Povinnost poskytovatele dotace vydat rozhodnutí o neposkytnutí nenárokové dotace dle aktuální soudní rozhodovací činnosti

Za dotaci se dle § 3 písm. a) zákona č. 218/2000 Sb., o rozpočtových pravidlech a o změně některých souvisejících zákonů (rozpočtová pravidla), ve znění pozdějších předpisů (dále „zákon č. 218/2000 Sb.“ nebo „ZRP“), považují peněžní prostředky státního rozpočtu, státních finančních aktiv nebo Národního fondu poskytnuté právnickým nebo fyzickým osobám na stanovený účel.

Naplnění předpokladu pro úspěšné subsumování peněžitého statku pod legislativní pojem „dotace“ se právě vzhledem k širšímu rozsahu, resp. „záběru“, takovéhoto legislativního pojmu, dá označit za poměrně vyšší. Vedle samotného který je součástí výše uvedené legislativní definice pojmu , se ohledně jako takové předpokládá, že na ni dle § 14 odst. 1 zákona č. 218/2000 Sb. není právní nárok, pokud zvláštní právní předpis nestanoví (pro konkrétně posuzovanou dotaci) jinak. Zákonodárce tak čistě v obecné rovině předpokládá dotaci jako spíše právně nenárokovou majetkovou hodnotu.

Naopak všude tam, kde každému žadateli o dotaci vznikne nárok na poskytnutí (zejména dle zvláštního právního předpisu) v momentě, kdy splní veškeré zákonné podmínky pro její poskytnutí, lze hovořit o zásadně nárokové dotaci.

Zákonodárce dále v § 14 odst. 5 zákona č. 218/2000 Sb. přichází s výslovnou úpravou, dle níž je vyloučen soudní přezkum rozhodnutí a nevztahují se na něj obecné předpisy o správním řízení, a to jedná-li se o rozhodnutí dle § 14 odst. 4 zákona č. 218/2000 Sb., tedy o rozhodnutí, kterým poskytovatel vyhoví žádosti o poskytnutí . Jinak řečeno, zákonodárce v § 14 odst. 4 zákona č. 218/2000 Sb. přichází s tím, co vše má být obligatorním obsahem, a to pouze pozitivního rozhodnutí ve věci (případ toliko vyhovění žádosti o poskytnutí ), u něhož následně § 14 odst. 5 zákona č. 218/2000 Sb. zapovídá aplikaci obecných předpisů o správním řízení a vylučuje soudní přezkum takovéhoto pozitivního rozhodnutí.

Vzhledem ke skutečnosti obrovské administrativní zátěže na straně poskytovatelů dotací, a to pokud by v praxi docházelo k jednotlivému vydávání rozhodnutí o neposkytnutí (především těch nenárokových) dotací každému neúspěšnému žadateli o dotaci (tzn. negativní rozhodovací činnost), a dále vzhledem k výše uvedené konstrukci vyloučení soudního přezkumu a nevztažení obecných předpisů o správním řízení toliko u pozitivních rozhodnutí v dotační věci, byla soudní soustava podrobena aktuální (sjednocovací) rozhodovací činnosti.

Pro účely tohoto příspěvku bude místy níže vycházeno z rozsudku rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu ze dne 30. 9. 2015, čj. 9 Ads 83/2014-46, rozsudku Městského soudu v Praze ze dne 14. 12. 2016, čj. 5 A 18/2016-30 a rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 26. 1. 2017, čj. 2 Afs 3/2017-24.

Aktuální soudní rozhodovací činnost v dotačních věcech dovodila, že doslovný výklad zákona č. 218/2000 Sb. jednoznačně svědčí tomu, že výluka ze soudního přezkumu se vztahuje pouze na taková rozhodnutí, jimiž poskytovatel žádosti o poskytnutí nebo návratné finanční výpomoci vyhověl.

