Obec jako zřizovatel a zakladatel právnických osob, 2. část

Každá právnická osoba má své zakladatelské právní jednání (zakladatelskou listinu, společenskou smlouvu, stanovy, statut apod.). Ustanovení § 84 odst. 2 písm. e) zákona č. 128/2000 Sb., o obcích (obecní zřízení), ve znění pozdějších předpisů (dále jen „zákon o obcích“), hovoří v případě zakládání či zřizování právnických osob o pravomoci zastupitelstva obce . Z uvedeného mohou vyplývat dva názory na povinnost schvalování změn zakladatelských dokumentů či nových zakladatelských dokumentů právnických osob zastupitelstvem obce:

Je nepochybné, že zastupitelstvo obce bude schvalovat zakladatelský dokument právnické osoby při jejím založení (ať už je obec jediným zakladatelem či nikoliv). Otázka vyvstává v situaci, kdy za existence právnické osoby, jejímž je obec členem, bude schvalována změna zakladatelského dokumentu či bude tento dokument přijímán zcela nový. Na první pohled by bylo možno uzavřít, že je-li nutné, aby zastupitelstvo obce schválilo samotný zakladatelský dokument, bude nutné, aby schválilo i jeho změny (argument ) či vydání nového zakladatelského dokumentu.

Je zřejmé, že o schválení zakladatelského dokumentu bude rozhodovat k tomu určený orgán právnické osoby (typicky nejvyšší orgán, například členská schůze spolku nebo valná hromada akciové společnosti). Bude však nutné, aby předložený návrh (změny) zakladatelského dokumentu schválilo předtím i zastupitelstvo členské obce? A pokud ano, musí takovouto změnu odsouhlasit všechny členské obce, resp. všichni členové ve svých orgánech (například valná hromada obchodní společnosti, členská schůze spolku či správní rada nadace), kteří jsou členy jiné právnické osoby, jejíž zakladatelský dokument má být měněn?

Pakliže by byla odpověď ano, celý proces schvalování zakladatelského dokumentu by se výrazně zkomplikoval, stal by se složitější a časově náročnější, neboť všichni členové (společníci) právnické osoby by před schválením zakladatelského dokumentu museli totožné znění schválit příslušnými orgány svých právnických osob. Co by se však stalo, pakliže by někteří členové odsouhlasili změnu zakladatelského dokumentu v jiném znění než ve znění předloženém právnickou osobou, jíž jsou členy, či by se někteří členové k návrhu zakladatelského dokumentu nevyjádřili vůbec (například zastupitelstvo členské obce by nebylo schopno se usnášet), popřípadě by návrh změny zakladatelského dokumentu vůbec neodsouhlasili (zamítli by jej)? A bylo by podmínkou platnosti schválení (změny) zakladatelského dokumentu předchozí schválení návrhu všemi členy, nebo by šlo jen o procedurální opatření?

Pokud bychom odpověděli ano, znamenalo by to naprosté zablokování fungování dané právnické osoby a nemožnost přijetí jakýchkoliv změn zakladatelského dokumentu.

Praktické pravidlo bylo zavedeno u svazků obcí novelou zákona o obcích provedenou zákonem č. 183/2017 Sb., účinným od 1. 7. 2017. Zákon č. 183/2017 Sb. doplnil v § 50 nový odst. 3, který zní: Důvodem této úpravy byly předchozí výklady spočívající na argumentaci, že stanovy jsou přílohou smlouvy o založení svazku obcí, která je svou povahou veřejnoprávní smlouvou, k jejíž změně (což je i změna stanov) je zapotřebí souhlasu všech účastníků smlouvy (tj. členských obcí), což mohlo výrazně blokovat a ochromit činnosti svazku.

Speciální právní předpisy upravující postavení právnických osob [zákon č. 89/2012 Sb., občanský zákoník, ve znění pozdějších předpisů (dále jen „obč. zák.“); zákon č. 90/2012 Sb., o obchodních korporacích, ve znění pozdějších předpisů] nehovoří o tom, že ke schválení (změn) zakladatelských dokumentů je třeba předchozího souhlasu orgánů jednotlivých členů – právnických osob. U fyzických osob – členů právnických osob žádný problém nenastává, neboť ty jednotlivě samy za sebe budou rozhodovat na jednání příslušného orgánu právnické osoby. Ovšem u právnických osob – členů právnické osoby vyvstává problém týkající se jejich vnitřního rozhodování. U právnických osob soukromého práva by však problém nastat neměl, jelikož ty mají ustaven statutární orgán, který rozhoduje o všech záležitostech, které nejsou svěřeny jinému orgánu, a zpravidla bude právnickou osobu zastupovat na jednáních orgánů právnických osob, jejímž je členem. Typicky se tedy bude statutární orgán právnické osoby účastnit a hlasovat na zasedání nejvyššího orgánu právnické osoby, ve které je tato právnická osoba členem, a vyjadřovat její vůli. Naopak, pravidlem bývá, že o účasti právnické osoby v jiné právnické osobě rozhoduje zpravidla nejvyšší orgán.

