Zajištění výběru a přezkum hospodaření obce

Dle § 17 odst. 4 zákona č. 250/2000 Sb.,o rozpočtových pravidlech územních rozpočtů, ve znění pozdějších předpisů (dále jen „zákon o rozpočtových pravidlech“), jsou obce povinny dát si přezkoumat své hospodaření za uplynulý kalendářní rok. Dle § 17 odst. 5 zákona o rozpočtových pravidlech je zpráva o výsledku přezkoumání hospodaření součástí závěrečného účtu při jeho projednávání v orgánech obce.

Dle § 42 odst. 1 zákona č. 128/2000 Sb., o obcích (obecní zřízení), ve znění pozdějších předpisů (dále jen „zákon o obcích“), obec požádá o přezkoumání hospodaření obce za uplynulý kalendářní rok příslušný krajský úřad, anebo zadá přezkoumání auditorovi nebo auditorské společnosti (dále jen „auditor“). Dle § 4 odst. 1 zákona č. 420/2004 Sb., o přezkoumávání hospodaření územních samosprávných celků a dobrovolných svazků obcí, ve znění pozdějších předpisů (dále jen „zákon o přezkumu“), obce, které jsou oprávněny požádat o přezkum hospodaření krajský úřad, tak učiní do 30. 6. každého kalendářního roku, anebo v téže lhůtě příslušnému úřadu oznámí, že se rozhodly zadat přezkoumání auditorovi nebo auditorské společnosti. Přezkoumání hospodaření obce provádí kraj v přenesené působnosti. Nepožádá-li obec o přezkoumání svého hospodaření příslušný krajský úřad, ani nezadá přezkoumání auditorovi, přezkoumá hospodaření obce příslušný krajský úřad. Obcím je tedy dáno na výběr, jaký způsob provedení přezkumu zvolí, přičemž zákon o obcích stanoví pravidlo pro případ, že by obec nezvolila způsob přezkumu žádný.

Dle § 4 odst. 7 zákona o přezkumu, rozhodne-li se obec zadat přezkoumání auditorovi, uzavře s ním písemnou smlouvu o poskytnutí auditorské činnosti podle zákona upravujícího činnost auditorů,¹⁾ jejímiž náležitostmi jsou rovněž předmět a hlediska přezkoumání a obsah zprávy o výsledku přezkoumání hospodaření, odpovídající ustanovením § 2, 3 a 10zákona o přezkumu, a dále lhůta předání této zprávy. Dle § 4 odst. 8 zákona o přezkumu o uzavření smlouvy s auditorem informuje obec příslušný krajský úřad. Tato informace se podává bez zbytečného odkladu, nejpozději však do 31. 1.následujícího roku. Dle § 4 odst. 9 zákona o přezkumu nesplnění povinnosti požádat o přezkoumání krajský úřad v případě obce, anebo zadat přezkoumání auditorovi, oznámí příslušný přezkoumávající orgán zastupitelstvu příslušné obce do 28. 2. následujícího roku a přezkoumání vykoná.

Výhodou řešení zajištění přezkumu hospodaření krajským úřadem je, že toto přezkoumání provede na náklady kraje a nemůže požadovat po kontrolované obci úhradu těchto nákladů. V případě provedení přezkumu hospodaření auditorem nese takové náklady obec a hradí je ze svých rozpočtových prostředků (§ 42 odst. 4 zákona o obcích).

Pokud obec nezajistí přezkoumání svého hospodaření za uplynulý rok, dopouští se tím přestupku podle § 22a odst. 1 písm. i) zákona o rozpočtových pravidlech, přičemž za toto protiprávní jednání lze obci uložit pokutu do výše 1 mil. Kč.

lze rozdělit do dvou fází:

Procesní kroky po rozhodnutí o výběru a zajištění způsobu přezkumu hospodaření obce dle výše uvedených zákonů jsou zřejmé. Otázka ale nastává v okamžiku, který orgán obce by měl rozhodnout o způsobu zajištění přezkumu hospodaření, tedy jednoduše řečeno, zda krajský úřad nebo .

