Sistační právo starosty obce

Jak bylo již uvedeno výše, starosta je členem kolektivních orgánů obce, tedy rady a zastupitelstva, členem rady se stává automaticky v okamžiku zvolením do funkce starosty. Zvláštní postavení „prvního z rovných“ zákon o obcích starostovi přiznává určitými organizačními pravomocemi vůči jednání zastupitelstva a rady. Jednak starosta svolává zasedání zastupitelstva obce a rady obce, je-li zřízena, jednak jejich zasedání zpravidla řídí. Následně podepisuje zápis z jednání těchto orgánů. Hlas starosty při tvorbě vůle těchto kolektivních orgánů má stejnou váhu jako hlas ostatních členů. Nemá tedy právo veta ani nerozhoduje v případě rovnosti hlasů.

Postavení starosty při rozhodování a vytváření vůle obce může být významně posíleno v případě, kdy mu rada obce svěří dle § 102 odst. 3 zákona o obcích některé pravomoci, které spadají do nevyhrazené pravomoci rady obce. Starosta pak rozhoduje sám v rozsahu jemu svěřených pravomocí (například může rozhodnout o zveřejňování záměrů disponovat majetkem obce, poskytovat dary, rozhodovat o výběru zhotovitelů na plnění veřejných zakázek, uzavírat různé typy smluv apod.).

Významnou pravomocí starosty, která znamená zásah do vytváření vůle kolektivních orgánů, v tomto případě rady obce, je tzv. sistační právo. Ustanovení § 105 zákona o obcích říká: Toto oprávnění může starosta využít vůči všem usnesením rady obce vydaným při výkonu samostatné působnosti. Pozastavit výkon usnesení rady obce přijaté v přenesené působnosti (při výkonu státní správy) nelze.²⁾ Není vyloučeno, aby starosta svou pravomoc uplatnil jen vůči části usnesení rady obce.

Zákon o obcích neobsahuje důvody, na základě kterých by starosta mohl výkon usnesení pozastavit. Hovoří pouze o „nesprávnosti“, což je značně široký pojem a bude záležet na subjektivním posouzení starostou. Nesprávnost může spočívat v různých důvodech. Může jít o nezákonnost usnesení, ale i nedostatek věcného charakteru (například ekonomická nevýhodnost či nesoulad se záměry obce). Starosta tedy může pozastavit výkon usnesení rady, které je v souladu se zákonem, nicméně se domnívá, že z určitého důvodu není pro obec výhodné.

Užití tohoto oprávnění starostou má v zásadě neformální povahu. Zákon o obcích podrobnější úpravu tohoto oprávnění nestanoví, bude tedy vhodné, aby procedurální kroky související s tímto oprávněním upravil jednací řád rady obce.

Zákon nestanoví žádnou lhůtu, ve kterém by měl starosta sistační právo uplatnit, a jejímž uplynutím by toto jeho oprávnění zaniklo. Starosta může k danému kroku přistoupit i s větším časovým odstupem, a to v situaci, kdy zjistí důvody, pro něž je usnesení namístě považovat za nesprávné. Faktický limit nicméně spočívá v tom, že již dojde k realizaci daného usnesení (například k podpisu smlouvy) – pak již logicky jeho pozastavení postrádá smysl a obec by byla již uzavřenou (podepsanou) smlouvou vázána.³⁾

Okamžikem, kdy starosta využije tuto pravomoc, se výkon usnesení rady obce dočasně pozastaví. Platnost sistačního omezení starosty je časově omezena do okamžiku projednání předmětné záležitosti zastupitelstvem obce. Usnesení jako takové tedy není aktem starosty zrušeno. Jedná se o obdobu suspenzivního veta, tedy případ, kdy jedna strana má právo jednostranně pozastavit účinky určitého rozhodnutí, přičemž ztrácí platnost poté, co jsou splněny určité definované podmínky, v tomto případě zastupitelstvo nerozhodne o zrušení usnesení rady.

