Předsmluvní odpovědnost obce

Právní úprava předsmluvní odpovědnosti je součástí občanského zákoníku¹ účinného od 1. 1. 2014, v právních vztazích se však uplatňovala už za existence předchozí právní úpravy² a byla opakovaně dovozována také judikaturou³, a to s odkazem na porušení obecné prevenční povinnosti stanovené zákonem každému účastníku smluvního vztahu.⁴ Takové porušení i za platnosti předchozí právní úpravy ve svém důsledku mnohdy vedlo k dovození odpovědnosti za škodu.⁵ tehdy označila ⁶

Právní úprava v novém občanském zákoníku⁷ vychází ze zásady smluvní volnosti v tom smyslu, že každý může svobodně jednat jinou osobou a rozhodnout se, zda s ní smlouvu uzavře. Tato svoboda však nemůže být bez omezení, mj. musí být chráněna i dobrá víra osoby, se kterou se o případném uzavření smlouvy jedná.⁸ Zákonodárce k zařazení právního institutu předsmluvní odpovědnosti do občanského zákoníku vycházel z potřeby jeho doplnění, přičemž i v důvodové zprávě k občanskému zákoníku mluví o „citelné absenci“ tohoto právního institutu v platné právní úpravě. Dále se inspiroval právní úpravou původního obchodního zákoníku, konkrétně ustanoveními o důvěrných informacích sdělených si stranami vzájemně při procesu kontraktace a aktuální podoba ustanovení o předsmluvní odpovědnosti vychází z Evropského kodexu o smlouvách (CEC).⁹

Aktuální právní úprava předsmluvní odpovědnosti se soustředí do dvou ustanovení, kdy první z nich (pozn.: § 1728) stanoví smluvní volnost v rámci kontraktačního procesu a povinnost stran sdělit si všechny skutkové a právní okolnosti tak, aby se každá z nich mohla na základě úplných a pravdivých informací rozhodnout, zda smlouvu uzavře. Druhé ustanovení (§ 1729) stanoví odpovědnost za škodu pro tu smluvní stranu, která v rámci kontraktačního procesu jednala nepoctivě tím, že kontraktační proces přes důvodné očekávání druhé smluvní strany ukončila. Tato dvě ustanovení doplňuje ustanovení § 1730, které obsahuje právo smluvních stran činit si v rámci probíhajícího kontraktačního procesu záznamy a také ustanovení o důvěrnosti vzájemně sdělených údajů včetně případné odpovědnosti za bezdůvodné obohacení v případě, že tato povinnost byla porušena.

Smlouvou projevují strany vůli zřídit mezi sebou závazek a řídit se obsahem smlouvy.¹⁰ Platná občanskoprávní úprava vychází z několika předpokladů a základních zásad, které se týkají také zavazování se subjektů práva smlouvou, resp. projevu jejich vůle stanovit si vzájemná práva a povinnosti a být jimi vázán. Právní úprava se zakládá na vyvratitelné domněnce, že každá svéprávná osoba má rozum průměrného člověka a schopnost používat ho s běžnou péčí a opatrností tak, jak to lze v běžném právním styku důvodně očekávat.¹¹ Obecně je občanské právo založeno na smluvní volnosti stran, která však není absolutně neomezená. Je nutno respektovat ustanovení platných právních předpisů, a to jak obecná, tak speciální ustanovení, a rovněž základní zásady, na kterých je právní úprava založena. Jednou z nich je v souvislosti s uzavíráním smluv subjekty práva i zásada sunt servanda, která je v občanském zákoníku vyjádřena ustanovením § 3 odst. 2 písm. d) .

Kromě povinnosti respektovat omezení stanovená platnou právní úpravou, v rámci kterých si smluvní strany v souladu se zásadou smluvní volnosti mohou sjednat obsah konkrétního závazku relativně volně, stanoví občanskoprávní úprava také procesní ustanovení upravující průběh samotného kontraktačního procesu.¹²

