Důvodová zpráva k zákonu č. 294/2013 Sb., změna insolvenčního zákona a zákona o insolvenčních správcích

Závěrečná zpráva k hodnocení dopadů regulace k návrhu zákona, kterým se mění zákon č. 182/2006 Sb., o úpadku a způsobech jeho řešení (insolvenční zákon), a zákon č. 312/2006 Sb., o insolvenčních správcích, ve znění pozdějších předpisů

Návrh zákona, kterým se mění zákon č. 182/2006 Sb., o úpadku a způsobech jeho řešení (insolvenční zákon), a zákon č. 312/2006 Sb., o insolvenčních správcích, ve znění pozdějších předpisů.

Návrh zákona, kterým se mění zákon č. 182/2006 Sb., o úpadku a způsobech jeho řešení (insolvenční zákon), ve znění pozdějších předpisů, a zákon č. 312/2006 Sb., o insolvenčních správcích, ve znění pozdějších předpisů, je předkládán v souladu s Plánem legislativních prací vlády na rok 2012, který byl schválen usnesením vlády ze dne 14. prosince 2011, č. 941. Podle tohoto vládního dokumentu má Ministerstvo spravedlnosti předložit Vládě České republiky předmětnou novelu do prosince roku 2012, jejíž součástí má být i vyhodnocení dopadů regulace navrhované právní úpravy (RIA).

Hlavní principy celkového pojetí nového insolvenčního zákona, který nabyl účinnosti dne 1. ledna 2008, vycházely z analýzy negativního působení materie zákona o konkursu a vyrovnání. Insolvenční zákon se snažil zakotvit absentující nebo nekvalitně zpracované instituty zákona o konkursu a vyrovnání. Mimo jiné byly posíleny principy pozitivní motivace dlužníka i jeho věřitelů u všech způsobů řešení úpadku, zakotveny základní zásady insolvenčního řízení či zaveden nový systém regulace insolvenčních správců. V reakci na vzrůstající zadlužování spotřebitelů a v souladu s již zavedeným trendem v severoatlantických státech byl zakotven nový způsob řešení úpadku dlužníka – nepodnikatele (spotřebitele). Institut oddlužení preferuje sociální účel před ekonomickým, umožňuje dlužníku nový start a motivuje ho k aktivnímu zapojení se do umořování svého dluhu vůči věřitelům. Zásadním krokem směrem k posílení principu publicity a transparentnosti insolvenčního řízení bylo zavedení veřejně přístupného insolvenčního rejstříku. Insolvenční zákon zavedl mnoho nových institutů, jejichž efektivnost nebylo, vzhledem k absenci jakýchkoli obdobných zkušeností z minulosti, možné odhadnout. Po uplynutí více než čtyř let ode dne účinnosti insolvenčního zákona uběhla dostatečně dlouhá doba pro posouzení prvních zkušeností s aplikací nového úpadkového práva.

V návaznosti na Plán legislativních prací vlády si Ministerstvo spravedlnosti vytklo za cíl připravit novelu insolvenčního zákona, která by představovala odpovídající reakci na komplexní posouzení kladů a záporů nového úpadkového práva obsaženého v tomto zákoně. Za účelem komplexního zmapování aplikační praxe iniciovalo Ministerstvo spravedlnosti veřejnou konzultaci „Dosavadní zkušenosti s novým insolvenčním řízením“ a prostřednictvím příslušného dotazníku¹⁾ oslovilo široký okruh adresátů²⁾, jejichž zkušenosti s novým insolvenčním zákonem³⁾ byly podkladem pro identifikaci problémových oblastí a staly se základem pro systémovou revizi insolvenčního zákona a dalších právních předpisů.

Vyhodnocení veřejné konzultace, analýzu doručených podnětů a přípravu předkládané novely realizovalo Ministerstvo spravedlnosti (dále jen „Ministerstvo spravedlnosti“ nebo „ministerstvo“) v úzké spolupráci se stálou expertní skupinou pro insolvenční právo S 22 zřízenou ministrem spravedlnosti dne 19. prosince 2007. Členy této odborné skupiny jsou zástupci a členové Nejvyššího soudu ČR, Vrchního soudu v Praze, Krajského soudu v Ostravě a Hradci Králové, České bankovní asociace, Asociace insolvenčních správců, České advokátní komory, Komory auditorů ČR, Národní ekonomické rady vlády (NERV), občanského sdružení Turnarround management association ČR a další osoby působící v akademické a soukromé sféře.⁴⁾