Danou věc (pozastavené usnesení) pak starosta musí předložit k rozhodnutí nejbližšímu zasedání zastupitelstva obce. S ohledem na právní jistotu je vhodné, aby starosta při využití sistačního práva postupoval písemnou formou, tedy aby na obecním úřadě existoval záznam o tom, že výkon usnesení rady obce byl pozastaven a kterým dnem se tak stalo. Velmi vhodné bude, aby se na nejbližší schůzi rada obce dozvěděla o pozastavení výkonu jejího usnesení, tedy aby tuto informaci vzala na vědomí. Byť takovou povinnost zákon nestanoví, má svou logiku, například v otázce projednání zprávy o plnění úkolů a usnesení rady obce. Může se stát, že na základě informace o pozastavení výkonu usnesení starostou rada obce svůj názor přehodnotí a sama napadené usnesení zruší. V takovém případě účinky pozastavení zanikají a není třeba zastupitelstvu cokoliv předkládat.

V případě, že návrh usnesení, jehož výkon byl starostou pozastaven, předkládal radě některých z odborů nebo zaměstnanců obecního úřadu, který je odpovědný za jeho splnění, bude vhodné, aby se i tento předkladatel o pozastavení výkonu usnesení rady obce dozvěděl. V případě, že by například tímto „napadeným“ usnesením byla schválena nájemní smlouva či poskytnuta třetí osobě, nemůže být do doby rozhodnutí zastupitelstva obce toto právní jednání realizováno (smlouva podepsána, vyplacena). S ohledem na frekvenci zasedání zastupitelstva (nejméně jedenkrát za tři měsíce), může doba pozastavení výkonu usnesení rady trvat právě až tři měsíce.

Poté, co je výkon usnesení rady obce starostou pozastaven, je jeho povinností předložit věc nejbližšímu zasedání zastupitelstva obce. Zákon neukládá starostovi povinnost svolat zasedání zastupitelstva ihned (v mimořádném termínu). Pokud zastupitelstvo stanoví plán zasedání na celý kalendářní rok dopředu, rozumí se nejbližším zasedáním řádné (plánované) zasedání konané po uplatnění sistačního práva starostou.

V případě, že by starosta porušil svou zákonnou povinnost a nepředložil předmětnou záležitost k rozhodnutí nejbližšímu zasedání zastupitelstva obce, došlo by „marným“ uplynutím nejbližšího zasedání zastupitelstva k obnovení výkonu usnesení rady obce.⁴⁾

Z logiky věci se zde neuplatní obecné ustanovení § 102 odst. 1 zákona o obcích, které stanoví, že návrhy pro jednání zastupitelstva obce připravuje rada obce. Ustanovení § 105 zákona o obcích přímo ukládá starostovi povinnost předložit věc (usnesení rady obce, jehož výkon byl pozastaven) zastupitelstvu obce.

Zákon nestanoví povinnost starosty odůvodnit nesprávnost pozastaveného usnesení. Ovšem má-li mít jeho rozhodnutí určitou váhu, a bude-li chtít členy zastupitelstva přesvědčit o svém názoru a o tom, aby rozhodli o zrušení usnesení rady obce, bude praktické a vhodné, aby rozhodnutí o pozastavení výkonu usnesení rady obce odůvodnění obsahovalo.

V případě uplatnění sistačního práva starostou přechází na zastupitelstvo obce významná pravomoc rozhodnout s konečnou platností o otázce spadající do působnosti rady obce. V konečném důsledku tak starosta může radě obce odejmout rozhodování v kterékoliv záležitosti spadající do samostatné působnosti, a to i v těch záležitostech, které jsou zákonem vyhrazeny k rozhodování radě obce, a zastupitelstvo obce si je nemůže atrahovat (§ 102 odst. 2 zákona o obcích).⁵⁾

