Změna zakladatelských dokumentů obchodních společností územních samosprávných celků

Naznačenou problematikou se již zabýval dřívější příspěvek autora,¹⁾ nicméně aktuální text reaguje na vývoj a posun v rozhodovací praxi soudů.

Územní samosprávné celky (dále jen „ÚSC“) jsou společenstvími občanů na určitém území a pečují o všestranný rozvoj svého území a o potřeby svých občanů. Zákony regulující problematiku ÚSC²⁾ nestanoví, jakými formami by měly municipality tyto úkoly plnit, respektive jakými formami či prostředky naplňovat poslání, pro které jsou založeny. Není tedy vyloučeno, aby ÚSC k zajištění výkonu uvedených činností založil či zřídil další právnické osoby, ovšem pouze pro činnosti spadající do jeho samostatné působnosti.

Ustanovení § 23 odst. 1 zákona č. 250/2000 Sb., rozpočtových pravidlech územních rozpočtů, ve znění pozdějších předpisů (dále jen „zákon o rozpočtových pravidlech“), vymezuje, že územní samosprávný celek může ve své pravomoci k plnění svých úkolů, zejména k hospodářskému využívání svého majetku a k zabezpečení veřejně prospěšných činností mimo jiné zakládat obchodní společnosti, a to akciové společnosti a společnosti s ručením omezeným. Tyto kapitálové obchodní společnosti mohou ÚSC zakládat jako jediný zakladatel (a následně být jediným společníkem či akcionářem). Dle odst. 2 se územní samosprávný celek může spolu s jinými stát účastníkem (společníkem) na činnostech jiných osob, zejména obchodních společností nebo obecně prospěšných společností, na jejichž činnosti se podílí svým majetkem včetně peněžních prostředků.

Pravomoc ÚSC zakládat či zřizovat jiné právnické osoby nebo do již existujících právnických osob vstupovat (­rozhodovat o účasti v nich) spadá do samostatné působnosti ÚSC. Jedná se o vyhrazenou pravomoc zastupitelstva, což znamená, že zastupitelstvo nemůže rozhodování o těchto záležitostech svěřit jinému orgánu ÚSC. Stejná ustanovení pak řeší i problematiku schvalování zakladatelských listin, společenských smluv, zakládacích smluv a stanov.

Otázka, jež vyvolávala spory a jejíž řešení bylo předmětem soudního přezkumu, zní, který orgán ÚSC je oprávněn v průběhu trvání obchodní společnosti rozhodovat o změně zakladatelských dokumentů.

Ze stanoviska Ministerstva vnitra ČR vyplývá, že

³⁾

V již zmíněném příspěvku autor dochází, na základě stanoviska Ministerstva vnitra i komentářové literatury,k závěru,e zastupitelstvo ÚSC, které je členem (společníkem, akcionářem) jiné právnické osoby (spolu s jinými subjekty), bude schvalovat změny zakladatelských dokumentů či vydání nových zakladatelských dokumentů vždy, a to před jejich schválením příslušným orgánem této právnické osoby (typicky valnou hromadou).

Je potřeba rozlišovat, zda je ÚSC jediným společníkem obchodní společnosti, či je společníků více. V případě vícečlenných společností, tj. společností s více společníky či akcionáři, je nejvyšším orgánem valná hromada, do jejíž rozhodovací pravomoci spadá změna zakladatelských dokumentů.

Jiná situace je však u jednočlenných společností. Dle § 102 odst. 2 písm. c) zákona o obcích je radě obce vyhrazeno rozhodovat ve věcech obce jako jediného společníka obchodní společnosti. Dle § 59 odst. 1 písm. j) zákona o krajích je radě kraje vyhrazeno rozhodovat ve věcech kraje jako jediného společníka obchodní společnosti. Dle § 68 odst. 2 písm. g) zákona o HMP je radě HMP vyhrazeno plnit funkci valné hromady, je-li HMP jediným akcionářem nebo jediným společníkem. S ohledem na skutečnost, že problematika obchodních společností je regulována zákonem č. 90/2012 Sb., o obchodních společnostech a družstvech (zákon o obchodních korporacích), ve znění pozdějších předpisů (dále jen „ZOK“), je potřeba nahlížet na rozhodovací pravomoci orgánů ÚSC právě ve spojitosti s tímto zákonem. Již výše bylo uvedeno, že jako jednočlenné obchodní společnosti mohou být založeny kapitálové společnosti, tedy společnost s ručením omezeným a akciová společnost (§ 11 odst. 1 ZOK), což jsou také nejčastější typy obchodních společností zakládaných ÚSC. Standardně je nejvyšším orgánem kapitálové obchodní společnosti valná hromada (§ 44 odst. 1 ZOK). V jednočlenné společnosti však neexistuje valná hromada coby nejvyšší orgán, ale působnost nejvyššího orgánu vykonává její společník (§ 12 odst. 1 ZOK). Tím je podle výše uvedených ustanovení rada ÚSC, která plní zakladatelské funkce ve vztahu k těmto subjektům ve vyhrazené pravomoci.