Mluví-li se o podpoře podnikatelského prostředí v České republice, má se tím na mysli podpora především začínajících podnikatelů a zanedbává se vliv a význam úpadkového práva jako takového. Je důležité si uvědomit, že úpadkové právo plní v každém státě s tržní ekonomikou svou nezastupitelnou funkci. Úpadkové právo má výrazný dopad na trh a chování jeho účastníků. Obecně platí, že na míru vyspělosti tržního hospodářství lze usuzovat mimo jiné z toho, jakým způsobem přistupují jednotliví účastníci trhu k subjektům, které v soutěžním prostředí neuspěly, respektive se ve svém podnikání pokoušejí o druhou šanci. Jedním ze znaků kvalitního úpadkového práva je možnost rychlého výstupu problematických subjektů z hospodářského systému a omezení dopadů ztrát vzniklých činností dlužníka (úpadce) na ostatní podnikatele, domácnosti a finanční instituce. Úpadkové právo má tudíž významnou roli z hlediska kreditního a systémového rizika, a přímo tak ovlivňuje podmínky pro finanční stabilitu v české ekonomice. Pravidla jednání s neúspěšnými účastníky hospodářské soutěže ochraňují nejen základní práva těchto dlužníků, ale také těch, kteří jako věřitelé nesou následky neúspěchů svých dlužníků. S tím bezprostředně souvisí požadavek na transparentnost a předvídatelnost insolvenčního práva, který lze z pohledu potenciálních investorů považovat za klíčový. Umožňuje totiž investorům porozumět právní úpravě úpadkového práva a zhodnotit rizika a náklady, která jsou spojená s jejich postavením věřitele v případě, že dojde k úpadku dlužníka.

Podnikání, jakožto soustavná samostatná činnost, kterou určitá osoba vykonává za účelem dosažení zisku, je ve své podstatě činnost riziková, která vyžaduje sebevědomí, samostatnost a určitou ochotu riskovat. Zakládání podniků, úspěchy a neúspěchy v podnikání patří k realitě tržního hospodářství. V české společnosti jsou potíže v podnikání nebo dokonce neúspěch vnímány jako nestandardní hospodářský vývoj v životě podnikatele a osoba, která se do úpadku dostane, získá stigma neúspěchu, což značně komplikuje nový start. Přitom uzavření podniku je vnímáno v kontextu globálního hospodářství jako prvek slučitelný s hospodářským rozvojem, což také uznává Evropská pro malé podniky⁵⁾. Je důvod se domnívat, že rostoucí světová konkurence nutí podnikatele rychleji a pružněji reagovat, dokonce i uzavřením podniku a otevřením nového. Odborné studie potvrzují úzký vzájemný vztah mezi mírou vzniku a zániku, a naznačují tak nepřetržitý proces kreativní destrukce, v rámci kterého firmy s nízkou produktivitou trh opouštějí a jsou nahrazovány novými. Nízká míra přežití tak nemusí nutně znamenat důvod k obavám – vstup nových firem je součást tržního procesu, kterým podnikatelé reagují na realitu trhu. Právě stigma neúspěchu podnikání je jedním z důvodů, proč mnoho malých a středních podniků své finanční potíže skrývá tak dlouho, až je na jejich řešení příliš pozdě. Pro možnost zabránit úpadku je včasné jednání zásadní; záchrana podniku je pak mnohem snazší, neboť dovoluje sanační způsob řešení úpadku, jenž je mnohdy výhodnější, než likvidační způsob řešení úpadku. Zahraniční data uvádějí, že každoročně ukončí svou podnikatelskou činnost v Evropě asi milion subjektů, přičemž pouze 50% podniků přežije prvních pět let své existence. Důkazy nasvědčují tomu, že podnikatelé, kteří byli v úpadku, se z vlastních chyb učí a napodruhé jsou všeobecně úspěšnější. Platí totiž nejen pro podnikání, že pokrok a invence nenastanou vyhýbáním se chybám, ale naopak poučením se z nich. Výzkumy ukazují, že podnikání zahájené osobami, které již v minulosti podnikaly (lhostejno, jak úspěšně), vykazuje rychlejší růst, pokud jde o celkový obrat podniku a vyšší míru tvorby pracovních míst. Podniky takových osob vykazují rovněž vyšší míru přežití, než podniky založené osobami dosud nezkušenými.⁶⁾ V České republice, podle dostupných informací⁷⁾, až 41% společností vzniklých v roce 2011 bylo založeno osobami, které již v minulosti podnikaly.