Problém ovšem nastává u právnických osob veřejného práva, typicky obcí, které žádný statutární orgán nemají, a v zásadě ve všech případech právního jednání a vystupování obce navenek je třeba předchozího souhlasu rady či zastupitelstva obce. Navíc § 84 odst. 2 písm. e) zákona o obcích výslovně hovoří o pravomoci zastupitelstva obce .

Obec nemusí být vždy zakladatelem právnické osoby, ale může se stát členem v průběhu jejího trvání, tj. později po jejím vzniku. V takovém případě o účasti v této právnické osobě rozhoduje vždy zastupitelstvo obce. Zákon však již nehovoří o tom, že by bylo nutné, aby zastupitelstvo obce formálně odsouhlasilo také příslušný zakladatelský dokument. Postrádalo by to logiku, neboť obec (stejně jako každý jiný zájemce o členství) v případě odsouhlasení účasti v právnické osobě, resp. podání přihlášky, musí nutně vyslovit souhlas s příslušným zakladatelským dokumentem, akceptovat poslání této právnické osoby v něm uvedené apod. Navíc zakladatelský dokument v době přijetí obce za člena již existuje, byl schválen k tomu určeným orgánem a dodatečné schvalování přistupující obcí na jeho platnost nemůže mít vliv. Taktéž gramatickým výkladem znění příslušného ustanovení § 84 odst. 2 písm. e) zákona o obcích lze dojít k závěru, že v případě rozhodování o účasti obce v již založených právnických osobách nebude zastupitelstvo obce schvalovat zakladatelský dokument této právnické osoby.

Lze tedy shrnout, že soukromoprávní předpisy nevyžadují, aby zakladatelské dokumenty právnické osoby předem schvalovaly orgány jejích členů. Ovšem veřejnoprávní předpisy (typicky zákon o obcích) povinnost schvalovat zakladatelské dokumenty zastupitelstvem obce stanoví.

V případě jednočlenné společnosti (tj. obec je jediným společníkem a disponuje obchodním podílem ve výši 100 %) je radě obce vyhrazeno rozhodovat ve věcech obce jako jediného společníka obchodní společnosti, tj. rada obce plní působnost valné hromady obchodní společnosti. Otázka zní, zda se jedná o neplatné právní jednání dle § 41 odst. 2 zákona o obcích, pokud změnu zakladatelského dokumentu obchodní společnosti schválí pouze rada obce v působnosti valné hromady bez schválení zastupitelstva obce. Ze stanoviska ministerstva vnitra ČR vyplývá, že:

¹⁾

Na základě výše uvedeného stanoviska lze dovodit závěr, že zastupitelstvo obce, která je členem jiné právnické osoby (spolu s jinými subjekty), bude schvalovat změny zakladatelských dokumentů či vydání nových zakladatelských dokumentů vždy, a to před jejich schválením příslušným orgánem této právnické osoby.

S ohledem na skutečnost, že obec je právnickou osobou (§ 2 odst. 1 zákona o obcích), je nutné, aby byla upravena problematika zastupování obce jako člena právnické osoby v orgánech této právnické osoby. Vždy musí být určena osoba, která projevuje vůli právnické osoby (v tomto případě obce) navenek.

Rozlišovat je třeba zastupování obce v nejvyšším orgánu právnické osoby (členská schůze spolku, svazku obcí nebo družstva, valná hromada akciové společnosti apod.) a členství v dalších orgánech (statutární orgán, výkonný orgán, kontrolní orgán, rozhodčí orgán apod.).

