Důvodová zpráva k zákonu č. 191/2020 Sb., o některých opatřeních ke zmírnění dopadů epidemie koronaviru SARS CoV-2 na osoby účastnící se soudního řízení, poškozené, oběti trestných činů a právnické osoby a o změně insolvenčního zákona a občanského ...

V souvislosti s rozšířením onemocnění COVID-19, které je způsobené novým koronavirem SARS-CoV-2, došlo postupně v České republice k přijetí celé řady opatření, jež dosud na našem území neměla obdoby.

Ministerstvo zdravotnictví ČR nejprve dne 6. března 2020 přijalo v souladu se zákonem č. 258/2000 Sb., o ochraně veřejného zdraví, ve znění pozdějších předpisů, mimořádné opatření proti epidemii nebo nebezpečí jejího vzniku, na jehož základě byla lidem vracejícím se z Itálie nařízena povinná 14denní karanténa. Z důvodu rychlého lokálního šíření nákazy bylo následně Krajskou hygienickou stanicí Olomouckého kraje přijato další mimořádné opatření, které vedlo k zásadnímu omezení běžného života ve vybraných obcích ležících v okolí Litovle a Uničova. Došlo k úplné izolaci této oblasti vůči okolnímu světu a místním obyvatelům byl nařízen zákaz pohybu.

S ohledem na zhoršující se situaci nakonec vláda přistoupila dne 12. března k vyhlášení nouzového stavu pro území celé České republiky a přijala radikální krizová opatření obsahující omezení podle § 5 a § 6 zákona č. 240/2000 Sb., o krizovém řízení, ve znění pozdějších předpisů.

Další obdobná opatření poté následovala.

V důsledku výše uvedených okolností došlo k zásadnímu omezení volného pohybu občanů České republiky. Tento přímý důsledek mimořádných opatření má pochopitelně i nepřímé dopady do dalších sfér každodenního života. Lidé se z preventivních důvodů začali zdržovat ve svých domovech a přestali se navzájem stýkat, není-li to nezbytně nutné. Není možné pořádat setkání většího počtu osob. Omezil se provoz České pošty a některé její pobočky byly zcela uzavřeny. Zásadní dopady přijatých opatření se týkají i příjmů velkého počtu obyvatel - v pohostinství a hoteliérství se zcela zastavil provoz, zaměstnanci jsou propouštěni, živnostníci nemohou provozovat svoji činnost a uchází jim zisk. V důsledku zavření škol jsou rodiče nuceni pobývat doma se svými dětmi, což i přes rychlá opatření vlády vede k výraznému propadu příjmů domácností. Lze přitom očekávat, že tyto krátkodobé ekonomické dopady se budou i nadále prohlubovat.

Je zřejmé, že zásadní restrikce a jejich důsledky na sociální a ekonomické poměry v České republice nezůstanou bez odezvy ani v oblastech, které spadají do resortu justice.

Jednou z dotčených oblastí jsou bezesporu i probíhající soudní řízení. Dočasné omezení může mít vliv především na schopnost účastníků řízení, jejich zástupců, dalších subjektů a osob na řízení zúčastněných dodržet procesní lhůty, které pro provedení vybraných úkonů stanoví jednotlivé procesní předpisy. Jedná se zejména o lhůty zakotvené v zákoně č. 99/1963 Sb., občanský soudní řád (dále jen "občanský soudní řád" nebo "o. s. ř."), zákoně č. 141/1961 Sb., o trestním řízení soudním (dále jen "trestní řád" nebo "t. ř."), nebo zákoně č. 150/2002 Sb., soudní řád správní (dále jen "soudní řád správní" či "s. ř. s.").