Vnímání úpadkového práva v našem prostředí je do značné míry ovlivněno zkušeností, kterou česká společnost získala v době účinnosti zákona č. 328/1991 Sb., o konkursu a vyrovnání. Stigma, které se ve společnosti zakořenilo, se díky nové úpravě obsažené v insolvenčním zákoně daří odstraňovat. Tento proces však není „během na krátké trati“, jelikož část společnosti dosud nezaznamenala, že nedostatky, které charakterizovaly zákon o konkursu a vyrovnání, byly odstraněny přijetím insolvenčního zákona. Vyhodnocením dostupných dat z ukončených insolvenčních řízení⁸⁾ lze zjistit, že nové úpadkové právo přineslo nesrovnatelné zlepšení oproti úpadkovému právu regulovanému zákonem o konkursu a vyrovnání. Průměrná délka insolvenčního řízení ukončeného zrušením konkursu po splnění rozvrhového usnesení činí (podle analyzovaných dat) 1 rok a 7 měsíců. Obecně insolvenční řízení trvalo nejdéle 3 roky a 3 měsíce. Podle každoročního reportu Doing bussines 2012⁹⁾, vydávaného pod hlavičkou Světové banky, je délka insolvenčního řízení vyjádřená koeficientem 3, 2 roky, což odpovídá nejdéle trvajícímu insolvenčnímu řízení podle dat z dosud ukončených insolvenčních řízení. Ve srovnání s údaji v reportu za rok 2006¹⁰⁾ se novou úpravou podařilo zkrátit délku insolvenčního řízení téměř trojnásobně (z 9,2 let).

Data dokazují, že i v míře uspokojení bylo novou úpravou dosaženo značného pokroku, když v roce 2006 byla míra uspokojení věřitelů vyjádřena 17, 8 centy na dolar, kdežto v roce 2012 je Česká republika již na 33. místě v míře uspokojování věřitelů s 56 centy na dolar.

Veřejná konzultace vygenerovala široký přehled problémových zkušeností s novým insolvenčním řízením, jakož i množství (leckdy i protikladných) názorů na to, k jakým změnám úpadkového práva má dojít prostřednictvím systémové revize insolvenčního zákona. Veřejná konzultace tak přinesla řadu racionálních podnětů, které byly základem pro přípravu předkládaného materiálu. Některé z podnětů tkvěly v nepochopení dané problematiky a část z nich mezitím vyřešila soudů vyšších stupňů (Nejvyššího soudu nebo odvolacích vrchních soudů). Doručené podněty byly vytřízeny v závislosti na typu respondenta, ať již šlo o orgány veřejné správy, insolvenční správce, dlužníky nebo o věřitele. Stanovisko Ministerstva spravedlnosti ke konkrétním podnětům je uvedeno v souborné tabulce, přičemž o některých problematických otázkách je blíže pojednáno v obecné nebo zvláštní části tohoto materiálu. Z velkého množství reakcí bylo možné detekované zkušenosti rozdělit do následujících okruhů:

Ustanovování insolvenčních správců do insolvenčního řízení může probíhat a v jednotlivých státech probíhá v zásadě dvojím způsobem. Buď je výběr insolvenčního správce na uvážení insolvenčního soudu, který insolvenčního správce vybírá ze seznamu kvalifikovaných osob -tzv. nominační systém (nezáleží na tom, zda jsou v seznamu zapsány pouze osoby, které získaly licenci, jako v současné době v České republice, nebo zda jsou do seznamu zapsány pouze osoby, které splňují kvalifikační předpoklady, jako například v Německu) nebo je výběr insolvenčních správců prováděn na základě rozpisu (jako u soudců), neboli na základě rotačního systému. Jiné způsoby, které zpravidla doplňují předchozí metody výběru, jsou založeny na různých formách aktivního zapojení se věřitelů (srov. § 29 odst. 1 insolvenčního zákona) nebo dlužníka do procesu výběru insolvenčního správce.