V této souvislosti je vhodné zmínit, že podle § 103 odst. 4 písm. a) zákona o obcích za včasné objednání přezkoumání hospodaření obce za uplynulý kalendářní rok odpovídá starosta. V praxi se stává, že tato odpovědnost starosty za „včasnost objednání“ je ztotožňována s pravomocí rozhodnout o zadání přezkoumání hospodaření, tzn. o způsobu zajištění přezkumu. Jak bylo výše uvedeno, jedná se o dva kroky, a úkoly obce při zajištění přezkoumání hospodaření nelze směšovat. Starosta dle zákona o obcích odpovídá za včasnost tohoto rozhodnutí. Samo rozhodnutí o tom, zda přezkoumání hospodaření bude provádět krajský úřad nebo soukromý v pravomoci starosty obce, ze zákona není. Za situace, kdy sám starosta rozhodl o zadání přezkoumání hospodaření obce auditorovi, bez toho, aby mu tato pravomoc byla svěřena příslušným orgánem obce, překročil svou pravomoc a porušil § 102 odst. 3 zákona o obcích.

Výběr způsobu přezkoumání hospodaření obce, tedy zda krajským úřadem nebo auditorem, patří do nevyhrazených ostatních záležitostí, patřících do samostatné působnosti obce (tzv. zbytková působnost rady obce dle § 102 odst. 3 zákona o obcích²⁾), neboť tato pravomoc není zákonem vyhrazena zastupitelstvu obce. Pokud si zastupitelstvo obce nevyhradilo pravomoc rozhodnout o tom, zda přezkoumání hospodaření provede příslušný krajský úřad nebo (§ 84 odst. 4 zákona o obcích), rozhodne v této věci rada obce jako kolektivní orgán usnesením. V obcích bez rady bude tato pravomoc příslušet starostovi, nevyhradí-li si zastupitelstvo tuto věc k rozhodnutí. Teprve na základě rozhodnutí příslušného orgánu obce (zastupitelstva nebo rady) pak starosta přezkoumání hospodaření obce za uplynulý kalendářní rok zadá. S ohledem na skutečnost, že tato záležitost spadá do zbytkové pravomoci rady obce, lze si představit situaci, že by rada obce i tuto pravomoc svěřila starostovi.

Již bylo uvedeno výše, že rozhodne-li se obec o zadání přezkumu hospodaření auditorovi, uzavře s ním písemnou smlouvu o poskytnutí auditorské činnosti podle zákona o auditorech. Který orgán obce je však o uzavření smlouvy oprávněn rozhodnout a kdo tuto smlouvu za obec podepíše?

Dle § 103 odst. 1 zákona o obcích starosta obce zastupuje obec navenek. Starosta není statutárním orgánem obce³⁾ a sám o sobě nemůže vytvářet vůli obce a sám činit právní jednání, tedy například uzavírat smlouvy.⁴⁾ Bez schválení v příslušném orgánu obce je právní jednání absolutně neplatné (§ 41 odst. 2 zákona o obcích). Pravomoc schvalovat uzavření smlouvy o provedení auditu (přezkoumání hospodaření) není vyhrazena žádnému orgánu obce, tudíž bude podle § 102 odst. 3 zákona o obcích náležet do tzv. zbytkové pravomoci rady obce. Tuto pravomoc si může vyhradit zastupitelstvo obce (§ 84 odst. 4 zákona o obcích), případně ji může rada obce (například formou vnitřní směrnice nebo samostatným usnesením rady) svěřit starostovi obce. Ten pak v tomto případě nejen projevuje, ale i vytváří vůli obce. Pakliže takovéto svěření pravomoci neexistuje, ale starosta smlouvu sám uzavře a podepíše, tak je smlouva absolutně neplatná. Absolutní neplatnost nemůže být zhojena dodatečným schválením (ratihabicí) příslušným orgánem obce a právní jednání nemůže ani konvalidovat dodatečným odpadnutím důvodu neplatnosti.

