Aktuálně k odměňování zastupitelů - nález Ústavního soudu a připravovaná novela zákona o obcích

Návrh připravený Ministerstvem vnitra se týká zákona č. 128/2000 Sb., o obcích (obecní zřízení), ve znění pozdějších předpisů (dále jen „zákon o obcích“), zákona č. 129/2000 Sb., o krajích (krajské zřízení), ve znění pozdějších předpisů (dále jen „zákon o krajích“) a zákona č. 131/2000 Sb., o hlavním městě Praze, ve znění pozdějších předpisů (dále jen „zákon o hlavním městě Praze“). Předmětem novely je vícero oblastí (například zakotvení společenství obcí jako specifického svazku obcí, úprava záležitostí týkající se svolávání, jednání a účasti zastupitelů na zasedání zastupitelstva, úprava pravomocí zastupitelstva v majetkové oblasti, úprava výkonu přenesené působnosti obcemi ve specifických případech, úprava činnosti orgánů územního samosprávné­-ho celku v období mezi volbami do zastupitelstva a zvolením nových orgánů). V následujícím příspěvku se však budeme zabývat pouze změnami, které se dotýkají oblasti odměňování členů zastupitelstev. Pro účely dalšího textu použijeme navrhovanou úpravu v zákoně o obcích.

Hlavní změnou předkládaného návrhu je, v reakci na požadavky představitelů územních samosprávných celků, zakotvení automatické valorizace odměn členů zastupitelstev. Nově by součástí právní úpravy (přílohy zákona) neměly být konkrétní částky odměn dle jednotlivých funkcí a velikostních kategorií obcí, nýbrž pouze koeficienty. Odměna uvolněného člena zastupitelstva obce se určí jako součin základny pro výpočet odměny a koeficientu stanoveného v příloze k zákonu podle zastávané funkce (starosta, místostarosta, člen rady, předseda výboru/komise, člen výboru/komise) a velikostní kategorie územního samosprávného celku (dle počtu obyvatel). Maximální výše odměny neuvolněného člena zastupitelstva obce se určí jako součin základny pro výpočet odměny a koeficientu stanoveného v příloze k tomuto zákonu podle zastávané funkce a podle velikostní kategorie obce. Za základnu pro výpočet odměny v příslušném kalendářním roce se považuje průměrná hrubá měsíční nominální mzda na přepočtené počty zaměstnanců v národním hospodářství dosažená za první pololetí předchozího kalendářního roku podle zveřejněných údajů Českého statistického úřadu známých k 1. 10. předchozího kalendářního roku. Tímto mechanismem výpočtu odměny bude zajištěno automatické přizpůsobení výše odměn pohybu výše mezd v národním hospodářství a nebude tak již nutné, aby úprava výše odměn členů zastupitelstev byla podmíněna rozhodnutím vlády (dosud ve formě přijetí novely nařízení vlády o odměnách členů zastupitelstev).

I v novele zákona má zůstat odlišná koncepce stanovení odměn uvolněných a neuvolněných členů zastupitelstev. Tato automatická valorizace se bude týkat uvolněných členů zastupitelstev, zatímco u neuvolněných zastupitelů bude zachován současný stav. Ze zákona bude vyplývat pouze horní hranice výše jejich odměn, přičemž konkrétní výši odměny jednotlivým neuvolněným zastupitelům bude stanovovat svým usnesením zastupitelstvo. V případě, že zastupitelstvo poskytování odměn neuvolněným členům zastupitelstva neschválí, bude funkce vykonávána jako čestná, tedy bez nároku na odměnu, s výjimkou neuvolněného starosty. Pokud jemu nestanoví zastupitelstvo odměnu v rozmezí 0,3–0,6násobku odměny, která by náležela uvolněnému starostovi, náleží mu odměna ve výši 0,3násobku odměny, která by náležela uvolněnému starostovi.

Pokud jde o další úpravy v oblasti odměňování členů zastupitelstev, tykají se spíše formulačních úprav a upřesnění některých ustanovení. Zastupitelstvo již dnes může výši odměn stanovit s přihlédnutím k plnění individuálních úkolů, které jednotlivým neuvolněným členům zastupitelstva obce uložilo, a předem stanoveným způsobem k jejich účasti na jednání orgánů obce, jejichž jsou členy. V tomto ustanovení dochází k vypuštění slova „obce“. V praxi zastupitelstvo stanovovalo odměnu ve vazbě na účast na jednání komisí a výborů. Tyto orgány ovšem nejsou orgány obce, ale „orgány orgánů“, proto dochází k upřesnění textu zákona.

Dále dochází k vložení nového odst. 6 do § 72 ve znění: Tímto ustanovením dochází k upřesnění formulace zákona s cílem jednoznačně vymezit výši odměny za den, kdy by došlo ke změně funkce v průběhu funkčního období.

