Právní předpisy upravují, jakou organizační strukturou obec disponuje a jakými orgány je spravována. Jediným orgánem obce, který předpokládá Ústava ,1) je zastupitelstvo. Zákon o obcích 2) upravuje, jaké orgány obec samostatně spravují. Kromě zastupitelstva dále vymezuje tyto orgány: rada obce, starosta, obecní úřad a zvláštní orgány obce. Jako „orgány orgánů obce“ pak můžeme označit výbory zastupitelstva a komise rady. Většinu z nich můžeme charakterizovat jako kolektivní orgány, tedy orgány tvořené více osobami (sbory, shromáždění členů). Musí proto existovat pravidla pro jejich zasedání a přijímání rozhodnutí. Následující příspěvek se bude zabývat tzv. hlasováním per rollam, tedy přijímáním rozhodnutí distančně (korespondenčně), tj. bez svolání zasedání a fyzické přítomnosti členů daného orgánu na jeho jednání.
Hlasování per rollam u obcí a jejích orgánů
JUDr.
Václav
Dobrozemský
Charakteristika hlasování
per rollam
Hlasování
per rollam
(„oběžníkem“) lze definovat jako hlasování mimo zasedání daného orgánu. Toto hlasování probíhá korespondenčně – písemnou formou, či prostřednictvím technických prostředků (například elektronickou poštou). Osoba, která je jinak oprávněna svolat zasedání příslušného orgánu (zpravidla předseda tohoto orgánu), zašle všem členům spolu s nutnými podklady návrh rozhodnutí (usnesení) a určí jim lhůtu k vyjádření. Členové příslušného orgánu reagují v dané lhůtě na výzvu vyhlašovatele a tím se k předkládané otázce svým hlasováním vyjadřují. Členové se tedy nescházejí a nepřijímají usnesení na (fyzickém) zasedání příslušného orgánu (shromáždění členů), nýbrž výše uvedeným korespondenčním způsobem. Přijaté rozhodnutí je pak všem členům bez zbytečného odkladu oznámeno obdobným způsobem. Podrobnosti takovéhoto hlasování zpravidla stanoví jednací řád příslušného orgánu.Podmínky jednání zastupitelstva a rady obce
Dle § 92 odst. 1 zákona o obcích:
„Zastupitelstvo obce se schází podle potřeby, nejméně však jedenkrát za 3 měsíce. Zasedání zastupitelstva obce se konají v územním obvodu obce. Zasedání zastupitelstva obce svolává a zpravidla řídí starosta. Starosta je povinen svolat zasedání zastupitelstva obce, požádá-li o to alespoň jedna třetina členů zastupitelstva obce, nebo hejtman kraje. Zasedání zastupitelstva obce se koná nejpozději do 21 dnů ode dne, kdy žádost byla doručena obecnímu úřadu.“
Dle § 92 odst. 3 věta první:
„Zastupitelstvo obce je schopno se usnášet, je-li přítomna nadpoloviční většina všech jeho členů.“
Dle § 87 zákona o obcích: „K platnému usnesení zastupitelstva obce, rozhodnutí nebo volbě je třeba souhlasu nadpoloviční většiny všech členů zastupitelstva obce, nestanoví-li zvláštní právní předpis jinak.“
Z výše uvedených zákonných ustanovení vyplývá, že zastupitelstvo obce může rozhodovat pouze na svém zasedání, které je svoláno v souladu se zákonem, a kde je přítomna nadpoloviční většina členů zastupitelstva. Jiná forma rozhodování zastupitelstva obce není přípustná. V případě, že by zastupitelstvo hlasovalo formou
per rollam
, o žádné rozhodnutí či usnesení by se nejednalo. Ministerstvo vnitra shodně konstatuje: „Máme za to, že takto nelze utvářet vůli kolektivního orgánu obce, který ze zákona jedná a rozhoduje pouze na svých zasedáních. To znamená, že „hlasováním per rollam“ žádné usnesení (rozhodnutí) orgánu obce nevznikne. Nedá se proto ani hovořit o zákonnosti či nezákonnosti, protože výsledky z takového „hlasování“ nemají v žádném případě povahu usnesení či rozhodnutí toho kterého obecního orgánu.“