Správní soudy řešily v nedávné době dva případy, kdy rada ÚSC v působnosti valné hromady jednočlenné akciové společnosti rozhodla o změně stanov dané společnosti, a to bez jakékoliv participace příslušného zastupitelstva. Jednalo se o Nemocnici s poliklinikou Česká Lípa, a. s. (jediným akcionářem je Liberecký kraj) a Operátor OPENCARD, a. s., nově Operátor ICT, a. s. (jediným akcionářem Hlavní město Praha). V obou případech provedlo Ministerstvo vnitra dozorové řízení a dospělo k závěru, že příslušné usnesení rady bylo přijato v rozporu se zákonem a příslušný ÚSC vyzvalo ke zjednání nápravy. Po uplynutí zákonné lhůty a nesjednání nápravy podalo Ministerstvo vnitra žalobu podle § 67 písm. a) zákona č. 150/2002 Sb., soudní řád správní, ve znění pozdějších předpisů, na zrušení předmětného usnesení rady ÚSC pro rozpor se zákonem.

V prvním případě dospěl spor až před Nejvyšší správní soud, který ve věci rozhodl rozsudkem ze dne 29. 5. 2020, čj. 8 As 149/2017-45. V druhém případě ve věci rozhodl Městský soud v Praze rozsudkem ze dne 25. 6. 2020, čj. 10 A 47/2017-93. Kasační stížnost proti tomuto rozsudku podána nebyla. V obou případech soud dal za pravdu žalovanému ÚSC a nevzal v potaz argumenty Ministerstva vnitra.

Argumenty Ministerstva vnitra vycházely z již dříve uvedených názorů, závěrů a stanovisek. Zastupitelstvo je vrcholným orgánem ÚSC, jedná se o jediný orgán, který zná Ústava České republiky a jakékoliv omezení kompetencí zastupitelstva ve prospěch jiného orgánu tak musí být založeno zákonem. Dále Ministerstvo vnitra argumentuje logickým výkladem práva a maiore ad minus, dle kterého, je-li zastupitelstvo oprávněno v rámci své vyhrazené pravomoci rozhodovat o založení či zrušení právnické osoby a o schválení jejích zakládacích dokumentů, lze logickým výkladem dovodit, že do vyhrazené pravomoci bude náležet též rozhodování o změně a následné schválení změny zakladatelských dokumentů. Opačný výklad by dle názoru Ministerstva vnitra vedl k absurdnímu závěru, kdy by byla zastupitelstvu svěřena toliko zakladatelská role, přičemž rada by následně mohla zakladatelskou myšlenku zastupitelstva prostřednictvím změny stanov zcela změnit, a to jak předmětem podnikání/činnosti, tak strukturou a velikostí orgánů společnosti. Ministerstvo vnitra dále argumentuje nutností rozlišovat materiální pravomoc, tedy pravomoc učinit rozhodnutí o změně stanov z obsahového hlediska (vyhrazená pravomoc zastupitelstva), a pravomoc formální spočívající v zákonném provedení změn stanov (vyhrazená pravomoc rady), přičemž rada je povinna zastupitelstvem schválenou změnu stanov formálně projevit. Je tedy potřeba v případě, že určité rozhodnutí spadá do pravomoci rady, ale zároveň je možné jej subsumovat do vyhrazené pravomoci zastupitelstva, učinit dvě rozhodnutí. Podle názoru Ministerstva vnitra je rada oprávněna sama rozhodovat ve vyhrazené pravomoci (plnění úkolů zakladatele vůči právnickým osobám), tj. bez (předchozího) rozhodnutí zastupitelstva, pouze o těch záležitostech obchodní společnosti, které se přímo nedotýkají oprávnění zastupitelstva ve vztahu k zásadním úkonům vůči právnickým osobám (rozhodovat o založení nebo rušení právnických osob, schvalovat zakladatelské dokumenty).

