Zákonem č. 458/2011 Sb. došlo s účinností od 1. ledna 2014 ke změně daňového řádu v části týkající se rozhodnutí o zamítnutí návrhu na odložení nebo zastavení daňové exekuce. Do § 181 odst. 3 daňového řádu , kde bylo dosud upraveno doručování rozhodnutí o odložení, o pokračování v odložené daňové exekuci a rozhodnutí o zastavení daňové exekuce, byla doplněna i úprava doručení rozhodnutí o zamítnutí návrhu na odložení nebo zastavení daňové exekuce. Ačkoliv zamýšlený cíl změny právní úpravy byl jiný, fakticky došlo tímto „zpřesněním“ k vyloučení opravných prostředků u rozhodnutí o zamítnutí návrhu na odložení nebo zastavení daňové exekuce.
Opravné prostředky proti rozhodnutí o zamítnutí návrhu na odložení nebo zastavení daňové exekuce
Ing. Mgr.
Jana
Pecková Hodečková
je právničkou v Kanceláři veřejného ochránce práv
Podle důvodové zprávy byl účel změny zákona jednoznačný - odstranit pochybnosti, komu doručovat rozhodnutí o zamítnutí návrhu na odložení nebo zastavení daňové
exekuce
1). Přestože je tato změna zákona z pohledu právní jistoty doručování uvedených rozhodnutí vítaná, bohužel způsob, kterým změna byla do zákona promítnuta, znamená závažný zásah do procesních práv daňových subjektů.Jelikož § 181 odst. 4 daňového řádu stanoví, že proti rozhodnutím, která jsou uvedena v odst. 3 tohoto ustanovení, není možné uplatnit opravné prostředky2), skutečný důsledek novelizace předpisu může být na první pohled vykládán tak, že po novelizaci nelze uplatnit opravné prostředky ani proti rozhodnutí o zamítnutí návrhu na odložení nebo zastavení
exekuce
. Praxe ukazuje, že finanční úřady právě takový výklad přijaly.Nejvýraznější dopad takového výkladu lze spatřovat při zamítnutí návrhu na zastavení
exekuce
. Stává se, že dlužník podá návrh na zastavení exekuce
z důvodu, že pro její nařízení nebyly splněny zákonné podmínky (např. exekuční titul nebyl vykonatelný, jelikož nebyl dlužníku řádně oznámen). Správce daně jeho návrh rozhodnutím zamítne.Nyní by již dlužník neměl mít možnost využít opravných prostředků. Nový návrh na zastavení by však mohl podat pouze v případě, že by jej podložil novými skutečnosti (např. jiný důvod, proč exekuční titul nebyl vykonatelný). Rozhodnutí o návrhu se stejnými tvrzeními totiž brání zásada
res iudicata
, tedy věci rozhodnutá. „Překážka věci pravomocně rozhodnuté znamená, že jakmile bylo o věci pravomocně rozhodnuto, nemůže být projednávána znovu. Jde o tzv. negativní podmínku řízení, k níž je nutno přihlížet z moci úřední, a vyvodit z toho důsledky pro případné následně zahájené či probíhající řízení. Důsledkem bude rozhodnutí o zastavení řízení z důvodů uvedených § 106 odst. 1 písm. d)...“3).Vyloučení opravných prostředků u výše uvedených rozhodnutí podle mého názoru zcela bezpochyby odpovídá jazykovému výkladu právního předpisu (po novelizaci), tedy tomu, jak se zákony vykládají na základě jejich textu (objasnění významu jednotlivých slov, spojení slov a významu vět i jejich spojení).
A nutno podotknout, že běžný občan vykládá zákony podle toho, co se v nich dočte. Jak jinak by vyložil právní úpravu, která v jednom odstavci vyjmenovává některá rozhodnutí, u nichž speciálně upraví doručování, a v následujícím odstavci se dočte, že u všech těchto vyjmenovaných rozhodnutí je vyloučen opravný prostředek?