Co se týče účasti obce na zasedání nejvyššího orgánu právnické osoby, zákon o obcích rozlišuje účast obce v obchodních společnostech a v ostatních právnických osobách. Dle § 84 odst. 2 písm. f) zákona o obcích je zastupitelstvu obce vyhrazeno delegovat zástupce obce na valnou hromadu obchodních společností, v níž má obec majetkovou účast. Neplatí zde tedy obecné zmocnění starosty obce dle § 103 odst. 1 zákona o obcích zastupovat obec navenek. Oprávnění zastupitelstva obce je ustanovením speciálním vůči oprávnění starosty obce, tudíž bude mít aplikační přednost. Zastupitelstvo obce tedy musí konkrétního zástupce na valnou hromadu určit, přičemž kdo tímto zástupcem bude, není omezeno. Může se jednat o starostu obce, jiného člena zastupitelstva obce, zaměstnance obce, ale i osobu stojící mimo obec (například advokát). Zastupitelstvo obce může rozsah zmocnění upravit takovým způsobem, že svěří delegovanému zástupci oprávnění zmocnit k tomuto zastupování jinou osobu (tzv. substituční plná moc). Pravidlo obsažené v § 84 odst. 2 písm. f) zákona o obcích se aplikuje pouze v případě obchodní společností, kde nemá obec 100% majetkovou účast a je konstituována „standardní“ valná hromada tvořená všemi společníky. V případě, je-li obec jediným společníkem obchodní společnosti, působnost valné hromady vykonává rada obce, a tudíž zástupce obce zastupitelstvem obce nepřichází v úvahu.

Půjde-li o ostatní právnické osoby, jejichž je obec členem (tedy všechny ostatní kromě obchodních společností), zákon o obcích již problematiku delegování zástupce obce na jednání nejvyššího orgánu neupravuje vůbec. Vzhledem k tomu, že se nejedná o vyhrazenou pravomoc zastupitelstva obce, půjde o tzv. zbytkovou pravomoc rady obce dle § 102 odst. 3 zákona o obcích. Zastupitelstvo obce si však rozhodování delegování zástupce obce na jednání nejvyššího orgánu právnické osoby může samo vyhradit. Rada obce pak může tuto pravomoc svěřit obecnímu úřadu či starostovi. Nebude-li určen obcí žádný zástupce, podle § 103 odst. 1 zákona o obcích bude členskou obec na jednání tohoto orgánu svazku zastupovat její starosta. Samotný zakladatelský dokument právnické osoby může vyžadovat, aby zástupce obce na jednání nejvyššího orgánu byl delegován určitým orgánem obce a tímto se také prokázal (typicky usnesením příslušného orgánu obce).

Dle názoru Ministerstva vnitra ČR vyjadřují zástupci obcí na zasedání orgánů právnických osob vůli příslušné obce, jež je do daného orgánu vyslala. Na jejich jednání je proto nutné pohlížet obdobně jako na zastupování obce na základě plné moci. To znamená, že člen daného orgánu je oprávněn jednat jménem své obce především v mezích, které mu sama „vysílající“ obec stanovila, tedy je povinen řídit se jejími pokyny a plnit předem přijatá rozhodnutí obce. Jestliže k určité otázce příslušný obecní orgán (zastupitelstvo nebo rada obce) předem žádné rozhodnutí nepřijme, jedná člen daného orgánu samostatně, tedy je oprávněn zaujmout konkrétní rozhodnutí sám z titulu zastupování obce v daném orgánu.

Ve vztahu k obsazování ostatních orgánů právnické osoby, tedy všech ostatních orgánů s výjimkou nejvyššího orgánu, který je automaticky tvořen zástupci všech členů (společníků) právnické osoby, lze shrnout, že volba jejích členů je v pravomoci samotné právnické osoby, resp. zakladatelským dokumentem určených orgánů. Zpravidla bude tato pravomoc svěřena nejvyššímu orgánu (tvořenému všemi členy právnické osoby). Není však vyloučeno, aby touto pravomocí byly nadány jiné orgány právnické osoby, například dozorčí rada akciové společnosti volí představenstvo, výkonný výbor volí předsedu spolku apod.

Je však třeba se vypořádat s otázkou, kdo je oprávněn kandidáty na členství v orgánech právnických osob navrhovat. U všech právnických osob kromě obchodních společností, v níž má obec majetkovou účast, je situace poměrně jednoduchá. Zákon o obcích tuto problematiku neupravuje vůbec. Bude tedy záležet na vymezení zakladatelského dokumentu právnické osoby (například stanovy spolku určí, že návrh na kandidáta do orgánů spolku musí být odsouhlasen radou/zastupitelstvem obce), nebo na určení pravidel v rámci členské obce (například zastupitelstvo si vyhradí pravomoc navrhovat kandidáty do orgánů ostatních právnických osob, tuto pravomoc svěří radě obce, není-li určeno jinak, rada obce svěří tuto pravomoc starostovi obce nebo obecnímu úřadu apod.). Obecně lze říci, není-li tato pravomoc svěřena žádnému orgánu, půjde o zbytkovou pravomoc rady obce dle § 102 odst. 3 zákona o obcích. Jiná situace bude u nominací na členy orgánů obchodních společností, v níž má obec majetkovou účast. Dle § 84 odst. 2 písm. g) zákona o obcích je zastupitelstvu obce vyhrazeno navrhovat zástupce obce do ostatních orgánů obchodních společností, v nichž má obec majetkovou účast, a navrhovat jejich odvolání.

