Kárná odpovědnost státního zaměstnance

Státní zaměstnanec má podle zákona o státní službě celou řadu povinností, mj. i povinnost dodržovat služební kázeň. Služební kázní zákon o státní službě v ustanovení § 87 rozumí řádné plnění povinností státního zaměstnance vyplývajících mu z právních předpisů, které se vztahují ke službě v jím vykonávaném oboru služby, ze služebních předpisů a z příkazů. S vymezením právních a služebních předpisů a jejich obsahu nebude v praxi větší problém, apelovat zde lze zejména na zabezpečení důkladného seznámení státních zaměstnanců se všemi služebními předpisy. Zdůraznit je rovněž možné skutečnost, že v rámci služební kázně nejde jen o plnění povinností státního zaměstnance, ale i o strpení zákonného omezení některých jeho práv. Výslovně lze zmínit například omezení jiné výdělečné činnosti (§ 81 odst. 2 zákona o státní službě) nebo výkonu funkce v politických stranách u představených (§ 80 zákona o státní službě).

Pro pochopení celého rozsahu služební kázně bude vhodné se krátce zastavit u příkazů. Příkazy k výkonu služby je oprávněn ukládat člen vlády, vedoucí Úřadu vlády a představený (ten v rozsahu stanoveném služebním předpisem). Příkazy nemusí mít nezbytně písemnou formu a státní zaměstnanec je oprávněn jejich splnění odmítnout pouze tehdy, pokud nespadají do jeho oboru služby, případně pokud jej měl zadavatel osobně splnit sám. V jiných případech je povinen tento příkaz splnit. Pro případ, že by se státnímu zaměstnanci jevil příkaz v rozporu s právním nebo služebním předpisem, obsahuje zákon o státní službě v § 85 zvláštní postup. Pokud by se jeho splněním dopustil trestného činu nebo správního deliktu, nesmí příkaz vykonat. Zákon o státní službě je v tomto ohledu poměrně striktní – státní zaměstnanec má v rámci služební kázně plnit téměř jakékoli příkazy, i kdyby nebyly z jeho obvyklé práce, a i pokud má pochybnosti o jejich zákonnosti, nemůže je bez dalšího odmítnout.

Kromě rozsahu povinností státního zaměstnance je nezbytné respektovat i povinnost plnit tyto povinnosti řádně, tedy v určité kvalitě. Jde o neurčitý právní pojem, jehož výklad se jistě bude měnit v čase. Podle Metodického pokynu se zde uplatní kritéria jako je zdvořilost, iniciativa, svědomitost, náležitá odborná péče atd. Ačkoli je plnění povinností v takovéto kvalitě od státních zaměstnanců očekávat, při projednávání kárného provinění však není možné nelimitovaným extenzivním výkladem rozšiřovat obsah tohoto pojmu.

Kárným proviněním je podle § 88 odst. 1 zákona o státní službě pouze zaviněné porušení služební kázně, postačí zavinění ve formě nevědomé nedbalosti. V řízení je nezbytné prokázat, že projednávaný skutek je kárným proviněním a vykazuje jeho formální znaky. Zároveň je ale nezbytné prokázat i existenci znaku materiálního, tedy společenské škodlivosti, a to i přesto, že tento znak není v zákoně o státní službě uveden výslovně.

Povinnost prokazovat společenskou škodlivost projednávaného deliktu však vyplývá z judikatury Nejvyššího správního soudu. Podle Metodického pokynu je společenskou škodlivost třeba posoudit zejména s ohledem na intenzitu porušení povinnosti, význam porušené povinnosti ve vztahu k řádnému výkonu působnosti služebního úřadu a též s ohledem na význam a rozsah následku (například zda vůbec k nějakému škodlivému následku došlo, resp. zda nejde o následek, který je například ve vztahu k výkonu působnosti služebního úřadu nepatrný). Posouzení společenské škodlivosti kárného provinění je pak dle individuálních okolností případu součástí odůvodnění rozhodnutí. Kárná komise je rovněž povinna zabývat se možnou přítomností okolností vylučujících protiprávnost, a to opět i přesto, že tak zákon o státní službě výslovně nestanoví. Těmito okolnostmi zde mohou být zejména krajní nouze, nutná obrana a jednání na příkaz.

Drobnější porušení služební kázně je možné řešit písemnou nebo ústní výtkou; ta písemná se na dobu jednoho roku založí do osobního spisu státního zaměstnance. Ačkoli této výtce nepředchází kárné řízení, je na ni nutné pohlížet jako na kárné opatření, není vyloučeno, aby byla předmětem soudního přezkumu. I tato výtka by měla být založena na relevantních podkladech a měla by být vůči adresátovi srozumitelným způsobem odůvodněna – vyplývat by z ní měly důvody jejího uložení včetně vymezení skutku (a jeho časového určení), který je předmětem výtky. Zákon o státní službě nezná specifický opravný prostředek proti této výtce, nicméně nelze vyloučit podání stížnosti podle § 157.

