Aktuální novela zákona o obcích

Jednou z hlavních změn, ke kterým v novele municipálních zákonů dochází, je zavedení automatické valorizace odměn členů zastupitelstev územních samosprávných celků. Významnou motivací, respektive nutností pro přijetí nové právní úpravy, bylo zrušení dosavadních ustanovení týkajících se odměňování zastupitelů Ústavním soudem k datu 31. 12. 2023. Oběma tématům (novele municipálních zákonů i nálezu Ústavního soudu) jsme se podrobně věnovali v jednom z předchozích příspěvků v tomto periodiku.¹⁾ Předmětem aktuálního textu jsou některé další významné změny, ke kterým má přijetím novely zákona dojít.²⁾

Zákon o obcích se věnuje taktéž problematice spolupráce obcí. Cílem a účelem meziobecní spolupráce je zvyšování kvality výkonu veřejné správy, poskytování profesionální administrativní podpory členským obcím i úspora finančních prostředků. V současné době mohou obce navzájem spolupracovat ve formě ustavení dobrovolného svazku obcí, přičemž zákon v § 50 odst. 1 vyjmenovává oblasti, ve kterých touto formou mohou spolupracovat (jaký předmět činnost může svazek obcí mít). Jedná se však pouze o výkon samostatné působnosti. Nicméně z potřeb praxe vyplynul požadavek, aby i výkon přenesené působnosti obcí mohl být zajišťován na bázi spolupráce více obcí. Proto je v novele zákona o obcích zakotvena nová platforma pro spolupráci obcí, a sice společenství obcí. Nejedná se o novou formu právnické osoby. Jedná se o svazek obcí, který získá specifické (kvalifikované) postavení společenství obcí za splnění podmínek stanovených zákonem. Předmě­tem činnosti společenství obcí může být vedle „standardních“ činností svazku obcí také zajišťování ko­ordinace veřejných služeb na území členských obcí a strategického rozvoje tohoto území; společenství obcí dále může vykonávat správní činnosti prostřednictvím zaměstnance společenství obcí. Novela zákona dále upravuje podmínky pro to, aby svazek obcí získal po­stavení společenství obcí. To je definováno mini­málním počtem obcí nacházející se ve stejném správním obvodu obce s rozšířenou působností. Tím jsou dány hlavní odlišnosti od „klasického“ svazku obcí. Nic však nenutí stávající svazky obcí, aby se „transformovaly“ do společenství obcí. Společenstvím obcí se mohou stát dosavadní (již existující) svazky obcí či nově vzniklé svazky obcí.

Novela zákona upravuje podmínky a procesní postup pro zápis postavení společenství obcí do rejstříku svazku obcí. Taktéž upravuje podmínky pro zrušení postavení společenství obcí (zejména z důvodu nesplnění podmínek, za kterých lze společenství obcí nabýt). Vydáním rozhodnutí krajského úřadu o zrušení tohoto statusu samozřejmě nezaniká svazek obcí jako právnická osoba.

Zákon o obcích výslovně předpokládá, že společenství obcí bude vytvářet strategii rozvoje společenství obcí. Tato strategie je střednědobý plánovací dokument, jehož prostřednictvím společenství obcí stanovuje konkrétní cíle a priority své činnosti, tj. formuluje představy o budoucnosti společenství obcí a zároveň navrhuje aktivity a kroky, které k naplnění stanovených cílů povedou.

Již bylo dříve uvedeno, že společenství obcí bude moci participovat na výkonu přenesené působnosti obcí. Novela zákona o obcích zavádí tzv. létajícího úředníka. Rozhodování jako takové (výkon přenesené působnosti, kterou vykonávají obecní úřady) zůstane členské obci, nicméně společenství obcí zajistí odborný aparát (úředníka – oprávněnou úřední osobu), který bude připravovat podklady pro členskou obec. Tento zaměstnanec (v pracovním poměru k společenství obcí) bude mít postavení úředníka územního samosprávného celku zařazeného do obecního úřadu a výkon správních činností bude zajišťovat v rozsahu, který určí tajemník obecního úřadu. „Létající úředník“ bude k výkonu správní činnosti pro konkrétní obec přidělen na základě a v rozsahu dohody mezi obcí a společenstvím obcí, a to pokynem o přidělení k výkonu správních činností uděleným zaměstnanci – „létajícímu úředníkovi“ společenstvím obcí. V praxi tedy bude „létající úředník“ propůjčen obci k výkonu konkrétní správní činnosti. Odpovědnost za nezákonné rozhodnutí nebo nesprávný úřední postup bude nadále náležet obci.