Protistrana naopak argumentovala nutností odlišovat situaci, kdy je obchodní společnost zakládána a stanovy schvalovány poprvé (zakladateli), a situaci, kdy dochází ke změně stanov již existující společnosti rozhodnutím valné hromady. V prvém případě, tj. v procesu zakládání obchodní společnosti, kdy ještě nejsou konstituovány orgány zakládané společnosti, náleží rozhodovací pravomoc zastupitelstvu. V případě změny stanov společnosti, ve které je jediným společníkem ÚSC, vykonává působnost valné hromady coby nejvyššího orgánu společnosti rada ÚSC ve vyhrazené pravomoci. Tedy rada je podle předmětného ustanovení oprávněna rozhodovat ve věcech ÚSC jako jediného společníka obchodní společnosti, aniž by k tomu potřebovala předchozí souhlas zastupitelstva.

Nejvyšší správní soud v případu Nemocnice s poliklinikou Česká Lípa, a. s. (rozsudek ze dne 29. 5. 2020, čj. 8 As 149/2017-45) dal za pravdu žalovanému (Libereckému kraji). Ovšem argumentace soudu se zabývala v zásadě pouze střetem vyhrazených a nevyhrazených pravomocí rady kraje. Soud došel k závěru, že napadené rozhodnutí (usnesení rady Libereckého kraje o změně stanov obchodní společnosti) nemohlo být nezákonné, neboť si vyhrazenou pravomoc rady, tedy rozhodování ve věcech kraje jako jediného společníka obchodní společnosti zastupitelstvo kraje nevyhradilo a ani vyhradit nemohlo, neboť platí výluka uvedená v § 37 zákona o krajích, na základě kterého si zastupitelstvo kraje může vyhradit (atrahovat) pouze zbytkovou působnost rady, nikoliv vyhrazenou podle § 59 odst. 1 zákona o krajích.

Soud pak ve svém odůvodnění rozlišuje zakladatelské úkony vůči obchodní společnosti a ostatní úkony, ke kterým řadí i rozhodování o změně stanov.

Nejvyšší správní soud tedy uzavřel, že

Soud však upozorňuje, že zde učiněný závěr týkající se rozdělení pravomocí orgánů ÚSC nelze vztáhnout obecně na všechny případy, tedy že

V tomto příspěvku analyzované rozhodnutí Nejvyššího správního soudu je konečné, neboť proti němu nemohla být podána stížnost k Ústavnímu soudu. Aktivně legitimovaným účastníkem řízení byl v tomto řízení stát prostřednictvím Ministerstva vnitra, přičemž takovýto subjekt jako veřejnoprávní není nositelem veřejných subjektivních práv. Z tohoto důvodu je v této věci ústavní stížnost nepřípustná a nezbývá než respektovat aktuální rozhodovací praxi správních soudů.

Odůvodnění rozsudku Nejvyššího správního soudu nepůsobí příliš přesvědčivě. Navíc, jak bylo zdůrazněno výše, zabývá se pouze problematikou střetu vyhrazených a nevyhrazených pravomocí rady kraje. Vůbec se nevypořádává s argumenty předkládanými Ministerstvem vnitra, tedy dvoufázovostí rozhodování a rozdělení pravomocí mezi zastupitelstvo a radu, možností rady po založení obchodní společnosti zcela změnit charakter společnosti úpravou příslušného zakladatelského dokumentu či logickým výkladem předmětného zákonného ustanovení (je-li zastupitelstvo oprávněno schvalovat zakladatelské dokumenty, je oprávněno ke schválení následné změny zakladatelských dokumentů).

S ohledem na nejednoznačnost stávající právní úpravy jsou na místě úvahy , jejímž obsahem by byla úprava a jednoznačné zakotvení (rozdělení) rozhodovacích pravomoci jednotlivých orgánů ÚSC. Pakliže by se mělo jednat o úpravu ve prospěch rozšíření rozhodovacích pravomocí zastupitelstva, novela zákona by nemusela být vůbec rozsáhlá a složitá. Jako příklad uveďme zasazení změny do právní úpravy zákona o obcích. Do příslušného ustanovení tohoto zákona [§ 84 odst. 2 písm. e)] by stačilo doplnit pouze zvýrazněnou část textu: Případně by uvedená pravomoc mohla být negativně promítnuta i do vyhrazených pravomocí rady obce [§ 102 odst. 2 písm. c)], například takto:

Měla-li by právní úprava inklinovat k rozšíření rozhodovacích pravomocí rady coby orgánu vykonávajícíhopůsobnost valné hromady jednočlenné obchodní spo­leč­nosti, a tedy k omezení pravomoci zastupitelstva schvalovat zakladatelské dokumenty pouze ve fázi založení právnické osoby, nabízí se například takovéto doplnění ustanovení § 84 odst. 2 písm. e) zákona o obcích: