož zákona, které upravuje významná majetkoprávní jednání obce. Nemožnost zastupitelstva obce rozhodovat o záležitostech patřících do vyhrazené pravomoci rady obce se dovozuje z ust. § 84 odst. 4 zákona o obcích, dle kterého si může zastupitelstvo obce vyhradit další pravomoc v samostatné působnosti obce mimo pravomoci vyhrazené radě obce podle ust. § 102 odst. 2 zákona o obcích. Současným převládajícím názorem je, že zastupitelstvo obce nemůže rozhodovat o záležitostech, které jsou vyhrazeny radě obce. S tímto názorem lze polemizovat, jelikož dle čl. 101 odst. 1 ústavního zákona č. 1/1993 Sb., Ústava České republiky, ve znění pozdějších ústavních zákonů (dále jen "Ústava") je obec samostatně spravována zastupitelstvem. Čl. 104 odst. 2 Ústavy stanoví, že zastupitelstvo obce rozhoduje ve věcech samosprávy, pokud nejsou zákonem svěřeny zastupitelstvu vyššího ÚSC (tj. kraje). Z těchto ústavních ustanovení tedy lze dovodit, že Ústava svěřuje zastupitelstvu obce rozhodování o veškerých otázkách spadajících do samostatné působnosti obce kromě těch, které jsou zákonem svěřeny zastupitelstvu kraje. V souladu s ústavně konformním výkladem by tedy mělo mít zastupitelstvo obce možnost rozhodovat o kterékoliv otázce patřící do samostatné působnosti obce, tedy i o kterékoliv věci spadající jinak do vyhrazené pravomoci rady obce.¹⁴⁾ Tento závěr podporuje také skutečnost, že zastupitelstvo obce je jediným orgánem obce, který je volen občany. Tuto problematiku vyhrazené pravomoci rady obce však zřejmě dokáže vyřešit až nebo případná novelizace zákona o obcích.¹⁵⁾

Zákon o svobodném přístupu k informacím stanoví ve svém ust. § 20 základní pravidla vymezující vztah tohoto zákona a správního řádu. Tato pravidla vychází ze subsidiárního a omezeného použití správního řádu.¹⁶⁾ To znamená, že se správní řád použije jen tehdy, pokud tak zákon o svobodném přístupu k informacím stanoví, a jen v tom rozsahu, ve kterém to stanoví.

Pokud jde o právní úpravu určení nadřízeného orgánu, zákon o svobodném přístupu k informacím vymezuje dvě základní pravidla. Prvním z nich je obecné pravidlo stanovené v ust. § 20 odst. 4 zákona o svobodném přístupu k informacím, dle kterého platí, že pokud tento zákon nestanoví jinak, použije se při postupu podle tohoto zákona mimo jiné . Druhé pravidlo, které je zakotveno v § 20 odst. 5 zákona o svobodném přístupu k informacím, pak stanoví, že nadřízeným orgánem je ten, , v našem případě PO.

V této souvislosti je vhodné vyjasnit si aplikační vztahy dotčených pravidel, resp. vyjasnit si to, které z těchto pravidel bude mít aplikační přednost, tj. které se použije při určování nadřízeného orgánu PO obce či kraje jako první, a které jako druhé. Odpověď nabízí samotný zákon o svobodném přístupu k informacím ve svém ust. § 20 odst. 5, když stanoví, že druhé z výše uvedených pravidel se použije až tehdy, nelze-li určit nadřízený orgán podle ust. § 178 správního řádu. Nejprve se tak při určování nadřízeného orgánu bude postupovat podle ust. § 178 správního řádu a až poté, kdy nebude možné určit nadřízený orgán podle tohoto ustanovení, se bude postupovat podle ust. § 20 odst. 5 zákona o svobodném přístupu k informacím.

Při určování nadřízeného orgánu tak je nejprve nutné přistoupit k aplikaci ust. § 178 správního řádu, které ve dvou odstavcích upravuje způsob určení nadřízeného orgánu, přičemž každý z těchto odstavců se aplikuje v jiných situacích. Pokud jde o to, podle kterého odstavce je nutné postupovat nejdřív, nabízí odpověď druhý odstavec uvedeného ustanovení, a to hned v jeho první větě, podle které nelze-li nadřízený orgán určit podle odstavce 1, určí se podle tohoto odstavce. Nejprve je tedy nutné přistoupit k určení nadřízeného orgánu podle odstavce 1, a až poté, kdy podle tohoto postupu nebude možné nadřízený orgán určit, bude nutné postupovat podle druhého odstavce ust. § 178 správního řádu.¹⁷⁾

S ohledem na výše uvedené se bude při určování nadřízeného orgánu postupovat tak, že se nejprve určí nadřízený orgán PO podle ust. § 178 odst. 1 správního řádu, pokud to nebude možné, tak podle ust. § 178 odst. 2 správního řádu a až jako poslední možnost bude možné využít postup stanovený v ust. § 20 odst. 5 zákona o svobodném přístupu k informacím.