Je důležité rozlišovat, zda bylo pozastavené usnesení rady obce přijato ve vyhrazené či nevyhrazené, resp. zbytkové pravomoci rady. Pokud rozhodnutí spadá do vyhrazené pravomoci rady (§ 102 odst. 2 zákona o obcích), může ho zastupitelstvo vždy pouze zrušit nebo potvrdit jako správné. Nemůže jej nahradit vlastním rozhodnutím, jak vyplývá z § 84 odst. 5 ve spojení s § 105 zákona o obcích, a nahrazovat tak rozhodnutí (vůli) rady obce. Po zrušení rozhodnutí rady se tak znovu věc vrátí k rozhodnutí radě. V ostatních případech, kdy si může zastupitelstvo věc vyhradit pro sebe a samo rozhodnout, je rovněž přípustný postup, kdy zastu­pitelstvo zruší nebo změní již přijaté usnesení rady i bez uplatnění výše uvedeného, tedy aniž by bylo aplikováno sistační právo starosty.

V případě, že zastupitelstvo obce rozhodne o zrušení usnesení rady obce, jehož výkon byl pozastaven, okamžikem přijetí tohoto usnesení je usnesení rady zrušeno a nemá žádné právní účinky; na základě něho nemůže být žádné právní jednání obce realizováno. Nerozhodne-li zastupitelstvo o zrušení napadeného usnesení rady (rozhodne o nevyhovění nebo zamítnutí návrhu starosty, o potvrzení usnesení nebo v dané věci nepřijme žádné usnesení), účinky pozastavení výkonu předmětného tímto okamžikem zanikají, účinnost tohoto usnesení se v plném rozsahu obnovuje (usnesení zůstává v platnosti), a může být na základě něho realizováno právní jednání obce (například může být uzavřena příslušná smlouva). Ministerstvo vnitra k tomu dodává, že není povinností zastupitelstva obce přijímat automaticky ke každému bodu usnesení; i v situaci, kdy zastupitelstvo obce usnesení nepřijme, dává svým způsobem najevo, že mu usnesení rady obce principiálně nevadí (pokud by tomu tak bylo, zvolilo by „aktivní“ řešení).⁶⁾

V obou případech výsledek tohoto rozhodnutí zastupitelstva je pro radu obce i pro ostatní orgány obce závazný. V případě, že zastupitelstvo obce na nejbližším zasedání nerozhodne o zrušení předmětného usnesení rady obce, zůstává toto usnesení v platnosti a lze jej vykonat (realizovat).

Dle názoru ministerstva vnitra není třeba, aby zastupitelstvo obce procesně rušilo sistační rozhodnutí starosty, neboť to zaniká okamžikem projednání věci zastupitelstvem obce.

Odpověď na výše uvedenou otázku je kladná. Byť § 105 zákona o obcích tuto pravomoc výslovně svěřuje starostovi, je třeba pohlížet na situaci v celkovém kontextu zákona. Mohou nastat dvě situace, kdy sistační právo využije jiná osoba než starosta.

Ustanovení § 104 odst. 1 zákona o obcích obsahuje pravidla pro zastupování starosty v případě nepřítomnosti. Starostu zastupuje místostarosta. Pakliže zastupitelstvo zvolí více místostarostů, mělo by zároveň určit místostarostu, který zastupuje starostu v době jeho nepřítomnosti nebo v době, kdy starosta nevykonává funkci, respektive by mělo stanovit pořadí zastupování místostarostů (v praxi označováni jako první místostarosta, druhý místostarosta apod.). Dle § 103 odst. 6 zákona o obcích je-li starosta ze své funkce odvolán nebo se funkce vzdal a není-li současně zvolen nový starosta, vykonává jeho pravomoc až do zvolení starosty místostarosta, kterého určilo zastupitelstvo obce k zastupování starosty. Neurčilo-li zastupitelstvo obce místostarostu k zastupování starosty nebo byl-li tento místostarosta z funkce odvolán nebo se funkce vzdal současně se starostou, pověří zastupitelstvo obce výkonem pravomoci starosty některého z členů zastupitelstva obce.

Znamená to, že v případě nepřítomnosti nebo neobsazení funkce starosty může pozastavit výkon usnesení rady obce místostarosta zastupující starostu. V případě neobsazení funkce starosty a místostarosty tak může učinit člen zastupitelstva obce, který byl výkonem pravomoci starosty pověřen zastupitelstvem obce.