Nebyl tudíž zvolen případný výklad, dle něhož by došlo k rozšíření rozsahu výluky ze soudního přezkumu i na zcela nebo částečně negativní rozhodnutí v dotačních záležitostech, a naopak byl při tom všem mimo jiné sledován i doslovný výklad zákona (tedy zákona č. 218/2000 Sb.), který nebyl shledán rozporný s jeho účelem či smyslem.

Rozhodnutí, jímž poskytovatel dotační žádosti nevyhověl, je s to citelně zasáhnout do právní sféry žadatele:

u některých dotačních typů lze předně uvažovat o zásahu do práva vlastnit a pokojně užívat majetek. To platí zejména tehdy, pokud žadatel může se zřetelem k adekvátně pevnému, rozumnou pochybnost nepřipouštějícímu právnímu prostředí, vytvořenému jednoznačnou právní úpravou a stabilizovanou rozhodovací praxí příslušných orgánů, opodstatněně očekávat konkrétní majetkový prospěch či jiný majetkový efekt. Ústavní ochranu má tedy takový majetkový zájem, u kterého existuje s ohledem na konstrukci právní ochrany přinejmenším důvodné legitimní očekávání, že k jeho nabytí dojde.

O soudním přezkumu procesních i hmotněprávních norem proto nelze v právě uvedených případech vůbec pochybovat. Zákonodárce totiž v těchto typech dotací projevil jasně svou vůli určité prostředky při splnění stanovených podmínek poskytnout a orgány moci výkonné mají jasně projevenou vůli zákonodárce vykonat. Při splnění zákonem stanovených podmínek proto žadatel poskytnutí právem očekává a tomuto legitimnímu očekávání musí být poskytnuta soudní ochrana v procesní i hmotněprávní rovině.

nad rámec práva vlastnického lze ovšem i u jiných typů dotací, které jsou v důsledku své právní konstrukce daleko k jednoznačnému právnímu nároku na jejich poskytnutí, uvažovat o zásahu do jiných ústavně chráněných práv. Může to být, dle povahy té či oné , třeba právo na svobodnou volbu povolání či právo podnikat, právo na zvláštní ochranu osob zdravotně postižených, právo na ochranu zdraví, na příznivé životní prostředí atd. V neposlední řadě se pak absence možnosti soudního přezkumu rozhodnutí o nevyhovění dotační žádosti může dotknout také procesních práv žalobce, přinejmenším práva na přístup k soudu a práva na projednání věci bez zbytečných průtahů.

Jinak řečeno, dle aktuální soudní rozhodovací činnosti v dotačních věcech je v případě negativního rozhodnutí možné spatřovat zásah do právní sféry žadatele i v případě okruhu tzv. nenárokových dotací.

Nemá-li žadatel o dotaci či návratnou finanční pomoc na její poskytnutí žádný právní nárok, nemůže její poskytnutí legitimně očekávat ve smyslu ochrany ústavního práva na majetek. Skutečnost, že poskytovatel má v takovémto případě široký prostor pro uvážení komu, za jakých podmínek a zda vůbec dotaci poskytne, neznamená, že takovému žadateli bude soudní ochrana zcela odmítnuta.

Pro demokratický právní stát je charakteristický princip právní jistoty, spočívající mimo jiné v tom, že právní pravidla budou jasná a přesná a budou zajišťovat, že právní vztahy a jejich důsledky zůstanou pro adresáty pravidel předvídatelné. Princip právní jistoty je třeba spojit se zákazem svévole. Možnost uvážení státních orgánů musí být proto omezena procedurami, které zabrání zneužití tohoto volného uvážení, přičemž tou nejlepší prevencí i následnou ochranou proti arbitrárnosti je přístup ke spravedlnosti, tedy k soudu, který správní uvážení podrobí soudní kontrole.

Případný soudní přezkum o tzv. dotacích který garantuje rovnou ochranu práv a rovné zacházení se všemi žadateli za podmínek stanovených obecným způsobem. Ten je určen právními předpisy, podmínkami danými v dokumentech, na které právní tituly poskytnutí odkazují, respektive základními procesními zásadami určujícími postup orgánů veřejné moci v právním státě.