Podle ustanovení § 29 odst. 1 insolvenčního zákona platí pro všechny způsoby řešení úpadku, že na schůzi věřitelů, která nejblíže následuje po přezkumném jednání, se mohou věřitelé usnést, že insolvenčním soudem ustanoveného insolvenčního správce odvolávají z funkce a že ustanovují nového insolvenčního správce. Zároveň ustanovení § 25 odst. 1 tohoto zákona jasně stanoví, že je-li v předloženém reorganizačním plánu určena osoba insolvenčního správce, ustanoví insolvenční soud insolvenčním správcem tuto osobu. Z tohoto pohledu je zřejmé, že určení osoby insolvenčního správce je primárně svěřeno do rukou věřitelů. Na rozdíl od zákona o konkursu a vyrovnání, který neobsahoval žádnou regulaci, insolvenční zákon umožňuje při výběru správce působení trhu a zároveň zajišťuje, aby i v prvních měsících řízení, kdy tržní mechanismus výběru správce věřiteli funguje s jistým zpožděním, byl insolvenční správce ustanoven rozhodnutím insolvenčního soudu (§ 25 insolvenčního zákona). Úvodní ustanovování insolvenčních správců do řízení je pojistkou pro situace, v odborné literatuře popsané, tzv. všeobecné racionální apatie věřitelů¹¹⁾, kdy věřitelé rezignují nejen na výběr insolvenčního správce, ale i na kontrolu nad celým insolvenčním řízením; je též pojistkou pro případy, kdy se věřitelé ještě nestihli adaptovat na probíhající insolvenční řízení. Na prvním místě jsou to však věřitelé, kteří mohou sami ovlivnit výběr insolvenčního správce, právě prostřednictvím § 29 insolvenčního zákona. Zbývá tedy nalézt do doby, než se věřitelé adaptují na chod insolvenčního řízení, takový způsob úředního určování osoby insolvenčního správce, který zajistí, aby šlo o výběr co nejvíce spravedlivý a objektivní (vyvažující vliv různých zájmových skupin, jenž může působit protisměrně k naplnění účelu insolvenčního řízení). V porovnání s úpravou ustanovování správců konkursních podstat obsaženou v zákoně o konkursu a vyrovnání lze současnou úpravu (jejíž podstatou je, že výběr konkrétní osoby insolvenčního správce pro první fázi insolvenčního řízení provádí předseda insolvenčního soudu, coby nezávislá a nestranná osoba, která žádným způsobem neparticipuje na vedení konkrétního insolvenčního řízení, a jejíž osobní kredit plyne i z funkce, kterou zastává) hodnotit (i na základě výsledků veřejné konzultace) jako jednoznačně transparentnější a vytvářející systémové záruky proti pokusům o zneužití insolvenčního řízení v důsledku vlivu na výběr osoby insolvenčního správce v první fázi insolvenčního řízení.

Klíčovým problémem současné regulace výběru osoby insolvenčního správce předsedou příslušného insolvenčního soudu na základě kritérií nastavených v ustanovení § 25 insolvenčního zákona je nedostatek uniformity v postupech předsedů jednotlivých insolvenčních soudů, což zbytečně vyvolává pochybnosti o transparentnosti takto nastaveného procesu. Řečené platí bez zřetele k tomu, že nedostatek důvěry v současný způsob určování insolvenčních správců je vyvolán spíše nedostatkem důvěry (lhostejno, zda při transparentním procesu jmenování předsedů krajských /insolvenčních/ soudů oprávněným) v nestrannost předsedů insolvenčních soudů určujících osobu insolvenčního správce pro konkrétní insolvenční řízení v jeho počáteční fázi, a nikoli samotným (insolvenčním zákonem upraveným) systémem tohoto určování.

Insolvenční správci zapsaní do seznamu, z nějž se výběr provádí, zpochybňují spravedlnost procesu ustanovování insolvenčních správců především z hlediska zachování principu proporcionality ustanovování. Přitom na některých insolvenčních soudech jsou již dnes zavedeny neformální (interní) způsoby výběru insolvenčních správců na základě tzv. koleček (rotační systém), které se snaží racionálně distribuovat jednotlivé insolvenční případy (zvláště v oddlužení) a zabránit tak případným dohadům nad způsobem výběru insolvenčních správců.

Platná úprava úpadkového práva přitom zná mechanismy, jejichž prostřednictvím mohou věřitelé, kteří na tom mají zájem, prosadit odůvodněné výhrady proti osobě insolvenčního správce určené v počátečním stadiu insolvenčního řízení předsedou insolvenčního soudu. Srov. již zmíněné ustanovení § 29 odst. 1 insolvenčního zákona nebo ustanovení § 32 insolvenčního zákona, podle kterého insolvenční správce, který neplní řádně své povinnosti nebo který nepostupuje při výkonu své funkce s odbornou péčí anebo který závažně porušil důležitou povinnost, uloženou mu zákonem (srov. § 36 insolvenčního zákona) nebo soudem, může insolvenční soud na návrh věřitelského orgánu nebo dlužníka anebo i bez tohoto návrhu z úřední povinnosti jeho funkce zprostit. Pro postup insolvenčního soudu je v takovém případě určující posouzení, zda rozhodnutí, jímž insolvenčního správce zprostí funkce, je ve společném zájmu věřitelů (§ 2 písm. j/ insolvenčního zákona) a nikoli jen těch, kteří návrh na zproštění podali (případně v zájmu dlužníka). Nástroje, které mají zabránit nežádoucím vazbám mezi insolvenčním správcem a dalšími osobami participujícími na insolvenčním řízení, existují, poznatky z praxe nicméně ukazují, že nejsou dostatečně využívány.