3)Obdobně platí nepřípustnost korespondenčního hlasování v případě rady obce. Dle § 101 odst. 1 věta první zákona o obcích:
„Rada obce se schází ke svým schůzím podle potřeby, její schůze jsou neveřejné.“
Dle § 101 odst. 2 zákona o obcích: „Rada obce je schopna se usnášet, je-li přítomna nadpoloviční většina všech jejích členů; k platnému usnesení nebo rozhodnutí je třeba souhlasu nadpoloviční většiny všech jejích členů.“
Korespondenční hlasování tudíž nemůže být zakotveno ani do jednacího řádu rady obce. Jedinou možností přijímání usnesení rady obce je hlasování členů rady na její schůzi za fyzické přítomnosti nadpoloviční většiny všech jejích členů, přičemž pro přijetí usnesení hlasuje nadpoloviční většina všech členů rady. Zákon o obcích stanoví základní povinné náležitosti zápisu ze zasedání zastupitelstva obce (§ 95 odst. 1 zákona o obcích) a ze schůze rady obce (§ 101 odst. 3 zákona o obcích). V nich má být mimo jiné vždy uveden průběh a výsledek hlasování, což samo o sobě předpokládá diskusi a hlasování členů daného orgánu v reálném čase na jednání příslušného orgánu tak, aby měli jeho členové možnost bezprostředně reagovat na průběh jednání, utvořit si tak názor na projednávanou věc a případně po vyslechnutí diskusních příspěvků ostatních členů názor změnit.4)
Pokud by na základě výsledků korespondenčního hlasování zastupitelstva či rady obce osoba zastupující obec navenek (typicky starosta) realizovala právní jednání (například uzavřela smlouvu), toto právní jednání bude neplatné pro rozpor se zákonem, neboť nebyla splněna podmínka stanovená v § 41 odst. 2 zákona o obcích.5)
Pakliže by na základě výsledků korespondenčního hlasování zastupitelstva či rady obce o přijetí záměru disponovat s obecní nemovitostí (například prodej či pronájem) došlo ke zveřejnění tohoto záměru na úřední desce, a následně by příslušný orgán schválil dané právní jednání (rozhodl o prodeji či pronájmu obecní nemovitosti), přičemž by jinak všechny zákonné podmínky byly splněny, mám za to, že toto právní jednání bude platné.
Zákon o obcích výslovně nesvěřuje rozhodování o přijetí (zveřejnění) záměru do pravomoci žádného z orgánů obce. Metodika Ministerstva vnitra ČR k tomu uvádí:
„Přijetí (schválení) záměru však znamená utvoření vůle obce disponovat obecním majetkem, a jako takové má proto povahu rozhodnutí obce v samostatné působnosti. Z hlediska zákona o obcích je tudíž třeba, aby před jeho zveřejněním bylo o tomto jednání předem rozhodnuto příslušným obecním orgánem. V praxi přitom existují dva názory na určení, který obecní orgán může o přijetí záměru rozhodnout – podle prvního jím může být pouze ten orgán, jenž je oprávněn rozhodnout o zamýšlené dispozici (tedy o uzavření smlouvy), podle druhého postačí, pokud o přijetí záměru rozhodne rada obce v rámci nevyhrazené pravomoci dle § 102 odst. 3 zákona o obcích (v případě obcí, v nichž není volena rada, by rozhodnutí o přijetí záměru činil starosta, jenž zmíněnou pravomoc rady obce vykonává na základě § 99 odst. 2 zákona o obcích). V judikatuře nakonec převážil druhý prezentovaný přístup s tím, že přijetí záměru náleží do nevyhrazené pravomoci rady obce, a to i tam, kde se jedná o prodej nemovitého majetku, neboť zveřejněný záměr, jak bylo výše uvedeno, obec nezavazuje k uskutečnění předpokládané dispozice a má tedy svébytnou samostatnou povahu (srov. rozsudek Nejvyššího soudu ze dne 13. 3. 2007, sp. zn. 30 Cdo 2452/2006).