Kontraktační proces obvykle probíhá na základě nabídky jedné ze stran. Z hlediska právního však musí jít o kvalifikovanou nabídku, tedy takovou, která obsahuje veškeré podstatné náležitosti příslušné smlouvy tak, aby mohla být uzavřena jednoduchým a nepodmíněným přijetím. Zároveň z jednání navrhovatele musí vyplývat jeho vůle smlouvu uzavřít a být jí vázán. Pokud nabídky tyto podmínky nesplňuje, není nabídkou. Občanský zákoník však pokládá za platné a závazné i takové jednání, které nenaplnilo všechny výše uvedené předpoklady (tj. zejména návrh neobsahuje veškeré podstatné náležitosti smlouvy), pokud je z následného jednání stran zřejmé, že smlouvu považují za uzavřenou a zájem na vázanosti vyplývá i z jejich jednání. Aktuální právní úprava stanoví u převážné většiny smluv možnost jejich uzavření toliko v ústní formě. Taková forma následně představuje komplikaci při prokazování skutečného obsahu smluvního ujednání. S ohledem k tomu jsou zásadní ustanovení občanského zákoníku stanovící podrobnosti kontraktačního procesu od podání nabídky, po její akceptaci či zrušení a odvolání.

Smlouva je dle občanského zákoníku uzavřena okamžikem, kdy přijetí nabídky nabyde účinnosti. Tento moment je podle konkrétních okolností stanoven různě, záleží na tom, zda je nabídka učiněna písemně či ústně, zda druhá strana na doručenou nabídku odpoví včas či nikoliv, zda ji navrhovatel neodvolá či nezruší anebo zda odpověď adresáta obsahuje dodatky či výhrady apod. Význam mohou mít také obchodní zvyklosti či konkrétní jednání druhé smluvní strany (např. převzetí zboží či započetí s činností, která je předmětem smlouvy). Každý kontraktační průběh je tedy individuální, kdy zákon stanoví jeho základní meze a smluvní strany v jejich rámci svobodným projevem své vůle dávají svému vztahu konkrétní obsah (pozn.: práva a povinnosti).

Předsmluvní odpovědnost je v občanském zákoníku založena na několika skutkových podstatách, přičemž naplnění každé z nich vede k odpovědnosti za škodu. Jsou to:

Subjekty vstupují do právního vztahu již započetím jednání o jeho obsahu. Občanský zákoník stanoví jako východisko konstatování, že je každý může svobodně vést jednání o smlouvě a neodpovídá za to, že ji neuzavře. Jde o klasický projev svobodné vůle, kdy v procesu jejího utváření subjekt vyhodnocuje všechny okolnosti a rozhoduje se, zda závazek přijme. Rozhodujícím je podle právní úpravy vnitřní pohnutka jednajícího, protože pokud vede jednání bez skutečného úmyslu smlouvu uzavřít, je tím daná i jeho odpovědnost za důsledky s tím spojené. Totéž platí v případě, kdy subjekt takový úmysl od počátku neměl, avšak ho následně pojal a přesto v jednání dále s tímto úmyslem pokračoval (pozn.: setrval v něm, např. proto, že ztratil zájem smlouvu uzavřít).

V procesu svobodného jednání o smlouvě jsou strany povinny sdělit si vzájemně všechny skutkové a právní okolnosti, a to ty, o kterých ví, a také ty, o kterých vědět musí. Musí tedy jednat v dobré víře a nesmí zneužívat svobodu projevu vůle. Zde občanský zákoník navazuje na základní zásadu vyjádřenou v § 4 a v § 5 a také na povinnost poctivého jednání, zakotveného v § 6 (viz níže). Ustanovení § 1728 občanského zákoníku upravující předsmluvní odpovědnost zahrnuje v odstavci 2 také upřesnění rozsahu vzájemné informační povinnosti stran při kontraktačním procesu tak, aby druhá strana mohla přesvědčit o možnosti uzavřít platnou smlouvu (např. že je strana skutečným vlastníkem věci) a aby byl zřejmý zájem strany smlouvu uzavřít. Toto ustanovení souvisí s ustanovením § 1730, které ve dvou odstavcích obsahuje povinnosti a oprávnění související s obsahem sdělení stran v průběhu jednání o smlouvě. Každá ze stran je oprávněna vést si záznamy o jednáních s druhou stranou, a to i v případě, že smlouva nakonec nebude uzavřena. Pokud strana získá důvěrné údaje o druhé smluvní straně, je povinna zajistit, aby bez zákonného oprávnění nedošlo k jejich prozrazení. V opačném případě je povinna k náhradě v rozsahu, v jakém se tím obohatila.