Jednou z hlavních výhod rotačního systému při určování insolvenčních správců ustanovovaných do insolvenčních řízení je schopnost zajistit nezávislost výběru osoby insolvenčního správce. Stávající „nominační“ systém může oproti tomu vést k tomu, že pro konkrétní insolvenční soudní oddělení působící u insolvenčního soudu budou opakovaně ustanovováni jen tzv. osvědčení insolvenční správci a další insolvenční správci zapsaní v seznamu budou opomíjeni, bez zřetele k tomu, jak vysoké jsou jejich kvalifikační předpoklady (dané především úpravou obsaženou v zákoně č. 312/2006 Sb., o insolvenčních správcích). K nežádoucím důsledkům takové praxe může vést snaha insolvenčních správců budovat si „nevhodné“ vztahy s insolvenčními soudci nebo s jinými osobami, které mohou mít vliv na určení jejich osoby insolvenčním správcem pro konkrétní insolvenční řízení. Tím pak může být ohrožováno i naplnění účelu insolvenčního řízení (kterým je dosáhnout nejvyššího a zásadně poměrného uspokojení dlužníkových věřitelů tak, aby žádný z účastníků řízení nebyl nespravedlivě poškozen nebo nedovoleně zvýhodněn a aby se dosáhlo rychlého, hospodárného a co nejvyššího poměrného uspokojení věřitelů). V zájmu posílení transparentnosti systému úpadkového práva a rozptýlení pochybností veřejnosti o spravedlivém průběhu vedených insolvenčních řízení pak je vhodné předejít obavám z nežádoucí praxe ustanovování insolvenčních správců předsedy insolvenčních soudů přeměnou nominačního systému ustanovování insolvenčních správců na systém rotační.

V odborných kruzích zaznívá několik hlavních argumentů pro rotační způsob výběru (určování) insolvenčních správců pro jednotlivá insolvenční řízení. Především se zdůrazňuje schopnost:

Srovnání nominačního systému (srov. § 25 insolvenčního zákona v platném znění) s rotačním systémem výběru osoby insolvenčního správce do insolvenčního řízení vybízí rovněž k posouzení možné nevýhody rotačního systému, kterou je ztížení možnosti zajistit, že do konkrétního insolvenčního řízení bude ustanoven insolvenční správce, jenž je pro toto řízení dostatečně kvalifikovaný. Cílem rotačního systému je především zajistit férovou a nestrannou distribuci insolvenčních případů. Výše popsaná nevýhoda rotačního systému pak může být odstraněna (nebo alespoň zmírněna) kvalitním nastavením celkové regulace profese insolvenčních správců a kvalifikačními požadavky kladenými na osoby, které chtějí získat povolení pro výkon funkce insolvenčního správce a být zapsány do příslušných seznamů. V souladu s tímto záměrem je novela zákona o insolvenčních správcích projednávaná v současné době Parlamentem ČR. Tato novela mimo jiné posiluje kvalifikační předpoklady osob ucházejících se o povolení vykonávat funkci insolvenčních správců zavedením povinné tříleté praxe v oborech souvisejících s činností insolvenčního správce.¹²⁾ Na kvalifikačních předpokladech pro získání povolení vykonávat funkci insolvenčního správce je rotační systém postaven.

Další možnou nevýhodou rotačního systému je riziko narušení volné soutěže na trhu služeb. Tento nedostatek rotačního systému je však vyvážen možností věřitelů ovlivnit, kdo v řízení, jehož se věřitelé účastní, bude vykonávat funkci insolvenčního správce (srov. opět § 29 insolvenčního zákon). Nejde tedy o omezení volné soutěže, ale o nalezení co nejvhodnějšího způsobu určování osoby insolvenčního správce pro řízení, ve kterém věřitelé (dosud) neprojevili zájem na volbě osoby insolvenčního správce. Přes uvedené nevýhody může rotační systém určování insolvenčních správců představovat způsob, jakým lze v českém prostředí zabránit i pouhým domněnkám o nevhodných vztazích vytvářených kolem osob insolvenčních správců v jednotlivých insolvenčních řízeních.