Domnívám se však, že uvedený výklad je zcela v rozporu s výkladem historickým, kdy „zjišťujeme skutečnou (nikoli předpokládanou, konstruovanou) vůli historického zákonodárce.“4) Jako zdroje pro zjišťování této vůle se dají použít různé prameny, nejzpůsobilejšími však jsou prameny písemné, např. důvodová zpráva či autorský komentář5). Právě v tomto případě důvodová zpráva6) uvádí, že úmyslem zákonodárce bylo vyjasnit právní úpravu doručování těchto rozhodnutí. Důvodová zpráva však naopak mlčí o tom, že by změna zákona měla vést k vyloučení opravných prostředků u rozhodnutí o zamítnutí návrhu na odložení nebo zastavení daňové
exekuce
. Domnívám se, že pokud by taková změna byla zamýšlena, zcela jistě by ji zákonodárce zdůvodnil ve své důvodové zprávě, jelikož jde o významný zásah do postavení daňového subjektu7).Jak uvedený nesouhlas výkladů vyřešit? Vztahem výkladů se opakovaně zabýval Ústavní soud. Podle jeho závěrů jazykový výklad „představuje pouze prvotní přiblížení se k aplikované právní normě. Je pouze východiskem pro objasnění a ujasnění si jejího smyslu a účelu (k čemuž slouží i řada dalších postupů, jako logický a systematický výklad, výklad e ratione legis atd.). Mechanická aplikace abstrahující, resp. neuvědomující si, a to buď úmyslně, nebo v důsledku nevzdělanosti, smysl a účel právní normy, činí z práva nástroj odcizení a absurdity.“8) Jazykový výklad by neměl být (bez dalšího) rozhodující.
Právní teorie přináší řešení v podobě tzv. dotváření práva, konkrétně teleologické redukce, kdy se „na určitý skutkový stav neaplikuje ustanovení zákona, a to přesto, že tento skutkový stav spadá do jádra pojmu tohoto ustanovení,“ čímž se „zasahuje do jazykově nesporné části pojmu...“9) Je možné ji použít „v situaci, kdy o významu ustanovení, jež jazykově spadá do jádra pojmu, není pochyb, ale tento význam je širší než odpovídá jeho účelu a smyslu.“10) Jejím použitím lze vyloučit
absurdní
nezamýšlené závěry11).V daném případě by teleologickou redukcí došlo k vyloučení aplikace § 181 odst. 4 daňového řádu na rozhodnutí o zamítnutí návrhu na odložení nebo zastavení daňové
exekuce
. Tím by bylo možné se i nadále bránit proti těmto rozhodnutím opravnými prostředky.Avšak i dotváření práva má své hranice, které vyplývají z „poměřování dotčených v kolizi stojících právních principů. Mezí dotváření práva je pak dosaženo tehdy, převažují-li principy, které v konkrétním případě vylučují toto dotváření.“12) Jednou takovou hranicí je jasný text příslušného ustanovení s jasně průkazným úmyslem historického zákonodárce (vědomé rozhodnutí zákonodárce).
Další hranicí jsou některá právní odvětví a oblasti, ve kterých je dotváření vyloučeno s ohledem na výrazný význam právní jistoty (např. trestní právo hmotné či daňové právo v neprospěch pachatele, resp. daňového subjektu), vyloučena jsou rovněž kompetenční pravidla13). Zvláště u teleologické redukce se ve větší míře naráží na princip právní jistoty, neboť tato metoda směřuje proti obecnému přesvědčení, že „co je psáno, to je dáno14) “, proto by měla být prováděna pouze tam, kde její potřeba převáží nad principem právní jistoty. Podle mého názoru je možné v tomto případě právo dotvořit, neboť dotváření práva zde nenarušuje zmíněné meze. Ačkoliv text § 181 dost. 3 a 4 daňového řádu je jasný, o úmyslu historického zákonodárce to říci nelze - důvodová zpráva hovoří o zcela jiném účelu změny zákona a nejsou mi známy ani jiné prameny, ze kterých by byl zřejmý jiný úmysl. Nejde ani o případ, kdy by dotváření práva bylo v neprospěch daňového subjektu (vrácení možnosti podat opravný prostředek by naopak bylo jednoznačně ve prospěch adresátů daňového řádu) a nejde ani o kompetenční pravidlo.