Kapitálové obchodní společnosti (společnost s ručením omezeným nebo akciová společnost) mohou být založeny pouze jediným společníkem. Tyto vytvářejí standardní orgány – nejvyšší orgán (valná hromada), statutární orgán (jednatel/é, představenstvo nebo správní rada a statutární ředitel), kontrolní orgán (dozorčí rada). V případě, že má společnost jediného společníka, vykonává působnost valné hromady její společník (§ 12 odst. 1 zákona o obchodních korporacích). Dle § 102 odst. 2 písm. c) zákona o obcích je radě obce vyhrazeno rozhodovat ve věcech obce jako jediného společníka obchodní společnosti. Je-li tedy obec jediným společníkem kapitálové obchodní společnosti, bude působnost valné hromady vykonávat rada obce; tuto pravomoc nemůže svěřit jinému orgánu obce.

Novelou zákona o obcích provedenou zákonem č. 183/2017 Sb. s účinností od 1. 7. 2017 byla do ustanovení § 84 odst. 2 písm. g) ve znění doplněna věta ve znění: Z výše uvedeného vyplývá, že je-li obec jediným společníkem a vykonává-li rada obce působnost valné hromady, která volí ostatní orgány společnosti, není již třeba, aby zastupitelstvo obce radě obce v působnosti valné hromady navrhovalo kandidáty na volbu nebo odvolání z orgánu společnosti.

U vícečlenných společností, ve které má obec obchodní podíl nižší než 100 %, však standardní struktura orgánů zůstává zachována. Bude tedy fungovat valná hromada jako nejvyšší orgán společnosti tvořený jednotlivými společníky. Valná hromada bude volit ostatní orgány společnosti. V tomto případě zůstává funkční i pravidlo uvedené v § 84 odst. 2 písm. g) zákona o obcích. Zastupitelstvu obce tedy bude náležet oprávnění navrhovat kandidáty – zástupce obce – do ostatních orgánů obchodní společnosti. Jedná se však pouze o návrh (nominaci), nikoliv o samotnou volbu (či odvolání) členů orgánů; ta přísluší pouze valné hromadě obchodní společnosti.

Občanský zákoník (§ 152 odst. 2, § 154) umožňuje, aby členem orgánu právnické osoby byla právnická osoba. Tu však musí v daném orgánu při výkonu její funkce zastupovat konkrétní fyzická osoba. Je-li členem voleného orgánu právnické osoby jiná právnická osoba, zmocní fyzickou osobu, aby ji v orgánu zastupovala, jinak právnickou osobu zastupuje člen jejího statutárního orgánu. Jinými slovy řečeno, i obec se může stát například členem představenstva akciové společnosti. Jelikož zákon o obcích na tuto právní úpravu nereaguje, vyvstává zde několik problémů. Zřejmě nebude přicházet výše uvedená možnost v úvahu v situaci, kdy je obec jediným společníkem obchodní společnosti. Měla-li by rada obce jmenovat členem představenstva akciové společnosti samotnou obec, která pak určí jejího zástupce, který jí při výkonu funkce zastupuje, výsledek je v podstatě totožný, jako když bude členem představenstva konkrétní fyzická osoba jmenovaná radou obce.

Měla-li by být členem orgánu obchodní společnosti přímo obec, nepůjde již o „zástupce obce“ ve smyslu § 84 odst. 2 písm. g) zákona o obcích. Nepřipadá tak v úvahu, aby zastupitelstvo obce navrhovalo obec jako kandidáta do orgánů obchodní společnosti, neboť nejde o zástupce obce. Otázkou je, zda lze institut „zástupce obce“ dle výše uvedeného ustanovení, a tedy povinnost schválení návrhu zastupitelstvem obce, vztáhnout na zástupce právnické osoby jako člena voleného orgánu jiné právnické osoby při výkonu její funkce ve smyslu § 154 odst. 2 obč. zák. Fyzickou osobu, která zastupuje právnickou osobu při výkonu funkce ve voleném orgánu jiné právnické osoby, zmocňuje sama tato právnická osoba, která vykonává funkci člena voleného orgánu, nikoliv již orgán právnické osoby určený k volbě členů daného orgánu.