Jisté praktické potíže pak působí i výklad ustanovení § 35 insolvenčního zákona (podle kterého v případech, kdy je nutné v rámci insolvenčního řízení řešit zvláštní problematiku vyžadující odborné specializace, může insolvenční soud ustanovit i zvláštního insolvenčního správce a upravit jeho vztah k insolvenčnímu správci). Smyslem jmenování zvláštního insolvenčního správce podle označeného ustanovení je, aby šlo o osobu, která přispěje k naplnění účelu insolvenčního řízení podporou insolvenčního správce uplatněním specifických znalostí nebo schopností, které není možno spravedlivě požadovat od samotného insolvenčního správce. Zákonodárce tím měl zjevně na mysli především znalosti ekonomicko-technické povahy, které by mohly mít zásadní význam při provozování dlužníkova podniku po rozhodnutí o úpadku dlužníka. Naplnění účelu zkoumaného ustanovení oproti tomu nesměřovalo k prostému snížení objemu činnosti vykonávané samotným insolvenčním správcem, byť v souvislosti s úkony směrujícími ke zpeněžení majetkové podstaty. V rozsáhlém insolvenčním řízení je řešením zvýšeného zatížení insolvenčního správce provedení části potřebných úkonů třetími osobami nebo zaměstnanci insolvenčního správce (nejde-li o úkony, pro něž insolvenční zákon předepisuje, aby byly provedeny výhradně insolvenčním správcem). V rozhodovací praxi vyšších soudů se objevuje i názor, podle kterého lze za zvláštní problematiku vyžadující ekonomických znalostí a zkušeností považovat i „zpeněžování obrovských průmyslových celků“ (srov. usnesení Vrchního soudu v Olomouci ze dne 7. července 2010, č. j. KSBR 39 INS 398/2010, 3 VSOL 222/2010-B256). Tento výklad vzbuzuje kontroverzi, jelikož by takový postup mohl ve svém důsledku popřít právo věřitelů ustanovit na schůzi věřitelů, která nejblíže následuje po přezkumném jednání, nového insolvenčního správce. Podstatou konkursu, jako jednoho ze způsobu řešení dlužníkova úpadku, je uspokojení věřitelů z výnosu zpeněžení; zpeněžení majetku je tak podstatou konkursu a hlavní činností insolvenčního správce. Po přezkumném jednání a vyřízení incidenčních sporů je zpeněžení majetkové podstaty prakticky jedinou činností insolvenčního správce. Aby se předešlo dalším sporům je nutné význam a účel zvláštního insolvenčního správce podle ustanovení § 35 insolvenčního zákona ozřejmit i změnou textu zákona.

Jedním z principů úpadkového práva je, že odnímá věřitelům právo individuálního vymáhání pohledávek a nahrazuje je řízením kolektivním, ve kterém mají věřitelé se zásadně stejným nebo obdobným postavením rovné možnosti. Věřitelé jsou nadto povinni zdržet se jednání, které směřuje k uspokojení jejich pohledávek mimo insolvenční řízení, ledaže to připouští insolvenční zákon. Insolvenční zákon na druhé straně poskytuje věřitelům právo podílet se na rozhodování, jakým způsobem bude řešen úpadek dlužníka a jak má být s jeho majetkem naloženo. Toto právo věřitelé vykonávají prostřednictvím věřitelských orgánů (srov. § 46 a násl. insolvenčního zákona). Schůzi věřitelů přísluší volba a odvolání členů věřitelského výboru a jeho náhradníků nebo zástupce věřitelů. Schůze věřitelů rozhoduje též o tom, zda ponechá ve funkci prozatímní věřitelský výbor a může si vyhradit cokoli, co patří do působnosti věřitelských orgánů. Pokud není ustanoven věřitelský výbor ani zástupce věřitelů a nestanoví-li insolvenční zákon jinak, vykonává schůze věřitelů i jejich působnost. Naopak věřitelský výbor (orgán chránící společný zájem věřitelů) vykonává působnost věřitelských orgánů s výjimkou věcí, které patří do působnosti schůze věřitelů nebo které si schůze věřitelů vyhradila. Předmětem jednání první schůze věřitelů je vždy volba věřitelského výboru a usnesení věřitelů podle ustanovení § 29 odst. 1 insolvenčního zákona. Programu první schůze věřitelů jsou z pohledu dalšího vývoje insolvenčního řízení vyhrazena nejvýznamnější rozhodnutí věřitelů. Poznatky a zkušenosti z řady insolvenčních řízení, které se týkají dlužníků (především těch, kteří nejsou podnikateli) s malým počtem věřitelů (s méně než deseti věřiteli), ale ukazují, že v těchto případech nemají věřitelé zájem o aktivní účast na průběhu insolvenčního řízení. Jde o již výše popsaný stav racionální apatie, kdy se věřitelům, a to i těm velkým, z ekonomického hlediska nevyplatí vynakládat (v porovnání s možným výnosem) další transakční náklady na správu dlužníkova majetku. Takoví věřitelé nemají ve svém důsledku zájem na volbě insolvenčního správce podle ustanovení § 29 insolvenčního zákona, ani zájem stát se členy věřitelského výboru. Tato apatie však způsobuje problémy v praxi insolvenčních soudů. Z ustanovení § 61 insolvenčního zákona se podává, že do doby, než dojde k ustanovení věřitelského výboru a k potvrzení volby jeho členů a náhradníků, může insolvenční soud jmenovat prozatímní věřitelský výbor, což učiní neprodleně v případě dlužnického insolvenčního návrhu. Povinnost jmenovat prozatímní věřitelský výbor má insolvenční soud, jestliže věřitelský výbor neustanovila schůze věřitelů k tomu svolaná. Aby se věřitel dlužníka mohl stát členem věřitelského orgánu, musí být splněny dvě základní podmínky, a to: uplatnění pohledávky v insolvenčním řízení přihláškou a souhlas s členstvím ve věřitelském orgánu.

