Důvodová zpráva k zákonu č. 234/2014 Sb., o státní službě

Státní službu v České republice upravuje zákon č. 218/2002 Sb., o službě státních zaměstnanců ve správních úřadech a o odměňování těchto zaměstnanců a ostatních zaměstnanců ve správních úřadech (služební zákon), jehož ustanovení § 5 odst. 3, § 6 odst. 2, § 9 odst. 3 písm. d) a e) a odst. 4, § 11 až 13, § 32 až 34, § 135, § 136 odst. 2, § 235, § 236 odst. 1 a 2, § 237 odst. 1, 3 a 4, § 242, § 243 odst. 1 až 3, § 252 a přílohy č. 1, nabyla účinnosti vyhlášením, 28.5.2002. Později byla účinnost služebního zákona pětkrát odložena, naposledy zákonem č. 445/2011 Sb. na 1. ledna 2015. V případě státních zaměstnanců ve správních úřadech a ostatních zaměstnanců ve správních úřadech se tak doposud uplatňuje pouze obecná právní úprava zákona č. 262/2006 Sb., zákoníku práce. Vedle toho se uplatňují nařízení vlády č. 564/2006 Sb., o platových poměrech zaměstnanců ve veřejných službách a správě a nařízení vlády č. 222/2010 Sb., o katalogu prací ve veřejných službách a správě.

Státní správě v České republice chybí kromě dokončení reformy veřejné správy na ústřední úrovni především účinný služební zákon. Státní službu je nezbytné jednotně organizovat, řídit, kontrolovat a výrazněji oddělit od politického vlivu. Taktéž je nezbytné napříště prostřednictvím centrální systemizace schvalované vládou zabránit nepromyšleným a chaotickým zásahům do struktury veřejné správy (plošné procentuální snižování počtu státních zaměstnanců bez ohledu na kvalitativní a kvantitativní náročnost zajištění správních činností a následné živelné nabírání státních zaměstnanců se zvýšenými náklady na jejich zaškolení a získání požadované odbornosti, zásahy do smíšeného modelu veřejné správy bez odborného a politického rozhodnutí o jeho případné změně apod.).

Absence chybějícího služebního zákona se projevuje negativně právě na ústřední úrovni státní správy. Nestabilita odborného úřednického aparátu, nevyvozování odpovědnosti za zjevná řídící či pracovní selhání, netransparentnost rozdělení odpovědnosti, absence koncepčního řízení a v zásadě nulová horizontální spolupráce či koordinace na ústřední úrovni zásadně negativně ovlivňují kvalitu veřejné správy.

V podmínkách smíšeného modelu veřejné správy v České republice je paradoxem, že zatímco na obecní a krajské úrovni je účinný od 1. ledna 2003 (některá ustanovení od 12.7.2002) zákon č. 312/2002 Sb., o úřednících územních samosprávných celků a o změně některých zákonů, na úrovni ústřední, tj. zejména ministerstvech, se uplatní pouze obecný zákoník práce. Zatímco na krajské a obecní úrovni existují alespoň základní institucionální záruky oddělení politických funkcí od úřednických (instituty tajemníků obecních úřadů, ředitelů krajských úřadů upravené obecním a krajským zřízením), na ústřední úrovni není depolitizace výkonu státní správy zajištěna žádným způsobem.

Právní řád také doposud dostatečně účinně institucionálně nezajišťuje jednotný a kvalitní výkon státní správy, neumožňuje také efektivně ovlivňovat personální strukturu a počty státních zaměstnanců.

Usnesením vlády Petra Nečase ze dne 5. ledna 2011 č. 1 o Strategii vlády v boji proti korupci na období let 2011 – 2012 vláda schválila v bodu 1. 7. Cíl – předložení vládě věcného záměru zákona o úřednících, ve kterém bude jednoznačně určena hranice mezi politicky obsazenými a úřednickými místy ve veřejné správě, zajištěno odpolitizování, profesionalizace a stabilizace veřejné správy, stanoven systém odměňování a navrženo jasné a smysluplné řešení problematiky přijímání darů zástupci orgánů veřejné moci. Důraz by měl být kladen na úpravu základních povinností úředníka, včetně povinného vzdělávání, za předpokladu maximálního využívání lektorů z řad zaměstnanců státní správy. Za zásadní protikorupční efekt strategie označila úpravu disciplinární kázně a odpovědnosti a jasné vymezení základních povinností úředníka a odpolitizování veřejné správy.

Vládní návrh zákona o státních úřednících (sněmovní tisk č. 1081/2013) tato kritéria nenaplnil. K jeho projednání nedošlo z důvodu rozpuštění Poslanecké sněmovny.

Formulovaná kritéria naopak zcela naplňuje platný služební zákon. V tomto směru vyznívají, jak stanoviska nevládních organizací zabývajících se touto problematikou¹⁾, tak například doporučení veřejného ochránce práv adresované Poslanecké sněmovně Parlamentu ČR v souhrnné zprávě o jeho činnosti z roku 2011 i 2012.²⁾ Ochránce mimo jiné uvedl: „Ochránce si je vědom prací na přípravě nového zákona, nicméně opakovaně v této souvislosti upozorňoval a nadále upozorňuje, že zamýšlená soukromoprávní koncepce pracovněprávního vztahu není vhodná, neboť dle zmiňovaného článku Ústavy by minimálně část zaměstnanců státu měla být ve veřejnoprávním poměru ke státu. Vládou navrhovaný zákon může být v rozporu i se závazky vůči Evropské unii.“

Z tohoto důvodu sociálně demokratičtí poslanci Jeroným Tejc, Bohuslav Sobotka, Břetislav Petr, Lubomír Zaorálek a další předložili Poslanecké sněmovně návrh na vydání zákona, kterým se mění zákon č.