Uvedeno na konkrétním případu, je-li obec zvolena valnou hromadou do funkce člena představenstva akciové společnosti, tato obec určí, která fyzická osoba jí bude v představenstvu při výkonu funkce zastupovat. Zdá se logickým učinit závěr, že obec určí svého zástupce při výkonu funkce až poté, co je tato obec členem představenstva zvolena. Nelze však vyloučit i postup, ve kterém obec dopředu určí zástupce při výkonu funkce pro případ, že bude členem představenstva zvolena (účinnost takovéhoto usnesení bude podmíněna a nastane až v okamžiku, kdy bude obec členem představenstva skutečně zvolena).

V této situaci (ať je zástupce – fyzická osoba určena před zvolením nebo až po něm) vyvstává otázka, který orgán obce má o tomto zmocnění rozhodnout. Tedy zda přiměřeně aplikovat pravidlo uvedené v § 84 odst. 2 písm. g) zákona o obcích a ponechat tuto pravomoc na zastupitelstvu obce, nebo se opřít o § 102 odst. 3 zákona o obcích, neboť tato pravomoc není výslovně svěřena žádnému orgánu obce, tudíž bude spadat do zbytkové pravomoci rady obce. Dle názoru autora se návrhová povinnost zastupitelstva obce dle § 84 odst. 2 písm. g) zákona o obcích vztahuje pouze k situaci, kdy má být kandidátem na člena orgánu obchodní společnosti konkrétní fyzická osoba. Gramatickým výkladem části zákonného ustanovení lze dojít k závěru, že zákonodárce měl v této situaci na mysli navrhování zástupce obce, který bude přímo členem daného orgánu zvoleným valnou hromadou. Fyzická osoba, která zastupuje obce při výkonu funkce v představenstvu akciové společnosti, není přímo členem (tím je daná obec), nýbrž pouhým zástupcem. S přijetím obč. zák. se výše citované ustanovení nijak nezměnilo, a proto nelze dovozovat, že by se toto pravidlo uplatnilo i v případě pověření fyzické osoby, která bude zastupovat v orgánu právnické osoby jejího člena – právnickou osobu. Lze tedy učinit závěr, že orgánem obce oprávněným určit fyzickou osobu, která bude tuto obec jako člena voleného orgánu obchodní společnosti při výkonu této funkce zastupovat, bude na základě § 102 odst. 3 zákona o obcích rada obce.

Další problém nastává v okamžiku, kdy obec neurčí žádnou fyzickou osobu, která by ji měla při výkonu funkce člena představenstva akciové společnosti zastupovat. Občanský zákoník v § 154 odst. 2 na tuto situaci pamatuje a určuje, že v takovém případě ji zastupuje člen jejího statutárního orgánu. Ovšem, jak známo, obec žádný statutární orgán nemá. Starosta obce sice dle § 103 odst. 1 zákona o obcích zastupuje obec navenek, ale v zásadě je třeba, aby všechna právní jednání byla provedena s předchozím souhlasem nebo schválením v příslušném orgánu obce (radě nebo zastupitelstvu), neboť bez nich jsou tato právní jednání od samého počátku neplatná (§ 41 odst. 2 zákona o obcích). Byť není starosta statutárním orgánem obce, bude možné na základě obecného zástupního oprávnění uvedeného v § 103 odst. 1 zákona o obcích konstatovat, že právě starosta bude osobou, která bude obec při výkonu funkce člena představenstva akciové společnosti zastupovat.

Z výše uvedeného textu je zřejmé, že v platné právní úpravě existuje spousta mezer, nejasností a problémů týkajících se problematiky zakládání a účasti obce v právnických osobách, zejména v obchodních společnostech. Nejedná se o však o pouhé teoretickoprávní úvahy, nýbrž o záležitosti, které se mohou zásadním způsobem promítnout do fungování obce i právnických osob, v nichž je obec členem. Zejména se může jednat o možnost absolutní neplatnosti právních jednání obce ve smyslu § 41 odst. 1 zákona o obcích, nebo o neplatnost rozhodnutí orgánů dalších právnických osob s možným důsledkem v podobě vzniku odpovědnosti za škodu. Jeví se tedy jako nanejvýš vhodné, aby zákonodárce provedl změnu stávající právní úpravy a problematické aspekty vyjasnil.