Předběžný souhlas věřitele se nevyžaduje, nicméně, nesouhlasí-li věřitel se svým jmenováním, nepodává odvolání, ale pouze insolvenčnímu soudu písemně sdělí, že se svým jmenováním nesouhlasí a vzdává se své funkce. Věřitel nemusí svůj postoj žádným způsobem odůvodňovat. Za tento postup věřiteli nehrozí v insolvenčním řízení jakýkoli postih. Insolvenční soud je v takovém případě povinen respektovat vůli věřitele, funkce člena věřitelského orgánu jej zprostit a na jeho místo jmenovat jiného věřitele. Problém tkví v tom, že v detekovaných případech se nedaří nalézt věřitele, který by byl ochoten vykonávat funkci v prozatímním výboru. Insolvenční soud tak nakonec při tomto typu případů stejně vykonává funkci věřitelské výboru. Předtím však musí zbytečně vynaložit zvýšené úsilí, aby se podle daných procesních pravidel ujistil, že se o ustanovení věřitelského orgánu z řad věřitelů pokouší zbytečně. Existují také názory, že prozatímní věřitelský výbor nemusí být ustanovován zejména v případech, kdy dlužník podal insolvenční návrh spojený s návrhem na povolení oddlužení (že je tak nutné učinit, jen je-li již po zahájení insolvenčního řízení nutno dbát zvýšené ochrany práv věřitelů dlužníka v insolvenčním řízení, tedy jde-li o zachování hodnoty majetkové podstaty nebo bylo-li vydáno předběžné opatření). Takový názor však může vést k tomu, že insolvenční soud neustanoví předběžný výbor ani dlužníku, u kterého je takový postup na místě a u nějž to odůvodňuje hodnota majetku. Stejné problémy působí institut náhradníků členů věřitelského výboru; ti se svých funkcí rovněž vzdávají. I u velkých insolvenčních řízení bývá v praxi obtížné obsadit alespoň místa členů věřitelského výboru a institut náhradníků zvyšuje transakční náklady insolvenčního řízení. Popsaný mechanismus zbytečně zatěžuje práci insolvenčních soudů a je zřejmé, že vyžaduje zevrubnou revizi, která bude reagovat na popsané zkušenosti insolvenčních soudů. Návrh zákona proto předpokládá změnu pravidel pro volbu věřitelského výboru a jmenování a volbu členů a náhradníků věřitelského výboru, jakož i změnu pravidel, za kterých vykonává působnost věřitelského výboru insolvenční soud.

Problematickou se v této souvislosti jeví snadná možnost pravomocí věřitelského výboru schůzí věřitelů (prostou většinou hlasů přítomných nebo řádně zastoupených věřitelů, počítanou podle výše jejich pohledávek; srov. § 46 odst. 2 a 3, § 49 insolvenčního zákona). V praxi mohou nastat situace, kdy zajištěný věřitel, který počtem svých hlasů ovládá schůzi věřitelů, dokáže s pomocí minoritního věřitele paralyzovat činnost věřitelského výboru, ve kterém mají většinu nezajištění věřitelé. Důsledkem tohoto jednání je v principu popření paritního zastoupení věřitelů ve věřitelském výboru (srov. § 57 insolvenčního zákona). Nezajištění věřitelé se mohou bránit výhradou, že takový postup (též vzhledem k tomu, co jím zajištěný věřitel sleduje) je v rozporu se zásadami insolvenčního řízení (srov. § 5 insolvenčního zákona). Řízení je pak paralyzováno spory o to, zda ovládající zajištěný věřitel jedná v zájmu všech věřitelů nebo pouze ve svém partikulárním zájmu. Vhodným řešením se ukazuje zvýšení potřebné většiny pro přenesení pravomocí věřitelského výboru na schůzi věřitelů.