K určení nadřízeného orgánu je tedy s ohledem na výše uvedené vždy nutné nejprve využít ust. , dle kterého platí, že nadřízeným orgánem je ten správní orgán, o kterém to stanoví zvláštní zákon. Neurčuje-li jej zvláštní zákon, je jím správní orgán, který podle zákona rozhoduje o odvolání, popřípadě vykonává dozor.

Pokud tedy existuje právní úprava, která přímo stanoví, kdo je nadřízeným orgánem konkrétního správního orgánu, resp. povinného subjektu, je nutné využít tuto právní úpravu a proces určování nadřízeného orgánu tak končí. Takovou právní úpravu lze nalézt např. v ust. § 183 odst. 5 zákona č. 561/200 Sb., o předškolním, základním, středním, vyšším, odborném a jiném vzdělávání (školský zákon), ve znění pozdějších předpisů (dále jen "školský zákon"), podle kterého plní Ministerstvo školství, mládeže a tělovýchovy úkoly nadřízeného správního orgánu krajských úřadů při rozhodování o právech a povinnostech fyzických nebo právnických osob v oblasti veřejné správy podle školského zákona, a v ust. § 87 písm. l) zákona č. 111/1998 Sb., o vysokých školách a o změně a doplnění dalších zákonů (zákon o vysokých školách), ve znění pozdějších předpisů (dále jen "zákon o vysokých školách"), podle kterého plní Ministerstvo školství, mládeže a tělovýchovy úkoly nadřízeného správního orgánu vysokých škol ve správních řízeních.

V případě, kdy právní úprava, která by přímo stanovila to, kdo je nadřízeným orgánem, neexistuje, je nadřízeným orgánem ten správní orgán, který rozhoduje o odvolání, popřípadě vykonává dozor. Zde lze odkázat např. na ust. § 12 zákona č. 64/1986 Sb., o České obchodní inspekci, ve znění pozdějších předpisů (dále jen "zákon o ČOI"), podle kterého rozhoduje ústřední ředitel o odvolání proti uložení pokuty inspektorem na místě kontrolované osobě.¹⁸⁾ V této souvislosti lze zmínit rozsudek městského soudu v Praze,¹⁹⁾ ve kterém byl řešen postup povinného subjektu - České obchodní inspekce, resp. rozhodnutí její ústřední ředitelky, v odvolacím řízení, ve kterém ústřední ředitelka České obchodní inspekce rozhodovala z pozice nadřízeného orgánu České obchodní inspekce určeného právě na základě ust. § 178 odst. 1 správního řádu ve spojení s výše uvedeným ust. § 12 zákona o ČOI. Velmi zajímavý je také rozsudek městského soudu v Praze z ledna 2014,²⁰⁾ ve kterém městský soud rozhodoval o žalobě podané proti rozhodnutí Ústavu pro studium totalitních režimů (dále též jen "Ústav"), který rozhodoval o stížnosti na postup Archivu bezpečnostních složek (dále též jen "Archiv"). Městský soud v tomto případě dospěl k závěru, že nadřízeným orgánem Archivu nemůže být Ústav. To na základě toho, že Ústav přímo řídí Archiv a že ředitel Ústavu jmenuje ředitele Archivu. Dle názoru městského soudu totiž subordinační vztah obou správních úřadů není zcela "jednosměrný", protože Archiv je oprávněn kontrolovat činnost Ústavu. Městský soud tak na základě dotčených právním předpisů uzavřel, že nadřízený orgán je v tomto případě nutné určit podle ust. § 178 odst. 1 správního řádu ve spojení s ust. § 44 písm. c) zákona č. 499/2004 Sb., o archivnictví a spisové službě a o změně některých zákonů, ve znění pozdějších předpisů, dle kterého Ministerstvo vnitra přezkoumává rozhodnutí Archivu vydaná ve správním řízení. Městský soud tak dospěl k závěru o určení nadřízeného orgánu podle toho, kdo rozhoduje o odvolání.