Stávající zákon o obcích neobsahuje žádnou úpravu distančního jednání orgánů obce, tj. rady a zastupitelstva. Jednání těchto orgánů standardně probíhají za fyzické přítomnosti (účasti) jejich členů. Avšak účast distančním způsobem, tj. bez fyzické přítomnosti, výslovně vyloučena není, neboť zákon o obcích stanoví, že zasedání zastupitelstva a schůze rady jsou usnášeníschopné, je-li přítomna nadpoloviční většina členů.

V období epidemie onemocnění covid-19 v letech 2020–2021 došlo na základě vládních krizových opatření k omezení či vyloučení různorodých hromadných akcí, shromáždění apod. I mnohá zastupitelstva a rady těmto omezením uzpůsobila svou činnost a jednání konala tzv. na dálku s využitím takových technických prostředků, které umožňují distanční přítomnost členů v reálném čase, například využitím telekonference nebo videokonference. Přestože se užití tohoto způsobu jednání v širší míře začalo využívat v období nouzového stavu, v některých případech se stal později standardní formou jednání, respektive alternativou pro účast (přítomnost) některých členů. Tento „živý“ přístup na jednání umožňuje členům těchto orgánů uplatňovat práva související s výkonem funkce, zejména oprávnění hlasovat a vyjadřovat se k projednávaným záležitostem. S ohledem na výše uvedené nebyly vysloveny pochybnosti o tom, že by jednání příslušného orgánu neproběhlo v souladu se zákonem nebo že by přijatá usnesení byla neplatná (či vůbec nevznikla).

Distanční přítomnost však musí být zajištěna v reálném čase, tedy v době, kdy jednání probíhá. Přenos obrazu a zvuku tedy musí být tzv. obousměrný, musí umožňovat sledování jak zastupitele přítomného on-line, tak sledování průběhu zasedání v jednací místnosti. Tato forma účasti nebo forma jednání daného orgánu proto nemůže být zaměňována se způsobem (oběžníkem), tedy předem, mimo zasedání (ústně, elektronicky prostřednictvím e-mailu či jiného telekomunikačního prostředku). Takto hlasující člen (hlasující „předem“) by totiž nesplnil podmínku přítomnosti při jednání. Nejednalo by se tedy vůbec o (řádné) jednání daného orgánu a na takto přijatá rozhodnutí by bylo nutné nahlížet, jako by vůbec nebyla přijata.

Zákonodárce cítí potřebu distanční účast z důvodu zachování právní jistoty jednoznačně a výslovně upravit v příslušných právních předpisech. Avšak možnost vy­užití této formy jednání (účasti členů příslušných orgán) bude vždy záležet na dané obci. Připravovaná novela zákona o obcích tedy stanoví, že se člen zastupitelstva může účastnit jednání zastupitelstva obce též distančním způsobem s využitím technického zařízení pro přenos obrazu a zvuku, pokud umožňuje uplatňovat zákonná práva spojená s účastí na jednání. Avšak pravidla takové účasti stanoví jednací řád zastupitelstva. Bude tedy záležet i na technických, finančních, organizačních a dalších podmínkách obce. Může se jednat o vymezení technických podmínek (zařízení, způsob připojení, způsob hlasování), ale i o vymezení případů, v nichž je tato možnost využita. Nicméně platí, že musí být předem (před příslušným zasedáním či schůzí) stanoveno, že je distanční účast přípustná a za jakých podmínek. Zároveň se zachovává právo zastupitele účastnit se jednání zastupitelstva obce osobně v místě, v němž se zasedání zastupitelstva obce koná.