V případě, že takové řešení není odpovídající nebo dostačující, může být v kárném řízení uloženo některé z kárných opatření. Podle § 89 odst. 2 zákona o státní službě je kárným opatřením písemná důtka, snížení platu až o 15 % na dobu až tří kalendářních měsíců, odvolání ze služebního místa představeného, nebo propuštění ze služebního poměru. Kárné opatření může být uloženo pouze v kárném řízení a při jeho ukládání musí být důkladně zhodnocena závažnost projednávaného provinění tak, aby uložené opatření nebylo nepřiměřeně přísné). Přihlíží se ke způsobu jeho spáchání, k významu a rozsahu jeho následků, k okolnostem, za nichž bylo spácháno, k míře zavinění, k pohnutkám, k dosavadnímu přístupu státního zaměstnance k dodržování služební kázně a k tomu, zda mu již za kárné provinění bylo v minulosti uloženo kárné opatření. Důležitost této úvahy zdůrazňuje i fakt, že i zahlazení kárného opatření probíhá ve lhůtách odlišné délky, čímž má být dále diferenciována závažnost různých provinění. Podle § 89 odst. 4 zákona o státní službě se v případě více kárných provinění projednaných ve společném řízení uplatní tzv. absorpční zásada a uloží se jediné kárné opatření podle nejzávažnějšího kárného provinění. Od uložení kárného opatření v rozhodnutí o kárném provinění lze i upustit, jestliže k nápravě státního zaměstnance postačí samotné projednání kárného provinění.

Kárná provinění se projednávají před kárnou komisí, která má rozhodovací pravomoc (nejedná se tedy jen o poradní orgán služebního orgánu). Kárná komise prvního stupně se zřizuje u služebního úřadu s nejméně 25 státními zaměstnanci. Musí být nejméně tříčlenná, jejími členy jsou státní zaměstnanci, z nichž alespoň jeden musí mít magisterské vysokoškolské vzdělání v oboru právo. Kárná komise druhého stupně jako odvolací orgán se zřizuje v Ministerstvu vnitra. Další požadavky na složení a fungování kárné komise upravují ustanovení § 91 a 92 zákona o státní službě. Na jmenování členů komise se vztahují ustanovení o řízení ve věcech služby, ke jmenování členem kárné komise není nutný souhlas státního zaměstnance, neboť výkon služby v kárné komisi patří k jeho povinnostem podle § 77 odst. 1 písm. m) zákona o státní službě.

Kárné řízení nemůže vyvolat kdokoli. Zahajuje jej kárná komise sice z moci úřední, nicméně na základě podnětu. Okruh osob, které mohou podat podnět ke kárnému řízení, vyjmenovává § 94 zákona o státní službě a jde zejména o představené a služební orgány. Podnět musí obsahovat předepsané náležitosti, které umožní dostatečnou identifikaci předmětu řízení, včetně navržených důkazů. Pokud by kárná komise obdržela podnět od někoho jiného než od osoby oprávněné jej podat, nemůže zahájit kárné řízení, ale zpravidla tento podnět postoupí služebnímu orgánu státního zaměstnance, kterého se podnět týká, nebo vhodnému představenému.

V rámci kárného řízení se kromě toho, že se skutečně jedná o kárné provinění, dále prokazuje, že se kárného provinění dopustil předmětný státní zaměstnanec a že se ho dopustil zaviněně. Teprve, jsou-li tyto skutečnosti dostatečně prokázány, může se kárná komise usnést, že státní zaměstnanec kárné provinění spáchal. Až poté se usnese, jaké kárné opatření se mu uloží. Pokud se neprokáže, že se skutek stal, nebo že byl kárným proviněním, nebo že jej spáchal předmětný státní zaměstnanec, musí být kárné řízení zastaveno. Stejně tak se zastaví, pokud odpovědnost za toto kárné provinění zanikla, státní zaměstnanec již byl za skutek pravomocně potrestán, nebo pokud zemřel nebo přestal být státním zaměstnancem. Kárná odpovědnost podle § 90 zákona o státní službě zaniká, jestliže do jednoho roku od spáchání kárného provinění nebylo zahájeno kárné řízení. I s ohledem na zde uvedené je vhodné zdůraznit, že kárná komise je povinna zjišťovat v rámci kárného řízení všechny rozhodné okolnosti svědčící ve prospěch i v neprospěch obviněného státního zaměstnance.

Na státního zaměstnance se do doby, než je o jeho vině pravomocně rozhodnuto, hledí, jako by byl nevinen. Nicméně i při dodržení této zásady zákon o státní službě umožňuje některé kroky vůči němu, zejména je ho možné v některých případech na návrh kárné komise zprostit výkonu služby podle § 48 zákona o státní službě.

Po procesní stránce je v kárném řízení nezbytné apelovat zejména na pečlivé a propracované oznámení o zahájení kárného řízení, zejména co do vymezení projednávaného skutku, neboť kárné řízení může být vedeno jen pro ten skutek, pro který bylo zahájeno. S ohledem na absorpční zásadu při ukládání kárného provinění pak lze zdůraznit, že pokud se státní zaměstnanec dopustil více kárných provinění, je společné řízení o nich . Ačkoli zákon o státní službě nepředepisuje vždy nařídit ústní jednání za přítomnosti obviněného státního zaměstnance, kárná komise by ho však vždy nařídit měla, s ohledem na povahu kárného řízení, a že je to nezbytné ke splnění účelu kárného řízení a uplatnění práv účastníka řízení. Rozhodnutí není možné vydat jako první úkon v řízení, a z povahy věci je nutné klást velký důraz na jeho odůvodnění, co do podrobnosti a komplexnosti.

Odvolání se podává ve standardní odvolací lhůtě u kárné komise prvního stupně. Na rozdíl od jiných odvolání ve věcech státní služby má toto odvolání odkladný účinek. Jediným odvolacím orgánem je kárná komise druhého stupně zřízená v Ministerstvu vnitra.