Ustanovení o předsmluvní odpovědnosti stanoví, že žádná ze smluvních stran nemůže bez důsledků (poznámka: za splnění dalších předpokladů) ukončit jednání o uzavření smlouvy, pokud se to jeví jako vysoce pravděpodobné. To znamená, že jednání o smlouvě ¹³ Zákon zde stanoví domněnku nepoctivého jednání pro smluvní stranu, která v této situaci ukončí jednání o smlouvě bez spravedlivého důvodu v době, kdy druhá smluvní strana uzavření smlouvy důvodně očekávala.

Obecné ustanovení o poctivosti jednání je zakotveno v § 6 občanského zákoníku, zároveň zákon v § 7 stanoví vyvratitelnou domněnku, že ten, kdo jednal určitým způsobem, jednal poctivě a v dobré víře. Z tohoto předpokladu se při posouzení poctivosti jednání obecně vychází, opak je nutno prokázat. Poctivost jednání dle ustanovení o předsmluvní odpovědnosti však bude vycházet z objektivního posouzení poctivosti jednání strany, tedy bude nutné vyhodnotit, zda příslušná strana byla objektivně v dobré víře, že k uzavření smlouvy dojde.

Abychom mohli hovořit o naplnění podmínek pro předsmluvní odpovědnost v této souvislosti, je nutné, aby k ukončení jednání došlo bez spravedlivého důvodu a v době, kdy druhá strana uzavření smlouvy důvodně čekávala. Zákon výslovně nestanoví, co může být oním spravedlivým důvodem, bude vždy na individuálním posouzení konkrétní situace, zda lze případný důvod s ohledem na okolnosti chápat jako spravedlivý. Jako příklad lze uvést ukončení jednání o prodeji věci v případě, kdy druhá strana najisto zjistí, že kupující nemá zajištěno financování koupě. k posouzení existence spravedlivého důvodu pro ukončení jednání o smlouvě stanoví: říci ¹⁴

Důvodnost očekávání smluvní strany o tom, že k uzavření smlouvy dojde, lze dovodit na základě konkrétních okolností v každém individuálním případě. Z podstaty celé konstrukce předsmluvní odpovědnosti je zřejmé, že důvodnost očekávání musí být smluvní stranou dovozena objektivně, a to pokud byla s ohledem na všechny okolnosti v dobré víře, že k uzavření smlouvy dojde.¹⁵

Důsledkem porušení povinnosti jednat v rámci jednání o smlouvě způsobem, jaký stanoví zákon, může být vznik škody, odpovědnost za ni a povinnost ji nahradit. Zákon zde stanoví horní hranici škody tak, že smluvní strana, které jednání o smlouvě za splnění dalších stanovených podmínek ukončila, je povinna nahradit ztrátu z neuzavřené smlouvy, přičemž její výše má být stanovena s ohledem na obdobné případy. Toto specifické ustanovení předvídá, že škoda vznikla nikoliv samotným neuzavřením smlouvy, ale pouze neuzavřením smlouvy bez spravedlivého důvodu. Jaká konkrétní škoda bude nahrazována, souvisí na tom, jaká je příčinná souvislost mezi škodou a neuzavřením smlouvy. Může jít o legitimní náklady vynaložené na jednání o smlouvě (např. příprava vzorků, prezentace, prototypu výrobku), náklady na podklady pro uzavření smlouvy (např. geometrický plán, projektová dokumentace), ztráta v důsledku ušlé příležitosti (např. stavební firma se nebude ucházet o jinou zakázku, protože nemá kapacity pro realizaci dvou zakázek anebo si stavební firma rezervovala, objednala či zakoupila specifickou techniku pro realizaci stavby, která měla být předmětem smlouvy).

Obec je veřejnoprávní korporací a samostatně hospodaří se svým majetkem. V rámci svého autonomního postavení samostatně a svobodně rozhoduje o tom, jak bude se svým majetkem nakládat a jaká právní jednání uskuteční. V této svobodě jednání je jako každý jiný subjekt omezena pouze zákonem. V případě obce je toto omezení větší, než jaké je v případě jiných fyzických či právnických osob (pozn.: s dalšími výjimkami, např. právnické osoby hospodařící s majetkem státu apod.). Obec totiž nakládá s veřejnými prostředky, kterými jsou finanční zdroje i majetek, který vlastní, a v souvislosti s tím jsou právním řádem stanovena pravidla pro jejich použití. To vše v zájmu veřejné kontroly a zachování hospodárnosti a účelnosti dispozic s majetkem obce.