Vyjmenované předpisy částečně dovedou na nastalou situaci reagovat, když umožňují prominutí zmeškaní lhůty nebo v případě trestních předpisů její navrácení. Tato možnost však není plošná a u některých úkonů či dokonce celých řízení je z legitimních důvodů vyloučena. Například v občanském soudním řízení nelze prominout zmeškání lhůty pro podání dovolání, v soudním řízení správním pro podání žaloby proti rozhodnutí správního orgánu či podání kasační stížnosti, v trestním řízení je zákonem připuštěno pouze navrácení lhůt zmeškaných obviněným nebo jeho obhájcem pro podání opravných prostředků s výjimkou dovolání, byť judikatorní praxe toto ustanovení aplikuje na širší okruh případů, apod.

Zásadnější dopady lze očekávat též v rámci insolvenčního práva. Předně je to narušená schopnost celé řady dlužníků, kteří se již nyní nacházejí v oddlužení, splácet své závazky i nadále ve stejné výši. Opatření se však nevyhnou ani podnikatelům včetně velkých korporací, kteří dosud neměli žádné hospodářské problémy. Podnikatelské subjekty se mohou dostat do neočekávané a přechodné platební neschopnosti, která není způsobena neobratnými podnikatelskými rozhodnutími, nýbrž tím, že jsou náhle nuceni zastavit svůj provoz a uchází jim zisk. Přesto jsou však i nadále povinni platit průběžné mandatorní výdaje. Po odpadnutí omezení a přímých dopadů boje s epidemií nového koronaviru lze přitom očekávat, že se tyto podnikatelské subjekty okamžitě znovu postaví na nohy a budou schopny svoji činnost bez větších obtíží obnovit a zachovat pracovní místa. Tomu by však mohlo zásadním způsobem zabránit stávající nastavení insolvenčního práva, které při platební neschopnosti ukládá dlužníkovi, aby na sebe podal insolvenční návrh, popřípadě umožňuje věřiteli, aby insolvenční návrh podal na svého dlužníka. Přechodné zhoršení hospodářských výsledků dlužníka, které byly do přijetí mimořádných opatření při epidemii při výkonu své podnikatelské činnosti relativně stabilní, by se totiž po vystavení účinkům insolvenčního řízení mohlo dále zhoršovat. Lze předvídat, že se podnikatel fungující s péčí řádného hospodáře nejdříve pokusí učinit vše proto, aby udržel v chodu svůj životaschopný podnik. Veškeré své síly se tedy pokusí soustředit do obnovení provozu svého podniku, přičemž odvracení negativních účinků insolvenčního řízení a účast v nákladném kolektivním řízení insolvenčního typu by jej mohlo stát drahocenný čas i zdroje, které lze optimálněji využít jiným způsobem.

Avizovaný zásah do insolvenčního práva lze považovat za legitimní reakci na stávající bezprecedentní situaci. Insolvenční právo v podmínkách zdravé ekonomiky očišťuje podnikatelské prostředí od nevýkonných ekonomických subjektů a stává se nástrojem zvyšování míry efektivní aktiv v ekonomice. V situacích systémových simultánních selhání různých ekonomických odvětví nicméně přestává tento účel plnit a v krajních případech se stává dokonce rizikovým, ohrožujícím faktorem - nadto naprosto nevýhodným pro celou ekonomiku, neboť v témže okamžiku dostává na trh množství aktiv, po kterém neexistuje adekvátní poptávka (neboť i přímá konkurence podnikajících dlužníků čelí vlastním finančním problémům), což drasticky snižuje cenu aktiv.

Přijetí mimořádných opatření při epidemii systémově dostalo relativně zdravé podnikatelské subjekty do tíživé situace, která není způsobena vnitřními organizačními, obchodními nebo výrobními problémy a které lze v kombinaci s dalšími ozdravnými opatřeními lépe odvracet mimo plný režim insolvenčního práva, který by paradoxně mohl úpadkový stav akcelerovat.