Protože pravomoc rady obce, plynoucí z § 102 odst. 3 zákona o obcích, může být svěřena též starostovi nebo obecnímu úřadu, je rovněž možné, aby rada obce např. prostřednictvím organizačního řádu obecního úřadu nebo
ad hoc
přijatým usnesením svěřila přijímání a zveřejňování záměrů obecnímu úřadu. Povaha pravomoci podle § 102 odst. 3 zákona o obcích ale rovněž umožňuje, aby o záměru rozhodlo i zastupitelstvo obce (při prodeji obecního nemovitého majetku lze takový postup doporučit). Pokud by došlo k jinak řádnému zveřejnění záměru, který však nebyl v rozporu se zákonem o obcích předem schválen příslušným obecním orgánem (např. starosta záměr zveřejnil bez předchozího schválení radou obce), není takové pochybení důvodem pro konstatování „neúčinnosti“ záměrua tudíž pro konstatování neplatnosti smlouvy (srov. rozsudek Nejvyššího soudu ze dne 6. 8. 2009, sp. zn. 22 Cdo 4897/2007).“
6)V případě rady obce Ministerstvo vnitra připouští určitou výjimku, o které se zmiňuje v metodickém materiálu.7)
„Za určitých okolností, s ohledem na moderní komunikační prostředky, lze, avšak pouze ve výjimečných případech, připustit, že bude zajištěna přítomnost členů rady a tím i jejich osobní výkon mandátu při hlasování v radě prostřednictvím těchto technologií. Je však nutné použít takový komunikační prostředek, aby byla mezi všemi členy rady zajištěna vzájemná interakce, tedy aby se radní, kteří jsou propojeni se schůzí rady komunikačním prostředkem, mohli aktivně i pasivně zúčastnit diskuze, vizuálně sledovat a slyšet podněty ostatních radních a mohli na danou věc případně reagovat a vznášet vlastní podněty do diskuze
.“
Pakliže by takto přijaté usnesení bylo přijato těsnou většinou členů rady, může hrozit namítnutí jeho neplatnosti. Proto doporučuji možnost takovéto přítomnosti členů rady a hlasování do jednacího řádu rady obce nezavádět a trvat na fyzické přítomnosti členů rady na její schůzi. Podmínky jednání výborů zastupitelstva obce
Dle § 117 odst. 1 zákona o obcích může zastupitelstvo obce zřídit jako své iniciativní a kontrolní orgány výbory. Počet členů výborů je vždy lichý, přičemž minimální počet členů je tři. Zastupitelstvo obligatorně zřizuje finanční a kontrolní výbor, za zákonem stanovených podmínek pak výbor pro národnostní menšiny. Fakultativně pak může zřídit jakýkoliv další výbor a stanovit jeho náplň práce a úkoly (například výbor pro životní prostředí, pro zaměstnanost, pro výchovu a vzdělávání, pro dopravu, pro sociální záležitosti apod.). V částech obce může zřídit zastupitelstvo obce osadní nebo místní výbory.
Usnesení výboru je platné, jestliže s ním vyslovila souhlas nadpoloviční většina všech členů výboru. Zákon nestanoví podmínky pro usnášeníschopnost výboru, nicméně z předchozí věty vyplývá, že přítomna musí být (nadpoloviční) většina ze všech členů. Bude-li mít tedy výbor stanoven počet 9 členů a přítomno na jeho jednání bude 6 členů, pro přijetí usnesení musí hlasovat alespoň 5 přítomných členů, neboť většina pro přijetí usnesení se počítá ze všech (přítomných i nepřítomných) členů, tedy z 9, nikoliv pouze z 6 přítomných.