Nelze-li nadřízený orgán určit podle toho, kdo rozhoduje o odvolání, je možné určit nadřízený orgán podle dozorových pravomocí, kterými disponuje ve vztahu k povinnému subjektu. Zde je nutné upřesnit, že se nejedná o dozor v obvyklém pojetí, tedy dozor nad nepodřízenými subjekty, ale o dozor vykonávaný v rámci vztahů ve veřejné správě, tzn. ze strany jednoho správního orgánu vůči jinému správnímu orgánu.²¹⁾

Pokud nelze nadřízený orgán určit na základě ust. § 178 odst. 1 správního řádu, je nutné dále postupovat podle ust. . Ve vztahu k určení nadřízeného orgánu PO obce či kraje je část tohoto odstavce, dle které nadřízeným správním orgánem právnické nebo fyzické osoby pověřené výkonem veřejné správy se rozumí orgán, který podle zvláštního zákona rozhoduje o odvolání; není-li takový orgán stanoven, je tímto orgánem orgán, který tyto osoby výkonem veřejné správy na základě zákona pověřil. Rozhodující pro určení nadřízeného orgánu podle uvedeného odstavce tak bude příslušná hmotněprávní úprava. Zde lze poukázat např. na rozsudek Krajského soudu v Brně ze dne 7.6.2013,²²⁾ ve kterém byla řešena jak otázka, zda je společnost CHAPS povinným subjektem, a pokud ano, kdo je nadřízeným orgánem této společnosti. Krajský soud dospěl k závěru, že společnost CHAPS je povinným subjektem, přičemž se ztotožnil se žalobkyní v tom, že nadřízeným orgánem je Ministerstvo dopravy. Krajský soud odůvodnil určení nadřízeného orgánu tím, že Ministerstvo dopravy pověřilo společnost CHAPS výkonem veřejné správy na základě ust. § 17 odst. 2 zákona č. 111/1994 Sb., o silniční dopravě, ve znění pozdějších předpisů, a tedy je podle ust. § 178 odst. 2 věty třetí správního řádu, nadřízeným orgánem této společnosti.

V případech, kdy nebude možné určit nadřízený orgán podle ust. § 178 odst. 1 a 2 správního řádu, je nutné využít postup předvídaný v ust. , tedy poslední z pravidel pro určení nadřízeného orgánu, podle kterého je nadřízeným orgánem ten, kdo stojí v čele povinného subjektu.

Při aplikaci uvedeného pravidla mohou nastat situace, kdy bude o opravném prostředku rozhodovat ten, kdo vyřizoval samotnou žádost o informace. Přesto, že by se uvedená situace mohla jevit na první pohled jako nežádoucí, v rozporu se smyslem a účelem rozhodování ve dvou stupních,²³⁾ tak vzhledem k tomu, že např. charakter a vnitřní organizace povinného subjektu neumožní jiný způsob vyřízení žádosti o informace a opravného prostředku, lze tento způsob určení nadřízeného orgánu považovat přinejmenším za souladný s platnou právní úpravou. Obdobná situace přitom nastala v případě, který řešil Nejvyšší správní soud v řízení o žalobě na ochranu proti nečinnosti předsedy Rady Českého telekomunikačního úřadu.²⁴⁾ Nejvyšší správní soud v něm dospěl k závěru, že nadřízeným správním orgánem předsedy Rady Českého telekomunikačního úřadu je samotný předseda tohoto úřadu. I zde tak nastala situace, kdy měl uvedený předseda rozhodovat o podnětu na vlastní nečinnost v působnosti nadřízeného orgánu. Dle našeho názoru je však vhodné se takovým situacím pokud možno vyhnout, a to tak, že v prvním stupni bude rozhodovat podřízený toho, kdo stojí v čele povinného subjektu, a až v případě podání opravného prostředku bude rozhodovat ten, kdo stojí v čele povinného subjektu.

Přestože se na první pohled jeví určení nadřízeného orgánu v obecné rovině jako vcelku jednoduchá záležitost, v praxi tomu tak rozhodně není. Různorodost povinných subjektů, vzájemných vztahů a vazeb mezi jednotlivými subjekty zcela jistě nepřidává na právní jistotě tomu, kdo se domáhá ochrany před nezákonným postupem či rozhodnutím povinného subjektu. Správné určení nadřízeného orgánu je přitom zásadní pro řádné vyřízení opravného prostředku, přičemž nesprávné určení nadřízeného orgánu ve svém důsledku způsobuje nicotnost rozhodnutí o odvolání vydaného nesprávně určeným nadřízeným orgánem.²⁵⁾