Oprávněn podepsat smlouvu o poskytnutí auditorské činnosti bude za obec po jejím schválení příslušným orgánem obce starosta, případně jiná usnesením příslušného orgánu obce pověřená osoba (například místostarosta nebo vedoucí odboru obecního úřadu).

Již bylo řečeno výše, že smlouva o vykonání přezkoumání hospodaření obce, která byla uzavřena starostou, aniž by mu byla svěřena pravomoc rozhodnout o výběru způsobu přezkoumání hospodaření obce, je bez schválení příslušným orgánem obce absolutně neplatná. Samotné rozhodnutí o výběru způsobu přezkoumání hospodaření obce není právním jednáním v případě, že se zároveň s tímto výběrem neschvaluje příslušná smlouva s auditorem. Jednalo by se o porušení pořádkového charakteru, které však nezpůsobuje neplatnost. Může tedy nastat situace, kdy starosta sám (bez schválení radou obce) rozhodne o výběru způsobu přezkoumání hospodaření, osloví několik auditorů či auditorských společností, a následně je jeden z nich vybrán a smlouva o poskytnutí auditorské činnosti předložena ke schválení radě obce. V takovém případě nebude smlouva neplatná, neboť byla schválena radou obce dle § 102 odst. 3 zákona o obcích, a je tím zhojeno i předchozí neoprávněné rozhodnutí starosty o výběru způsobu přezkoumání hospodaření obce (toto rozhodnutí se schválením smlouvy radou obce zhojí). Pokud by rada obce nesouhlasila se způsobem výběru zajištění auditu, má možnost příslušnou smlouvu neschválit a rozhodnout o způsobu zajištění přezkoumání hospodaření sama.

Dle § 17 odst. 5 zákona o rozpočtových pravidlech územních rozpočtů je zpráva o výsledku přezkoumání hospodaření součástí závěrečného účtu při jeho projednávání v orgánech obce. Dle § 84 odst. 2 písm. b) zákona o obcích je zastupitelstvu obce vyhrazeno schvalovat závěrečný účet obce a účetní závěrku obce sestavenou k rozvahovému dni. V případě, že přezkum hospodaření byl auditorem proveden na základě neplatné smlouvy, zpráva o přezkumu je součástí závěrečného účtu obce, který byl projednán zastupitelstvem, nelze konstatovat, že tento audit „neexistuje“. Zastupitelstvo obce schválením závěrečného účtu výsledky tohoto přezkumu potvrdila. Ani takovéto schválení však nemůže dodatečně zhojit neplatnost smlouvy o poskytnutí auditorské činnosti.⁵⁾

Obci je ze zákona dána možnost rozhodnout, zda požádá o přezkoumání hospodaření obce za uplynulý kalendářní rok příslušný krajský úřad, anebo zadá přezkoumání auditorovi. Rozhodnutí o výběru náleží do nevyhrazené pravomoci rady obce (nevyhradilo-li si ji zastupitelstvo obce anebo nebyla-li svěřena jinému orgánu, starostovi nebo obecnímu úřadu). Toto rozhodnutí o výběru způsobu zajištění přezkumu nelze směšovat s odpovědností starosty za včasné objednání přezkoumání hospodaření obce za uplynulý kalendářní rok, která navazuje právě na rozhodnutí o výběru způsobu zajištění přezkumu. V případě překročení tohoto oprávnění starostou a uzavření smlouvy o poskytnutí auditorské činnosti bez schválení příslušným orgánem obce bude tato smlouva absolutně neplatná. Řešením pro obce může být usnesení rady obce, kterým pravomoc rozhodnout o výběru způsobu přezkoumání hospodaření obce svěří starostovi.