Prostor pro uvážení správního orgánu má vždy své limity. Ty jsou buď stanoveny zákonem, nebo si je musí správní orgán vymezit ve své rozhodovací praxi sám a následně je také dodržovat. Předem stanovená kritéria pro rozhodování nesmí být excesivní, tj. nemohou například stanovovat diskriminační podmínky, na základě kterých by mělo být rozhodováno. Stejně tak nesmí být excesivní či svévolná aplikační praxe poskytovatelů . Při rozhodování je nutné zohlednit konkrétní okolnosti daného případu a dbát na to, aby při skutkově shodných nebo podobných případech nevznikaly nedůvodné rozdíly. Rozhodnutí musí být řádně odůvodněno. V rámci soudního přezkumu přísluší soudu posoudit, zda správní orgán z mezí správního uvážení nevybočil.

Po přihlédnutí k výše uvedenému jsou tudíž soudně přezkoumatelná zcela nebo zčásti (v rozsahu částečného nevyhovění) negativní rozhodnutí v dotační věci, třebaže u nenárokové jsou takováto rozhodnutí omezena soudním přezkumem zásadně jen na posouzení řádného procesu.

Aktuální rozhodovací soudní činnost dovodila, že z přijatého výkladu § 14 odst. 5 zákona č. 218/2000 Sb. jednoznačně vyplývá, že negativní rozhodnutí o žádosti o dotaci je přezkoumatelné ve správním soudnictví, a proto, aby soud mohl k případné žalobě přezkoumat řádnost procesních postupů, jež vedly k rozhodnutí o neposkytnutí ²⁾.

Jinak řečeno, a to po přihlédnutí ke všemu výše uvedenému, lze uzavřít, že je dána povinnost vydávat negativní i pozitivní rozhodnutí o žádostech o dotaci, a to bez ohledu na to, zda jsou či nejsou nárokové.

Dále v aktuální soudní rozhodovací činnosti bylo zcela otevřeně naznačeno, že přičemž vydání tohoto rozhodnutí se lze domáhat žalobou na ochranu proti nečinnosti³⁾.

Vzhledem k tomu, že všichni poskytovatelé dotací uvedení v § 14 odst. 2 zákona č. 218/2000 Sb. (mimo jiné tedy i ústřední orgány státní správy) budou, resp. jsou, v důsledku aktuální soudní rozhodovací činnosti v dotačních věcech nuceni vydávat která poté následně mohou být podrobena soudnímu přezkumu, a navíc to vše se vztažením obecných předpisů o správním řízení, lze se důvodně domnívat, že takováto skutečnost může a bude znamenat obrovské administrativní zátěže na straně poskytovatelů dotací.

Tím, že v případě negativní rozhodovací činnosti i ohledně nenárokových dotací na takovouto rozhodovací činnost staví zde uvedené poskytovatele do pozice činit negativní rozhodovací činnost i v souladu se zákonem č. 500/2004 Sb., správní řád, ve znění pozdějších předpisů, což může o to více zavdat příčinu možných pochybení na straně poskytovatelů dotací.

Navíc otázka posouzení řádného procesu při soudním přezkumu negativního rozhodnutí (nenárokových) dotací je určena mimo jiné právě i právními předpisy, a to vedle podmínek daných v dokumentech, na které právní tituly poskytnutí (nenárokové) odkazují.

Není pochyb o tom, že především ústřední orgány státní správy budou nuceny se vypořádat a připravit na vydávání negativních rozhodnutí v dotačních záležitostech i u nenárokových dotací, což si patrně na některých úsecích může vyžádat především právně kvalifikované personálního posílení, a to nemluvě o značném navýšení administrativní zátěže.

Zdroj: Odborný portál DAUC.cz, 2017.