Ve stávající právní úpravě platí určité omezení při výkonu více veřejných funkcí. Uvolněnému členovi zastupitelstva obce, který je poslancem, senátorem nebo členem vlády, poskytuje obec odměnu ve výši 0,4násobku výše odměny, která by jinak náležela uvolněnému členovi zastupitelstva obce. Podle návrhu ministerstva vnitra, který byl rozeslán do meziresortního připomínkového řízení, se měla odměna zvýšit na 0,6násobek. Ministerstvo v důvodové zprávě argumentovalo, že stávající právní úprava umožňuje, aby zastupitelstvo obce poslanci, senátoru nebo členu vlády jako neuvolněnému členu zastupitelstva schválilo odměnu dle příslušného nařízení vlády a zastávané funkce až do maximální výše, která odpovídá přibližně 0,6násobku odměny uvolněného člena zastupitelstva (výše se liší dle funkcí). Jde-li však o uvolněného člena zastupitelstva obce, který je současně poslancem, senátorem nebo členem vlády, tomu zatím ze zákona náleží jen 0,4násobek odměny za uvolněnou funkci. Navrhovaná změna je odůvodněna tím, aby v případě, že se bude jednat o uvolněnou funkci, byla tato odměna „redukována“ na přibližně stejný násobek, tedy 0,6. Nicméně po nesouhlasu některých představitelů vládních koaličních stran zřejmě ministerstvo od této navrhované změny upustí.¹⁾

Návrh novely zákona o obcích obsahuje i další dílčí změny týkající se odměňování členů zastupitelstev. Dochází k upřesnění textu zákona ve vazbě na odměňování dosavadních členů orgánů obce v době po komunálních volbách. Doslovný výklad stávajícího znění předmětných ustanovení omezuje odměňování na členy zastupitelstva, tedy formálně jen na ty, kteří i po volbách disponují mandáty v zastupitelstvu. Zpřesňující úprava se tak vztahuje na osoby (dosavadní členy orgánů), které jsou podle zákona i nadále povinni plnit své úkoly, ale v novém funkčním období se však již nestali zastupiteli (ať už tím, že vůbec nekandidovali, nebo sice kandidovali, ale nebyli zvoleni). Změna právní úpravy proto vztáhne odměnu i na ně, a to pro dobu výkonu dosavadních pravomocí. V této souvislosti se taktéž výslovně doplňuje ustanovení, že další nároky spojené s výkonem této funkce (např. dovolená, čerpání plnění dle § 80 zákona o obcích) se vztahují i na tyto osoby.

V oblasti mimořádných odměn pro členy zastupitelstev obcí se navrhuje navýšení limitu roční výše této odměny ze dvojnásobku na trojnásobek měsíční odměny.

Dále se navrhuje upravit ustanovení zákona s cílem jednoznačně vymezit možnost poskytnout mimořádnou odměnu neuvolněnému členu zastupitelstva, který byl v průběhu kalendářního roku rovněž uvolněným členem zastupitelstva obce. Zavádí se proto pravidlo, že pokud byl daný člen zastupitelstva obce alespoň po část roku (přitom nezáleží na její délce) v pozici uvolněného člena zastupitelstva obce, bude se na něj vztahovat limit výše mimořádných odměn platný pro uvolněné členy zastupitelstva obce.

Navrhuje se také zrušit ustanovení týkající se procesních aspektů souvisejících s mimořádnými odměnami. Doposud musí být návrh na poskytnutí mimořádné odměny členovi zastupitelstva obce odůvodněn a projednán jako samostatný bod programu jednání zastupitel­stva obce. Důvod poskytnutí mimořádné odměny musí být uveden v usnesení zastupitelstva obce, kterým byla mimořádná odměna poskytnuta.

Nově bude moci být poskytován příspěvek na penzijní připojištění se státním příspěvkem, doplňkové penzijní spoření nebo životní pojištění také neuvolněným členům zastupitelstva obce.

Další změny se týkají problematiky dovolené. Má být sjednocen postup při proplácení dovolené končícím uvolněným členům zastupitelstva obce bez ohledu na to, zda se po ukončení výkonu uvolněné funkce vrací k uvolňujícímu zaměstnavateli, či nikoliv. Doposud se nevyčerpaný nárok proplácel automaticky jen těm, kteří zaměstnavatele neměli, ostatním členům zastupitelstva se nevyčerpaná dovolená automaticky převáděla k uvolňujícímu zaměstnavateli, ledaže na základě žádosti dotyčného zastupitelstvo rozhodlo o jejím proplacení.