Mám za to, že argument pro použití teleologické redukce by v daném případě převážil nad principem právní jistoty, neboť by navrátila opravné prostředky proti rozhodnutí o zamítnutí návrhu na odložení nebo zastavení daňové
exekuce
, které byly pravděpodobně chybou zákonodárce daňovému subjektu odňaty. Teleologickou redukci by tak odůvodnil zájem na možnosti bránit se proti vedené exekuci a odvrátit další zásahy do majetkové sféry daňového subjektu.Je však nezbytné připustit, že dotváření práva není jednoduchým postupem, který by měl provádět každý správce daně. Naopak měl by se ho ujmout orgán ústřední, který svým metodickým vedením zajistí jednotnou aplikaci daného ustanovení. V daném případě tedy Generální finanční ředitelství či Ministerstvo financí.
Přes nastíněný postup se domnívám, že i v případě, kdy by Generální finanční ředitelství (případně Ministerstvo financí) teleologickou redukcí „vrátilo“ možnost podat opravné prostředky proti rozhodnutí o zamítnutí návrhu na odložení nebo zastavení daňové
exekuce
(a tím změnilo postup finančních úřadů), mohlo by docházet k matení adresátů daňového řádu, neboť znění zákona by i nadále zůstalo stejné. Zůstal by zachován stav, že daňový subjekt by po přečtení § 181 odst. 3 a 4 daňového řádu často ani opravný prostředek neuplatnil, protože by se domníval, že není přípustný (ze samotného textu zákona totiž úmysl zákonodárce nevyplývá).Je nutno dodat, že i v případě, že by byly vyloučeny opravné prostředky u daných rozhodnutí, stále by bylo možné podat námitku jako obecný prostředek obrany proti úkonu správce daně při placení daní, proti kterému není možné podat odvolání (dle § 159 daňového řádu). Přesto je nepochybné, že možnost podat odvolání zajišťuje účastníku vyšší míru ochrany jeho práv (například zásadou dvojinstančnosti).
Na základě uvedených argumentů se domnívám, že nejúčinnější náprava nechtěného vyloučení opravných prostředků u rozhodnutí o zamítnutí návrhu na odložení nebo zastavení daňové
exekuce
, ke kterému fakticky došlo od 1. ledna 2014, je nová změna § 181 odst. 3 a 4 daňového řádu, a to s ohledem na právní jistotu adresátů daňového řádu. Do novelizace daňového řádu by však finanční správa neměla vylučovat opravné prostředky proti rozhodnutí o zamítnutí návrhu na odložení nebo zastavení daňové exekuce
, a to na základě teleologické redukce, nástroje dotváření práva.Připravujeme:
Smlouva o převodu podíluSmlouva o převodu podílu je jednou ze smluv, jejíž úpravu nalezneme v zákoně o obchodních korporacích s požadavkem písemné formy s úředně ověřenými podpisy jejích účastníků. V příštím čísle DHK se zaměříme z tohoto pohledu na společnost s ručením omezeným, což je kapitálová společnost uzavřeného typu zakládající se na principu omezené převoditelnosti podílů. Zákon o obchodních korporacích rozlišuje dva základní typy převodu podílu podle postavení nabyvatele podílu (převod na stávajícího společníka nebo osobu stojící vně společnosti) a stanovuje pro oba typy odlišné podmínky. Více v DHK č. 9/2016.