Stejné podmínky, tedy možnost distanční účasti, ale s možností uplatňovat svá práva (vyjadřovat se k projednávaným záležitostem v případě občanů či vlastníků nemovitostí na území obce) budou platit i pro účast veřejnosti na jednání zastupitelstva. Obecní úřad bude mít povinnost tuto skutečnost oznámit v pozvánce na zasedání zastupitelstva, včetně povinnosti sdělit podmínky, za nichž je tato účast možná. Tím bude zejména adresa pro přihlášení na přístupné webové rozhraní nebo komunikační platformu, ve které se jednání zastupitelstva bude tímto způsobem konat. Úprava distanční účasti na jednání zastupitelstva, resp. to, že zastupitel není povinen k distanční účasti, pak vylučuje možnost, aby jednání bylo konáno pouze distančně. Vždy bude třeba, aby bylo jednání svoláno do určitého místa (na území dané obce), z něhož bude „vedeno“. Zastupitelé i veřejnost se pak budou moci rozhodnout (za podmínek stanovených jednacím řádem), zda využijí distanční účasti, nebo zda se dostaví osobně na jednání.

Kromě výše uvedeného je předmětem novely zákona o obcích i úprava některých lhůt spojených s jednáním rady a zastupitelstva. Jestliže při zahájení jednání zastupitelstva obce nebo v jeho průběhu není přítomna nadpoloviční většina všech členů zastupitelstva obce, ukončí předsedající zasedání zastupitelstva obce. Stá­vající lhůta 15 dnů pro konání náhradního zasedání se prodlužuje na 21 dnů. Důvodem je praktická zkušenost z obcí a svolávání náhradního zasedání zejména v období letních prázdnin. Dále má dojít k prodloužení lhůty pro vyhotovení zápisu ze zasedání zastupitelstva (z 10 na 15 dnů) a schůze rady obce (ze 7 na 15 dnů).

Novela zákona o obcích upravuje i vyhrazené pravomoci zastupitelstva v majetkové a finanční oblasti, konkrétně navyšuje stanovené finanční limity. Hranice pro finanční plnění v oblasti poskytování darů se ze stávající částky 20 000 Kč navyšuje na částku 100 000 Kč, v oblasti poskytování dotací a návratných finančních výpomocí se stávající hranice 50 000 Kč zvyšuje na částku 250 000 Kč. K navýšení limitu z 20 000 Kč nově na 100 000 Kč pak dojde i v případě rozhodování o vzdání se práva a prominutí dluhu, zastavení movitých věcí nebo práv a postoupení pohledávky.

Důvodem pro pětinásobné navýšení předmětných částek (limitů) je skutečnost, že od nabytí účinnosti zákona o obcích (12. 11. 2000) nedošlo k jejich změně a již neodpovídají původnímu záměru svěřit zásadní majet­ková rozhodnutí zastupitelstvu. Zákonodárce při zdůvodnění navýšení těchto limitů argumentuje průměrnou mírou inflace a dochází k závěru, že stávající zákonné finanční limity tedy přestaly odpovídat realitě současného světa. Původní účel, aby zastupitelstvo rozhodovalo o zásadních otázkách v majetkové oblasti, se při stávajících hodnotách vytrácí a zastupitelstvo musí z pozice nejvyššího obecního orgánu rozhodovat o zcela běžném nakládání s obecními prostředky (v poměru k rozpočtu obce).

Zůstává zachována koncepce, že nad výše uvedené finanční hranice je rozhodování o předmětných záležitostech vyhrazeno zastupitelstvu obce, do těchto limitů pak půjde o nevyhrazenou pravomoc rady obce dle § 102 odst. 3 zákona o obcích. Zastupitelstvo si však postupem podle § 84 odst. 4 zákona o obcích může rozhodování o těchto záležitostech vyhradit (atrahovat). V praxi tedy může nastat situace, že zastupitelstvo bude rozhodovat o předmětných majetkových jednáních s finančním limitem nižším, než bude nově zákonem stanoven.

V souvislosti s dosavadní praxí a určitou mírou neoperativnosti a nedostatečné flexibility dochází k úpravě (rozvolnění) pravomoci týkající se poskytování dotací a návratných finančních výpomocí. Právní jednání, kterým se poskytuje návratná finanční výpomoc příspěvkovým organizacím zřízeným obcí, a návratné finanční výpomoci v době trvání krizového stavu, mimořádného opatření při epidemii nebo nebezpečí jejího vzniku nebo mimořádného veterinárního opatření a v souvislosti s nimi, má být nově nevyhrazenou pravomocí rady obce. Zároveň se do zákona vkládá nové ustanovení § 103a, který stanoví, že v době výše uvedených mimořádných stavů může starosta rozhodovat v záležitostech podle § 102 odst. 3 namísto rady obce (tj. v případě nevyhrazené pravomoci rady), popřípadě zastupitelstva obce, pokud si podle § 84 odst. 4 rozhodování v těchto záležitostech předem vyhradilo.