Navrhuje se také provést úpravy a zpřesnění v oblasti odchodného poskytovaného v souvislosti s ukončením výkonu funkce (mandátu). Cílem je jednoznačně vymezit podmínky pro výplatu odchodného – tzn. jak ověření podmínek „opětovného nezvolení“, tak i podmínky „beztrestnosti“. Obce tak před výplatou odchodného budou muset mít doloženo čestné prohlášení o beztrestnosti, tak z okolností bude muset být patrné, že nebude možné opětovné zvolení do dané funkce. Současně se doplňuje i omezení doby, po kterou je nutné vyčkat na ověření podmínek na 3 měsíce. Pokud se však následně po těchto 3 měsících ukáže, že podmínky opětovného nezvolení splněny nebyly (tzn., že dotyčný bude opět zvolen starostou apod.), vrácení odchodného bude řešeno mezi obcí a dotčeným členem zastupitelstva tak, že dotyčný bude povinen ze zákona odchodné vrátit. Tato pojistka je do zákona zavedena z důvodu, aby bylo zabráněno případnému účelovému obcházení zákona či z důvodu déletrvajícího hledání shody na ustavení nových orgánů.

Problematika odměňování členů zastupitelstev územních samosprávných celků byla v nedávné době i předmětem rozhodování Ústavního soudu. Na základě návrhu skupiny senátorů byl dne 9. 5. 2023 vydán nález sp. zn. Pl. ÚS 22/22. Tímto nálezem soud částečně navrhovatelům vyhověl a zrušil některá ustanovení týkající se odměňování zastupitelů, konkrétně § 73 odst. 1 zákona o obcích, § 134 odst. 3 a § 153 odst. 1 zákona o obcích, § 48 odst. 1 a § 98 zákona o krajích, § 54 odst. 1 a § 87 odst. 4 zákona o hlavním městě Praze, a nařízení vlády č. 318/2017 Sb., o výši odměn členů zastupitelstev územních samosprávných celků.

Připomeneme, že stávající právní úprava odměňování členů zastupitelstev územních samosprávných celků se řídila příslušným municipálním zákonem. Tyto zákony k jejich provedení předpokládají vydání prováděcího právního předpisu. Tím bylo nařízení vlády o výši odměn členů zastupitelstev územních samosprávných celků. Zákony vymezovaly obecnou úpravu odměňování (např. za­kotvení kategorií uvolněných a neuvolněných členů zastupitelstev). Uvolnění zastupitelé měli nárok automaticky ze zákona ode dne zvolení do uvolněné funkce, respektive ode dne, kdy byla příslušná funkce stanovena zastupitelstvem jako uvolněná. Neuvolnění zastupitelé pak neměli nárok na odměnu automaticky, o jejím poskytování muselo rozhodnout zastupitelstvo. Konkrétní výše odměn (respektive maximální výše odměn u neuvolněných zastupitelů) pro jednotlivé funkce podle velikostních kategorií obcí stanovilo zmíněné nařízení vlády.

Ve svém návrhu podaném k Ústavnímu soudu senátoři mimo jiné argumentovali tím, že

Navrhovatelé dále poukazovali na skutečnost, že a namítali, že předmětná právní úprava narušuje princip dělby moci, neboť

Jak bylo výše uvedeno, Ústavní soud vyhověl návrhu senátorů pouze částečně a zrušil ustanovení, která zmocňují vládu k vydání prováděcího právního předpisu, a vlastní nařízení vlády o odměňování. V případě zákona o obcích se jedná o ustanovení s tímto obsahem:

§ 73 odst. 1:

§ 134 odst. 3:

Důvodem zrušení předmětných ustanovení je absence stanovení mezí zákonného zmocnění pro vydání nařízení vlády, tedy určitý základ, resp. jasná kritéria pro stanovení výše odměn členů zastupitelstev. Soud kritizoval i tu skutečnost, že není stanoven mechanismus pro zvyšování (valorizaci) odměn členů zastupitelstev. Soud tedy dospěl k závěru, že zákonodárce na základě výše uvedeného porušil čl. 78 Ústavy.

Ústavní soud odložil vykonatelnost nálezu k datu 31. 12. 2023, aby tím vytvořil zákonodárci dostatečný časový prostor pro přijetí ústavně souladné zákonné úpravy. V závěru svého nálezu soud poskytl určité vodítko, kterým by se měl zákonodárce řídit při přípravě nové právní úpravy odměňování členů zastupitelstev územních samosprávných celků, a sice možné použití mechanismů pro výpočet platů ústavních činitelů obsažená v zákoně č. 236/1995 Sb., o platu a dalších náležitostech spojených s výkonem funkce představitelů státní moci a některých státních orgánů a soudců a poslanců Evropského parlamentu, popř. v zákoně č. 201/1997 Sb., o platu a některých dalších náležitostech státních zástupců.