Konečně je nutné zmínit dopady na právnické osoby. S ohledem na omezení svobody pohybu osob, zákaz shromažďování více osob na stejném místě a uplatňovaná karanténní opatření je právnickým osobám ztíženo či zcela znemožněno konání zasedání orgánů, především pak nejvyšších orgánů (například valné hromady společnosti s ručením omezeným nebo akciové společnosti anebo členské schůze družstev). Jestliže se členové orgánů nemohou scházet a rozhodovat, je ohroženo fungování celé právnické osoby. Bez zajištění efektivního rozhodování nejvyšších orgánů, popřípadě jiných orgánů oprávněných volit členy statutárního orgánu, může nastat situace, kdy stávajícím členům statutárního orgánu zanikne funkce a na jejich místo nebude možné zvolit nové členy. V takovém případě se může právnická osoba ocitnout bez orgánu řídícího její činnost, tedy může být zcela paralyzována. Dalším problémem může být i nemožnost projednat řádnou účetní závěrku. Nejvyšší orgány obchodních korporací jsou typicky v jarních měsících svolávány za účelem projednání a schválení řádné účetní závěrky, která se jednak jako příloha přikládá k daňovému přiznání, jednak lze na základě ní vyplácet podíly na zisku (dividendy) apod.

Zákon č. 89/2012 Sb., občanský zákoník, ve znění pozdějších předpisů (dále jen "občanský zákoník" nebo "o. z."), a zákon č. 90/2012 Sb., o obchodních společnostech a družstvech (zákon o obchodních korporacích), ve znění pozdějších předpisů (dále jen "zákon o obchodních korporacích" nebo "z. o. k.") upravují alternativu k běžnému zasedání orgánů a umožňují, aby orgány rozhodovaly s využitím technických prostředků (tedy na dálku, např. přes skype), nebo aby se rozhodovalo mimo zasedání orgánu v písemné formě (tzv. rozhodování ). Nicméně aby mohly být tyto způsoby rozhodování použity, musí tak být (zpravidla) stanoveno v zakladatelském právním jednání právnické osoby. Mnoho právnických osob přitom neočekávalo stávající vývoj situace a zaváděná mimořádná opatření při epidemii, proto dopředu tento způsob rozhodování v zakladatelském právním jednání neupravilo. V současnosti jej tak nemohou využít a dostávají se do patové situace.

Základním principem předloženého zákona je v krátkém čase reagovat na ty nejzásadnější problémy, s nimiž se mohou subjekty soudních řízení, právnické osoby a subjekty v insolvenčních a exekučních řízeních nyní potýkat. Celá řada překážek se dá překlenout individuálním přístupem soudů v řízeních či výkladem zákona, přesto existují případy, kdy ani jedna z uvedených cest možná není. Právě na ně přitom předložený návrh zákona směřuje.

Konkrétně se navrhuje řešit dopady mimořádných opatření v následujících aspektech:

Problém se týká zejména lhůt, jejichž zmeškání podle platné úpravy prominout nelze.

Obecné vyloučení možnosti prominutí zmeškání vybraných lhůt nebo jejich navrácení je za normálního chodu justice a společnosti opodstatněno pádnými důvody. Často je to požadavek právní jistoty a nezbytnost zachování účinků právní moci, snaha zamezit dvojímu rozhodnutí v téže věci, ochrana třetích osob či nezbytnost zajistit rychlý průběh řízení.

Tyto argumenty plně obstojí v době, kdy stát i jeho občané mohou standardně fungovat. Soudní systém ochrany však není připraven na mimořádný stav, kterému aktuálně Česká republika čelí. Pokud jsou v zájmu boje s epidemií nemoci COVID-19 způsobené novým koronavirem SARS-CoV-2 přijímána bezprecedentní opatření, při nichž dochází k omezování základních práv jednotlivce, je zapotřebí na to reagovat i v procesním právu.

Předkládaný návrh zákona vychází z toho, že prominutí zmeškání velké části procesních úkonů je možné již za stávající právní úpravy. Děje se tak prostřednictvím § 58 o. s. ř., § 40 odst. 5 s. ř. s. a