1) Poslanecká sněmovna PČR; K čl. III. Důvodová zpráva k zákonu č. 458/2011 Sb., změna zákonů související se zřízením jednoho inkasního místa a dalších změnách daňových a pojistných zákonů. [Systém ASPI] PSP - Poslanecká sněmovna Parlamentu [cit. 2015-6-30] ASPI_ID LIT39543CZ. Dostupné v Systému ASPI. ISSN: 2336-517X. ]
2) Opravnými prostředky daňový řád rozumí odvolání (resp. odklad) jako řádný opravný prostředek, i návrh na obnovu řízení jako mimořádný opravný prostředek (srov. § 108 odst. 1 daňového řádu). „Zákon však nevylučuje uplatnění dozorčích prostředků anebo námitky podle § 159.“ Lichnovský, Ondřej a kol.: Daňový řád: komentář. 1. vyd. Praha: C. H. Beck, 2010, xii, 512 s. ISBN 9788074003318, s. 357. Uvedené ustanovení nevylučuje ani podání správní žaloby. Ta však může být vyloučena na základě jiné právní úpravy: „Proti rozhodnutí o odkladu provedení
exekuce
nebude přípustná žaloba ve správním soudnictví, neboť se jedná o rozhodnutí předběžné povahy ve smyslu § 70 písm. b) s. ř. s.; rozhodnutí o pokračování v odložené exekuci je zase rozhodnutím, jímž se upravuje vedení řízení, a proto je žaloba proti němu nepřípustná dle § 70 písm. c) s. ř. s. (srov. též R 21/1981, R 27/1984 a č. 1048/2005 Sb. NSS). Naproti tomu rozhodnutí o zastavení exekuce
pod žádný z důvodů nepřípustnosti žaloby nebo kompetenčních výluk podřadit nelze, a proto žaloba oprávněného proti němu bude přípustná.“ Baxa, Josef a kol.: Daňový řád: komentář. Vyd. 1. Praha: WoltersKluwer a.s. ČR, 2011, xiii s., s. 765-1537, xvii s. ISBN 9788073575649.3) Baxa, J. a kol.: Daňový řád: Komentář. Vyd. 1. Praha:Wolters Kluwer ČR, 2011. ISBN 978-80-7357-564-9.
4) Melzer, Filip: Metodologie nalézání práva: úvod do právní argumentace. 2. vyd. Praha: C. H. Beck, 2011, xviii, 276 s. ISBN 9788074003820, s. 121.
5) Tamtéž, s. 121, 122.
6) Viz výše.
7) Uvědomuji si složitost legislativního procesu a jsem si vědoma i skutečnosti, že změny, které se do přijímaného zákona promítnou až v pozdějších fázích legislativního procesu, se již neodrazí v obsahu důvodové zprávy. V tomto případě je však z důvodové zprávy patrné, že změna zákona byla přijata v původním předloženém návrhu. Stejný závěr je patrný přímo z vládního návrhu zákona (sněmovní tisk č. 473/0, Vládní návrh na vydání zákona o změně zákonů související se zřízením jednoho inkasního místa a dalších změnách daňových a pojistných zákonů. Dostupný na: http://www.psp.cz/sqw/text/text2.sqw?iddZ74349).
8) Nález Ústavního soudu ze dne 17.12.1997, sp. zn. Pl. ÚS 33/97 (N 163/9 SbNU 399; 30/1998 Sb.), dostupné na http://nalus.usoud.cz.
9) Melzer, Filip: Metodologie nalézání práva: úvod do právní argumentace. 2. vyd. Praha: C. H. Beck, 2011, xviii, 276 s. ISBN 9788074003820, s. 252.
10) Dušek, Petr: Metody
interpretace
práva. Brno, 2015. Diplomová práce. Masarykova univerzita v Brně.11) Wintr, Jan: Metody a zásady
interpretace
práva. Praha: Auditorium
, 2013, 229 s. Studie (Auditorium
). ISBN 978-808-7284-360, s. 157.12) Melzer, Filip: Metodologie nalézání práva: úvod do právní argumentace. 2. vyd. Praha: C. H. Beck, 2011, xviii, 276 s. ISBN 9788074003820, s. 234.
13) Melzer, Filip: Metodologie nalézání práva: úvod do právní argumentace. 2. vyd. Praha: C. H. Beck, 2011, xviii, 276 s. ISBN 9788074003820, s. 240.
14) Tamtéž, s. 273.