Relevantní
pro usnášeníschopnost a pro přijetí usnesení je počet aktuálně obsazených míst ve výboru, nikoliv počet členů stanovených zastupitelstvem obce.8) Například stanoví-li zastupitelstvo počet členů výboru na 9, ale aktuální počet členů je pouze 7 (například z důvodu nezvolení plného počtu členů či rezignace některého z nich), kvorum
pro usnášeníschopnost výboru a pro přijetí usnesení jsou 4 hlasy, neboť jde o nadpoloviční většinu ze 7 členů. V případě výborů není možné, aby jeho hlasování proběhlo korespondenční formou. Z § 118 odst. 2 věta druhé ve znění „Výbor se schází podle potřeby“ vyplývá, že slovem „schází“ se rozumí fyzická přítomnost jeho členů na zasedání výboru. Je tedy třeba, aby jakékoliv zasedání výboru proběhlo ve formě fyzické přítomnosti (alespoň) nadpoloviční většiny jeho členů, a také aby jakékoliv usnesení bylo přijato na takovémto usnášeníschopném zasedání nadpoloviční většinou všech členů výboru. Jakkoliv jinak přijaté „rozhodnutí“ výboru nemá povahu usnesení výboru ve smyslu zákona (žádné usnesení nevzniklo), a tudíž není možné takovýto výsledek „hlasování“ předkládat zastupitelstvu obce k projednání. Zákon o obcích je předpisem veřejného práva, jehož ustanovení jsou v zásadě kogentními normami (není možné se odchýlit od jejich dispozice). Není tudíž možné pomocí extenzivního výkladu doplňovat či upravovat další možnosti jednání, které zákon o obcích sám výslovně neupravuje.
Podmínky jednání komisí rady obce
Dle § 122 zákona o obcích může rada obce zřídit jako své iniciativní a poradní orgány komise. Bude-li komisi svěřen výkon přenesené působnosti, jedná se o výkonný orgán obce. Zákon o obcích ve svém § 122 odst. 4 lakonicky stanoví: „Komise se usnáší většinou hlasů všech svých členů.“ Z toho vyplývají obdobné závěry, jako v případě výborů, tedy že přijímat usnesení může komise většinou všech, nikoliv přítomných členů. Na rozdíl od výborů však není stanovena povinnost, aby zasedání komise probíhalo pouze ve formě fyzické přítomnosti členů, tj. aby se komise scházela. Není tedy vyloučeno, aby komise přijímala rozhodnutí ve formě korespondenčního hlasování, tj. bez nutnosti fyzické přítomnosti členů na jejím zasedání. Bude věcí jednacího řádu komisí, aby možnost a pravidla hlasování
per rollam
upravila. Půjde o věc praktickou a nutnou, aby byla jasně stanovena pravidla pro takováto hlasování. Úprava korespondenčního hlasování komisí může být v jednacím řádu zakotvena například takto:
1.
V opodstatněných případech může komise rozhodnout i mimo zasedání korespondenčním zasedáním (dále jen „hlasování per rollam“). Hlasování
per rollam
vyhlašuje předseda komise nebo jím pověřená osoba a probíhá zpravidla hromadným e-mailem zaslaným na e-mailové adresy členů komise. Návrh musí obsahovat alespoň:a)
návrh usnesení,
b)
podklady potřebné pro jeho posouzení nebo údaj, kde jsou zveřejněny,
c)
údaj o lhůtě, ve které se má člen komise vyjádřit, která činí nejméně 2 dny a nejvíce 5 dnů ode dne vyhlášení hlasování.
2.
Hlasování probíhá buď ve formě „ano“ či „ne“, nebo výběrem jedné z více navržených možností (variant).
3.
Členové komise hlasují o navrženém usnesení tím, že zašlou e-mail, který obsahuje:
a)
přesný text usnesení,
b)
hlasování PRO, PROTI nebo ZDRŽUJI SE, případně volba jedné z navržených variant,
c)
podpis, tedy jméno a příjmení.
4.
Při hlasování je hlasující povinen vždy ve své e-mailové odpovědi zadat „Odpovědět všem“ a zajistit tak, aby jeho vyjádření obdrželi i všichni ostatní členové komise.
5.
Usnesení je přijato, pokud s ním vyslovila souhlas nadpoloviční většina všech členů komise.
6.
Předseda komise oznámí členům komise a tajemníkovi komise e-mailem výsledek hlasování, a pokud bylo usnesení přijato, oznámí jim i celý obsah přijatého usnesení, a to bez zbytečného odkladu po uplynutí lhůty dle odst. 1 písm. c).