Z důvodu zajištění vyšší flexibility při rozhodování v mimořádných stavech se v této souvislosti zkracuje lhůta pro zveřejnění informace o místě, době a navrženém programu připravovaného zasedání zastupitelstva na úřední desce obecního úřadu alespoň po dobu 2 dnů před zasedáním zastupitelstva. Záležitosti, které se netýkají řešení mimořádných krizových situací, pak mohou být na tomto zasedání projednávány pouze tehdy, jestliže byla informace zveřejněna alespoň 7 dnů před zasedáním zastupitelstva.

Novelou zákona o obcích má dojít k dalším úpravám ve vyhrazené pravomoci zastupitelstva. Podle zákona č. 250/2000 Sb., o rozpočtových pravidlech územních rozpočtů, ve znění pozdějších předpisů, má územní samosprávný celek povinnost sestavit střednědobý výhled rozpočtu. V § 3 odst. 3 tohoto zákona jsou sice uvedeny povinnosti projednání návrhu a jeho zveřejnění, jakož i zveřejnění (schváleného) střednědobého výhledu rozpočtu. Výslovně však pravomoc zastupitelstva schvalovat tento dokument v zákoně uvedena není, přestože je to dovozováno a v praxi realizováno. Proto se zakotvuje do vyhrazených pravomocí zastupitelstva, konkrétně do § 84 odst. 2 písm. b).

Novela zákona o obcích se zaobírá i problematikou pravomocí zastupitelstva ve vztahu k právnickým osobám, jichž se obec (jako člen, společník, akcionář) účastní. Do ustanovení § 84 odst. 4 písm. e), které upravuje pravomoc rozhodovat o založení nebo rušení právnických osob, schvalovat jejich zakladatelské listiny, společenské smlouvy, zakládací smlouvy a stanovy, se nově doplňuje, že zastupitelstvu je vyhrazeno rozhodovat i o změnách těchto zakladatelských dokumentů. K úpravě (výslovnému rozšíření pravomoci) dochází v reakci na případy řešené v minulosti. Soud dospěl k závěru, že u kraje (obce), který je jediným společníkem obchodní společnosti, schvaluje změny těchto dokumentů rada při plnění úkolů kraje (obce) jakožto jediného společníka, a to v rámci své vyhrazené pravomoci. Tento důsledek by vedl k absurdnímu závěru, kdy by byla zastupitelstvu svěřena toliko zakladatelská role, přičemž rada by následně mohla zakladatelskou myšlenku zastupitelstva prostřednictvím změny zakladatelského dokumentu zcela změnit, a to jak předmětem podnikání/činnosti, tak strukturou a velikostí orgánů společnosti.³⁾

V ustanovení § 100 odst. 2 se upravují důsledky poklesu počtu členů zastupitelstva pod 11. V tomto případě končí činnost rady. Jedná se tedy o totožnou situaci jako v případě, že rada obce vůbec nebyla volena. Namísto toho, aby tyto pravomoci vykonávalo zastupitelstvo, volí se identické – a praktické – řešení, které je stejné jako v obcích, v nichž rada volena není. Pravomoci rady jsou podle § 102 odst. 4 rozděleny mezi zastupitelstvo a starostu.

V novele zákona o obcích dochází i k upřesnění některých vyhrazených pravomocí rady. Dle § 102 odst. 2 písm. g) je radě obce vyhrazeno na návrh tajemníka obecního úřadu jmenovat a odvolávat vedoucí odborů obecního úřadu v souladu se zvláštním zákonem. Doposud však bylo dovozováno, že tento návrh je pouze pořádkovým návrhem a jeho absence nezpůsobuje neplatnost takového rozhodnutí. Např. Nejvyšší soud v rozsudku ze dne 8. 3. 2005, sp. zn. 21 Cdo 1708/2004 uvedl:

Zákonodárce považuje za žádoucí jednoznačně vyjádřit povahu takového návrhu a posílit v tomto ohledu posta­vení tajemníka a omezit možnou svévoli rady, resp. jmenování či odvolání osob proti vůli tajemníka obecního úřadu. Taková koncepce odpovídá postavení tajemníka a jeho úkolům, které pro něj vyplývají ze zákona o obcích ve vztahu k obecnímu úřadu a jeho zaměstnancům (statutární orgán zaměstnavatele), jakož i jeho odpovědnosti, kterou nese za plnění úkolů obecního úřadu v samostatné i přenesené působnosti vůči starostovi obce. Zároveň je možné nalézt analogii k zákonu o krajích, kde absence návrhu ředitele krajského úřadu na jmenování nebo odvolání vedoucího odboru má za následek neplatnost takového rozhodnutí.