Pokud obec vystupuje v právních vztazích odlišných od výkonu státní správy na ni přenesené, má stejné postavení, jako jiné subjekty. Ujednání o postupu v konkrétní věci je tedy v souladu se zásadou smluvní volnosti stran dané v rámci zákonných omezení zcela na rozhodnutí obce a její dohodě s druhou stranou, se kterou do tohoto vztahu vstupuje. To platí i při dispozicích s majetkem, kde však, právě s ohledem na větší potřebu veřejné kontroly nakládání s majetkem, platí pravidla odlišná, která tuto kontrolu umožňují. Především, pokud dochází k zákonem stanoveným dispozicím s majetkem (prodej, směna, darování, pronájem, pacht, výpůjčka hmotné nemovité věci nebo práva stavby anebo jejich přenechání jako výprosy a smluvní zřízení práva stavby k pozemku ve vlastnictví obce), je nutná předchozí tohoto zájmu obce jako podmínka platnosti následného právního jednání.¹⁶ Tímto je zveřejnění záměru dispozice s majetkem na úřední desce obecního úřadu, ve kterém obec jasně specifikuje majetek, se kterým hodlá nakládat, a také způsob, jakým to hodlá učinit. Cíle takovéto je jednak umožnit zájemcům o majetek přihlásit se se svým zájmem a případně i nabídnout konkrétní podmínky pro jeho uskutečnění, ale také možnost kohokoliv vyjádřit se k plánovanému záměru. Jedná se tak o jeden ze způsobů veřejné kontroly nakládání s majetkem, které v případech, kdy je správně aplikováno, umožňuje zajistit dodržování zákonem stanovených pravidel. Další zákonnou podmínkou pro platné právní jednání obce je jeho schválení příslušným orgánem. Bez něj a bez předchozího zveřejnění záměru v zákonem stanovených případech je uskutečnění právního jednání absolutně neplatné. K takové neplatnosti přihlíží soud a v praxi znamená, že se na něj hledí jako na neexistující se všemi důsledky z toho plynoucími. Je tedy nejen zájmem obce, ale také zájmem druhé smluvní strany učinit právní jednání takovým způsobem, který je nezpochybnitelný a nemůže vést k prohlášení jeho neplatnosti.

K dvojímu postavení obce – a to v rámci práva veřejného i soukromého, se vyjádřila už v minulosti.¹⁷ Uvedla, že:

Obec je tedy v duchu aktuální judikatury a zejména platných právních předpisů v oblasti soukromoprávních vztahů potřebné vnímat jako subjekt s rovnoprávným postavením ve vztahu k jiným subjektům, který však není oproštěn od povinnosti respektovat pravidla upravující projev její vůle ve vztahu k těmto subjektům (např. záměr dispozice s majetkem, orgán oprávněný rozhodovat o dispozici – viz níže).

Z hlediska odpovědnosti za své jednání je postavení obce totožné, jako postavení jiných právnických osob. To znamená, že odpovídá za své jednání a také za škodu, kterou jim způsobila. Podmínkou pro tuto odpovědnost je jako u jiných subjektů naplnění všech čtyřech znaků – vznik škody, označení škůdce, existence protiprávního jednání a příčinná souvislost mezi jednáním a vznikem škody. Jsou-li tyto podmínky naplněny, je daná i odpovědnost za škodu. Škodu může svým jednání způsobit i jednotlivec, vystupující jménem obce, nikoliv obec samotná. A může být také výsledkem nesprávného úředního postupu či vydání nezákonného rozhodnutí.¹⁸ Tyto případy odpovědnosti však nejsou předmětem tohoto příspěvku.

Jak je tedy utvářena vůle obce v majetkoprávních jednáních a jak je projevována navenek? Právní úprava stanoví přesný a přísně formalizovaný postup pro platné rozhodnutí o nakládání s majetkem obce. Důsledkem jeho nedodržení může být v zákonem předvídaných případech i absolutní neplatnost tohoto jednání, v ostatních případech minimálně problematické řešení nastalé situace.