7.
Přijaté usnesení se stává součástí zápisu z nejbližšího zasedání komise s uvedením těchto informací:
a)
text přijatého usnesení,
b)
způsob přijetí usnesení,
c)
datum schválení,
d)
počty hlasů (pro, proti, zdržel se, nehlasoval).
Je třeba však upozornit na několik úskalí, která mohou být s korespondenčním hlasováním komise spojena. Pakliže by nemělo jít o standardní způsob rozhodování komise, ale o případ neočekávaný, výjimečný, mimořádný, opodstatněný apod., není možné všechny „skutkové podstaty“ v jednacím řádu vyjmenovat. Bude tedy záležet na osobě oprávněné takové hlasování vyhlásit, zda a jakým způsobem vyhodnotí požadavek na takové hlasování.
Negativem hlasování
per rollam
je fyzická nemožnost diskuse členů na zasedání komise o možných řešeních a variantách. Na „fyzickém“ zasedání mohou členové komise pokládat dotazy, a na základě těchto odpovědí se zodpovědně rozhodnout při hlasování. Z průběhu diskuse mohou vzejít nové informace, stanoviska a nové pohledy na věc, na základě kterých mohou přítomní členové svůj původní názor změnit. V průběhu rozpravy mohou podávat pozměňovací návrhy či protinávrhy, o kterých se následně hlasuje. Takováto „interaktivnost“ je v korespondenčním hlasování vyloučena, neboť členové se rozhodují na základě podkladů, které jim byly při vyhlášení zaslány, a zpravidla bude vyloučena „diskuse“ a pokládání otázek a odpovědí v elektronickém prostředí, stejně tak nebude možné podávat pozměňovací návrhy či protinávrhy.Nevýhodou korespondenčního hlasování může být, kromě situace, kdy ve stanovené lhůtě nebude mít některý z členů komise přístup k internetu a nebude tak o hlasování vůbec vědět, také určitá taktika některých členů spočívající v tom, že budou čekat, jak se vyjádří ostatní členové komise, a své hlasování provedou až na samém konci stanovené lhůty s tím, že již budou vědět, jak většina z členů hlasovala, a dá se již tedy výsledek tohoto hlasování očekávat.
Zastupitelstvu obce je dle § 84 odst. 2 písm. v) zákona o obcích vyhrazeno rozhodovat o peněžitých plněních poskytovaných fyzickým osobám, které nejsou členy zastupitelstva obce, za výkon funkce členů výborů, komisí a zvláštních orgánů obce. Podrobnosti ani pravidla zákon nestanoví, záleží tudíž jen na obci (a jejích rozpočtových možnostech), jakým způsobem a v jaké výši bude tato peněžitá plnění poskytovat. Jedním ze způsobů, jak tyto členy komisí odměňovat, je vázání odměny na účast na zasedání komise. Prakticky se bude jednat o fyzickou přítomnost člena na zasedání komise. Pakliže by jednací řád komisí umožňoval korespondenční hlasování, bylo by nutné v pravidlech pro poskytování peněžitých plnění z důvodu právní jistoty jednoznačně stanovit, že za „účast na zasedání komise“ se nepovažuje hlasování člena v korespondenčním hlasování.
Závěrem
S ohledem na výše uvedené je třeba promyslet, zda hlasování
per rollam
v jednacím řádu komisí zakotvit, a situace a důvody, kdy takový způsob hlasování bude využit, předem řádně zvážit. 1) Ústavní zákon č. 1/1993 Sb., Ústava České republiky, ve znění pozdějších předpisů (dále jen „Ústava“). Ústavní zákon č. 1/1993 Sb., Ústava České republiky, ve znění pozdějších předpisů (dále jen „Ústava“).
2) Zákon č. 128/2000 Sb., o obcích (obecní zřízení), ve znění pozdějších předpisů (dále jen „zákon o obcích“). Zákon č. 128/2000 Sb., o obcích (obecní zřízení), ve znění pozdějších předpisů (dále jen „zákon o obcích“).