Polemiku vzbuzují taktéž ustanovení o odvolávání členů a náhradníků věřitelského výboru. Jedním z problémů je možný (částí soudní praxe dovozovaný) nesoulad mezi ustanovením § 46 odst. 2 insolvenčního zákona (podle kterého přísluší schůzi věřitelů volba a odvolání členů věřitelského výboru a jeho náhradníků nebo zástupce věřitelů) a ustanovením § 63 odst. 3 insolvenčního zákona (umožňujícím insolvenčnímu soudu odvolat věřitelský výbor nebo některého z jeho členů a náhradníků i na návrh schůze věřitelů). S přihlédnutím k obsahu ustanovení § 48 odst. 2, § 56 odst. 1 a § 57 odst. 2 insolvenčního zákona je na tomto základě některými insolvenčními soudy dovozováno, že schůze věřitelů může pouze navrhovat odvolávání členů a náhradníků věřitelského výboru, o čemž však s konečnou platností rozhodne insolvenční soud (srov. usnesení Vrchního soudu v Olomouci ze dne 13. ledna 2012, č. j. KSBR 39 INS 398/2010, 3 VSOL 562/2011-B-878). V této souvislosti je výsledkem revize návrh na vyjasnění otázky pravomoci schůze věřitelů odvolávat členy a náhradníky věřitelského výboru a úprava kvóra u jednotlivých kurií věřitelů.

Z veřejné konzultace vzešly i podněty k revizi ustanovení insolvenčního zákona o hlasovacích právech věřitelů ve vztahu k výkonu a rozsahu hlasovacích práv věřitelů, jejichž pohledávka byla popřena a k možnosti zpětného přezkumu těchto práv insolvenčním soudem (§ 51 insolvenčního zákona). Pochybnosti vznášené vzájemně si konkurujícími věřiteli v insolvenčních řízeních o tom, zda je v pořádku, aby schůze věřitelů mohla hlasy nepopřených věřitelů rozhodnout, jestli věřitel popřené pohledávky může hlasovat o důležitých otázkách (např. podle § 29 insolvenčního zákona), lze mít za rozptýlené usnesením Ústavního soudu ze dne 11. března 2010, sp. zn. II. ÚS 2494/09. Ten přitakal správnosti výkladu, podle kterého ze samotného obsahu ustanovení § 51 odst. 1 věty první insolvenčního zákona plyne, že věřitelé, jejichž pohledávka byla popřena, mohou v rozsahu popření hlasovat, usnese-li se na tom schůze věřitelů, tj. předpokládá (pozitivní) rozhodnutí schůze věřitelů. Pokud však takové (pozitivní) rozhodnutí přijato není, a to již nezávisle na tom, zda usnesení nebylo vydáno vůbec nebo bylo rozhodnuto negativně, rozhodne o hlasovacím právu (tj. přizná je nebo je nepřizná) insolvenční soud, a to v (takovém) rozsahu, který odpovídá posouzení postavení věřitelů, jejichž pohledávka byla popřena. Takový postup insolvenčních soudů neeliminuje klíčové postavení věřitelů v insolvenčním řízení, ale naopak přispívá k zajištění jejich zájmu; příslušné rozhodnutí podle ustanovení § 51 odst. 1 věty druhé insolvenčního zákona z pravomoci insolvenčního soudu vyloučeno není a být ani nemůže.

Jeví se nicméně žádoucím reagovat na situace, kdy má popření pohledávky vzhledem k motivaci dlužníka a sanačnímu způsobu řešení dlužníkova úpadku (reorganizaci a oddlužení) nezamýšlený negativní dopad na hlasovací právo popřeného věřitele. Návrh zákona předpokládá, že bude jasně stanoveno, že i když proti rozhodnutí insolvenčního soudu o hlasovacím právu věřitelů není přípustný opravný prostředek, samotné hlasovací právo bude možné zpětně přezkoumat v rámci odvolacích důvodů proti rozhodnutí, proti němuž je odvolání přípustné a v němž se důsledky rozhodnutí o hlasovacím právu bezprostředně poprvé projeví. Dále návrh zákona předpokládá několik dalších formulačních upřesnění, o kterých je pojednáno ve zvláštní části tohoto materiálu.

Značné potíže při aplikaci insolvenčního zákona způsobuje problematika souběhu nařízeného výkonu rozhodnutí nebo a probíhajícího insolvenčního řízení. Z veřejné konzultace vyplynulo, že komplikace způsobuje i samotné vymezení vztahu insolvenčního zákona a předpisů upravujících výkon rozhodnutí a exekuci, tedy, zda lze ustanovení těchto