Jaká jsou tedy pravidla pro projev vůle obce? Totožně, jako je tomu v případě jiných právnických osob, musí o projevu vůle rozhodnout orgán, který je k tomu určen v souladu s právní úpravou. V prostředí obce je jim buď zastupitelstvo obec anebo rada obce, a to v závislosti od druhu dispozice. V obcích, kde není rada obce zřizována, rozhoduje o dispozicích nejčastěji starosta, příp. zastupitelstvo.¹⁹ V zákonem stanovených případech lze pravomoc rozhodovat o uskutečnění právního jednání přenést i na jiný subjekt.²⁰ To zákon připouští pouze tam, kde se nejedná o tzv. vyhrazenou pravomoc některého z orgánů obce. Skutečnost, že o právním jednání obce rozhodl oprávněný subjekt, svědčí tzv. doložka, kterou obec uvede v dokumentu potvrzujícím toto předchozí schválení.²¹ Takové označení listiny dokládající právní jednání obce zakládá vyvratitelnou právní domněnku předchozího schválení oprávněným subjektem a druhá strana je tak v dobré víře, že se tak skutečně stalo. Neuvedení doložky na listině však nezakládá neplatnost tohoto právního jednání, jakkoliv se jedná o porušení zákona o obcích. Rozhodující je vždy skutečnost, zda o právním jednání rozhodl příslušný orgán před jeho uskutečněním, či nikoliv. Toto pak lze doložit i dodatečně, pokud nebyla příslušná písemnost doložkou označena.

Projev vůle obce navenek, stvrzený k tomu oprávněným subjektem, uskutečňuje vždy fyzická osoba. Tou je v případě obce starosta. Subjekt, který je oprávněn o uskutečnění právního jednání rozhodnout, však může projevem vůle navenek pověřit i jinou osobu, a to prakticky kohokoliv dle svého vlastního uvážení. Musí se tak však stát dostatečně určitě a nemusí se jednat pouze o zaměstnance obce. Častým je zastoupení obce v projevu vůle navenek např. advokátem, který věc pro obec řeší. Bez pověření příslušným orgánem je k projevu vůle obce oprávněn místostarosta, a to v případech stanovených zákonem o obcích, kdy zastupuje starostu obce.²²

V souvislosti s projevem vůle obce uskutečnit určité právní jednání je však nutno vnímat, že ač má obec autonomii při rozhodování o konkrétním právním jednání (např. prodej majetku či jiná dispozice), není tato její autonomie zcela neomezená, pokud ji srovnáváme např. s autonomním projevem vůle jednotlivce – fyzické osoby. Jak konstatoval Ústavní soud (a totožně také Nejvyššího soudu) ²³

dovodila, že na obec jsou tak ve srovnání s jednotlivci kladeny vyšší nároky v souvislosti s kontraktačním procesem a projevem vůle.

Jak bylo uvedeno výše, i když má obec v soukromoprávních vztazích, a tedy i v případě jednání o smlouvě, rovné postavení s ostatními subjekty, nelze pominout její specifické postavení. To musí vnímat a respektovat také smluvní strana, která vstupuje do jednání o smlouvě s obcí. Neznamená to, že by byla obec zbavena před­smluvní odpovědnosti pouze proto, že o skutečném uzavření smlouvy rozhoduje příslušný orgán poté, co proběhla jednání o jejím uzavření.²⁴ také uvedla, že: .²⁵

Orgány obce jsou voleny v rámci pravidelných voleb podle zvláštního právního předpisu²⁶, v důsledku kterých může docházet k personálním změnám v obsazení orgánů obce a tudíž i ke změně názorů na řešení určitých situací v rámci rozhodování o právním jednání obce. To však nezbavuje obec odpovědnosti podle ustanovení o předsmluvní odpovědnosti. Judikaturou bylo konstatováno, že: . ²⁷

I v prostředí obce je tedy nutno plně respektovat povinnosti stanovené subjektům práva při vedení jednání o uzavření smlouvy. Bez ohledu na to, že je obec mj. vázána dalšími povinnosti vyplývajícími z jejího postavení a v souvislosti s nakládáním s jejím majetkem je zákonem vyžadováno splnění dalších podmínek (např. zve­řejnění záměru dispozice s majetkem, jehož schválení a zveřejnění není samo o sobě právně závazné), není obec zbavena odpovědnosti za případné porušení zákonem stanovených povinností a v takovém případě odpovídá i ona za případnou vzniklou škodu.