3) Ministerstvo vnitra ČR, odbor veřejné správy, dozoru a kontroly. Metodické doporučení k činnosti územních samosprávných celků č. 2 – Dílčí aspekty související se zasedáními zastupitelstev obcí, podle právního stavu k 1.10. 2009. Dostupné na: https://www.mvcr.cz/odk2/clanek/metodicke-materialy-k-zakonnym-zmocnenim.aspx. Ministerstvo vnitra ČR, odbor veřejné správy, dozoru a kontroly. Metodické doporučení k činnosti územních samosprávných celků č. 2 – Dílčí aspekty související se zasedáními zastupitelstev obcí, podle právního stavu k 1.10. 2009. Dostupné na: https://www.mvcr.cz/odk2/clanek/metodicke-materialy-k-zakonnym-zmocnenim.aspx.
4) SAMKOVÁ, P., BÝMA, M.
Vzorový jednací řád rady obce a komisí rady obce.
[online]. moderniobec.cz, [cit. 28. 12. 2018]. Dostupné na https://moderniobec.cz/vzorovy-jednaci-rad-rady-obce-a-komisi-rady-obce/. SAMKOVÁ, P., BÝMA, M. Vzorový jednací řád rady obce a komisí rady obce.
[online]. moderniobec.cz, [cit. 28. 12. 2018]. Dostupné na https://moderniobec.cz/vzorovy-jednaci-rad-rady-obce-a-komisi-rady-obce/.5)
„Právní jednání, která vyžadují schválení zastupitelstva obce, popřípadě rady obce, jsou bez tohoto schválení neplatná.“ „Právní jednání, která vyžadují schválení zastupitelstva obce, popřípadě rady obce, jsou bez tohoto schválení neplatná.“
6) Ministerstvo vnitra ČR, odbor veřejné správy, dozoru a kontroly. Metodické doporučení k činnosti územních samosprávných celků č. 7.2 – Povinnosti obcí při nakládání s obecním majetkem podle zákona o obcích, podle právního stavu k 1. 7. 2016. Dostupné na: https://www.mvcr.cz/odk2/clanek/metodicke-materialy-k-zakonnym-zmocnenim.aspx. Ministerstvo vnitra ČR, odbor veřejné správy, dozoru a kontroly. Metodické doporučení k činnosti územních samosprávných celků č. 7.2 – Povinnosti obcí při nakládání s obecním majetkem podle zákona o obcích, podle právního stavu k 1. 7. 2016. Dostupné na: https://www.mvcr.cz/odk2/clanek/metodicke-materialy-k-zakonnym-zmocnenim.aspx.
7) Ministerstvo vnitra ČR, odbor veřejné správy, dozoru a kontroly. Metodické doporučení k činnosti územních samosprávných celků č. 12 – Rada obce, starosta obce, tajemník obecního úřadu, podle právního stavu k 1. 7. 2016. Dostupné na: https://www.mvcr.cz/odk2/clanek/metodicke-materialy-k-zakonnym-zmocnenim.aspx. Ministerstvo vnitra ČR, odbor veřejné správy, dozoru a kontroly. Metodické doporučení k činnosti územních samosprávných celků č. 12 – Rada obce, starosta obce, tajemník obecního úřadu, podle právního stavu k 1. 7. 2016. Dostupné na: https://www.mvcr.cz/odk2/clanek/metodicke-materialy-k-zakonnym-zmocnenim.aspx.
8) Ministerstvo vnitra ČR, odbor veřejné správy, dozoru a kontroly. Metodické doporučení k činnosti územních samosprávných celků č. 3 – Výbory a komise orgánů územních samosprávných celků, podle právního stavu k 1. 10. 2009. Dostupné na: https://www.mvcr.cz/odk2/clanek/metodicke-materialy-k-zakonnym-zmocnenim.aspx. Ministerstvo vnitra ČR, odbor veřejné správy, dozoru a kontroly. Metodické doporučení k činnosti územních samosprávných celků č. 3 – Výbory a komise orgánů územních samosprávných celků, podle právního stavu k 1. 10. 2009. Dostupné na: https://www.mvcr.cz/odk2/clanek/metodicke-materialy-k-zakonnym-zmocnenim.aspx.