Připravovaná právní úprava se zaměřuje i na fungování a kooperaci orgánů obce v tzv. volebním mezidobí, tedy v období od voleb do zastupitelstev obcí (a zánikem dosavadního zastupitelstva, respektive mandátů dosavadních členů zastupitelstva) a do volby nových orgánů obce (rady, starosty). Nadále bude platit, že rada obce vykonává své pravomoci i po ukončení funkčního období zastupitelstva obce až do zvolení nové rady obce nebo do zvolení starosty nebo (nově) místostarosty v případě, že se rada obce nevolí. Dojde-li tedy pouze ke zvolení místostarosty, dojde k ukončení výkonu pravomocí dosavadní rady a nově zvolený místostarosta bude (až do zvolení starosty) vykonávat úkoly starosty i ty úkoly rady, které v obcích, v nichž rada není volena, vykonává starosta.

Podle stávající právní úpravy přestává plnit dosavadní rada své úkoly až okamžikem zvolení nové rady jako celku, tedy zvolením všech jejích členů (starosty, místostarosty a ostatních členů rady v počtu stanoveném zastupitelstvem), což v praxi způsobovalo potíže s kooperací a vzájemnou komunikací dosluhujících a nově zvolených orgánů obce. Typicky mohla nastat situace, že došlo ke zvolení nového starosty či místostarosty, avšak nikoli úspěšně ke zvolení nové rady.⁴⁾ Podle připravované právní úpravy se za zvolení nové rady obce považuje zvolení alespoň nadpoloviční většiny počtu členů rady obce, který má být volen podle § 84 odst. 2 písm. m), jestliže došlo ke zvolení starosty nebo místostarosty. Nově má také platit, že nově zvolený starosta (a místostarosta) se v obcích, v nichž je volena rada obce, ujímá funkce až v okamžiku, kdy dojde ke zvolení nové rady.

V návrhu zákona dále dochází k zpřesnění rozsahu pravomocí dosavadního starosty obce, které vykonává „za radu“. V těchto případech vykonává starosta pravomoci rady v rozsahu § 102 odst. 4 (část pravomocí tedy bude vykonávat zastupitelstvo).

Další oblast, u které má dojít ke změnám, se týká procesních postupů při výkonu kontrolní a dozorové pravomoci Ministerstva vnitra a krajského úřadu. Ministerstvo vnitra vykonává dozor nad vydáváním a obsahem aktů orgánů obcí v samostatné působnosti (obecně závazných vyhlášek, usnesení, rozhodnutí a jiných opatření), krajský úřad vykonává dozor nad vydáváním a obsahem aktů orgánů obcí v přenesené působnosti (nařízení, usnesení, rozhodnutí a jiných opatření).

Aktuální úprava stanoví povinnost dozorovému orgánu před pozastavením účinnosti či vykonatelnosti aktu nebo přímým zrušením aktu adresovat obci (příslušnému orgánu obce) výzvu ke zjednání nápravy ve lhůtě 60 dnů ode dne jejího doručení. Před uplynutím této lhůty nemůže přistoupit k dalším úkonům dozorového procesu, byť by obec bezprostředně po doručení výzvy jednoznačně sdělila, že nápravu dobrovolně nezjedná, a to například z důvodu, že chce zákonnost (právnost) svého aktu obhajovat v dalších fázích dozorového procesu. Vyčkávání s dalším procesním úkonem dozorového orgánu pak postrádá smysl a prodlužuje trvání potencionálních protiprávních účinků napadeného aktu. Z uvedených důvodů se navrhuje příslušná ustanovení zákona o obcích doplnit v tom smyslu, že dozorový orgán po zaslání výzvy ke zjednání nápravy přikročí k dalším zákonem předvídaným úkonům bez dalších odkladů i v situaci, kdy obec, potažmo její orgán, před uplynutím zákonné lhůty 60 dnů ke zjednání nápravy dozorovému orgánu sdělí, že k nápravě rozporovaného aktu nepřistoupí.