Právní úprava organizačních složek obce

Zřizovat a rušit organizační složky obce a schvalovat jejich zřizovací listiny je dle § 84 odst. 2 písm. d) zákona č. 128/2000 Sb., o obcích (obecní zřízení), ve znění pozdějších předpisů (dále jen „zákon o obcích“), vyhrazeno zastupitelstvu obce. Jde o pravomoc vyhrazenou, tudíž nemůže být svěřena jinému orgánu obce. Naproti tomu radě obce je dle § 102 odst. 2 písm. b) zákona o obcích vyhrazeno plnit vůči organizačním složkám zřízeným zastupitelstvem obce úkoly zřizovatele podle zvláštních předpisů.¹⁾

Dle § 24 odst. 1 zákona o rozpočtových pravidlech hospodaří organizační složka jménem svého zřizovatele a není účetní jednotkou; příjmy a výdaje (rozpočet) organizační složky jsou obsaženy v rozpočtu jejího zřizovatele. Charakteristickým znakem organizační složky je, že se nejedná o samostatný subjekt (právnickou osobu) s vlastní právní osobností, ale o pouhý útvar (organizační jednotku) jejího zřizovatele (obce). Jde o zařízení bez právní subjektivity (osobnosti), protože organizační složky plní úkoly, které nejsou tak významné, aby jim bylo třeba dát postavení právnické osoby. Organizační složka sice může vstupovat do právních vztahů, avšak nikoliv pod svým jménem a na svůj účet, ale zásadně pod jménem obce, která organizační složku zřídila. Nejde tedy o samostatný subjekt práva, ale o vnitřní součást svého zřizovatele – obce.

Zákon o rozpočtových pravidlech vymezuje dále činnosti, pro jejichž výkon může být organizační složka zřízena. Jedná se o takové činnosti, které:

Zákonem není stanoveno, že by organizační složka musela splňovat všechna výše uvedená kritéria. Záleží vždy na rozhodnutí zastupitelstva obce. Dle stanoviska Ministerstva financí České republiky (ČR):²⁾

Aby mohla organizační složka vzniknout, musí zastupitelstvo obce v samostatné působnosti rozhodnout o jejím zřízení a musí taktéž schválit její zřizovací listinu. Zřizovací listina je zásadním dokumentem pro fungování organizační složky. Zákon o rozpočtových pravidlech stanoví povinné minimální náležitosti této zřizovací listiny v § 26:

Terminologie zákona o obcích a zákona o rozpočtových pravidlech není ve výše uvedených otázkách jednotná. Zákon o obcích hovoří o „zřízení“ organizační složky a „schválení“ zřizovací listiny, zákon o rozpočtových pravidlech hovoří o „vydání“ zřizovací listiny. ³⁾

Pracovníci organizační složky jsou zaměstnanci zřizovatele, pokud zvláštní zákon nestanoví jinak (§ 24 odst. 2 zákona o rozpočtových pravidlech). Nejsou tedy zaměstnanci organizační složky jako takové, nýbrž jsou v ní jako zaměstnanci obce zařazeni k výkonu práce. Zaměstnanci zařazení k výkonu práce do organizační složky jsou tedy zaměstnanci obce, která tuto organizační složku zřídila, ale nejsou zaměstnanci zařazení do obecního úřadu, neboť organizační složka stojí mimo obecní úřad (nejedná se o součást či útvar – například odbor nebo oddělení – obecního úřadu). Zaměstnanci zařazení v organizační složce obce nebudou úředníky ve smyslu zákona č. 312/2002 Sb., o úřednících územních samosprávných celků a o změně některých zákonů, ve znění pozdějších předpisů, neboť tento zákon v § 1 odst. 3 písm. b) výslovně vylučuje jeho aplikaci na zaměstnance územních samosprávných celků zařazené v organizačních složkách.

Jelikož jsou pracovníci zařazení v organizačních složkách zaměstnanci územního samosprávného celku, budou odměňováni platem dle § 109 odst. 3 písm. b) zákona č. 262/2006 Sb., zákoník práce, ve znění pozdějších předpisů (dále jen „zákoník práce“).

Zákon o obcích výslovně neuvádí, kdo vykonává funkci zaměstnavatele vůči zaměstnancům zařazeným do organizační složky obce, ani kdo těmto zaměstnancům obce stanovuje plat. Navíc oprávnění jednat za zaměstnavatele v pracovněprávních vztazích u starosty a tajemníka navzájem nekoresponduje.

Úkoly statutárního orgánu zaměstnavatele nebude vůči zaměstnancům zařazeným do organizační složky obce plnit tajemník obecního úřadu, neboť ten dle § 110 odst. 4 písm. d) zákona o obcích plní úkoly statutárního orgánu zaměstnavatele podle zvláštních právních předpisů pouze vůči zaměstnancům zařazeným do obecního úřadu, což zaměstnanci organizačních složek obce, jak je výše uvedeno, nejsou. Takové oprávnění není výslovně uvedeno ani u pravomocí starosty obce. Starosta dle § 103 odst. 4 písm. b) zákona o obcích plní úkoly zaměstnavatele podle zvláštních předpisů, uzavírá a ukončuje pracovní poměr se zaměstnanci obce a stanoví jim plat podle zvláštních předpisů, pokud není v obci tajemník obecního úřadu. Znění tohoto ustanovení by mohlo napovídat, že v pracovněprávních vztazích se zaměstnanci obce, není-li zřízena funkce tajemníka, jedná starosta, je-li tato funkce zřízena, pak v těchto vztazích jedná tajemník. S ohledem na § 110 odst. 4 písm. d) zákona o obcích tomu tak však není, neboť tajemník je oprávněn plnit úkoly statutárního orgánu zaměstnavatele pouze vůči zaměstnancům obce zařazeným do obecního úřadu. Dochází zde k významnému zúžení daného okruhu zaměstnanců obce, tj. týká se toliko těch zaměstnanců obce, kteří jsou zařazeni do obecního úřadu.

Na základě výše uvedeného lze dovodit, že právní jednání týkající se pracovněprávních vztahů (včetně stanovení platu) mezi obcí (jako zaměstnavatelem) a zaměstnanci obce zařazenými do obecního úřadu činí tajemník obecního úřadu, a právní jednání týkající se pracovněprávních vztahů mezi obcí (jako zaměstnavatelem) a ostatními zaměstnanci obce (nezařazenými do obecního úřadu) činí starosta. To se bude týkat i zaměstnanců obce zařazených do organizační složky obce. Stejný názor zastává i Ministerstvo vnitra ČR⁴⁾ a odborná veřejnost: ⁵⁾ Není vyloučeno, aby starosta písemně pověřil tajemníka obecního úřadu k právním jednáním týkajících se pracovněprávních vztahů mezi obcí (jako zaměstnavatelem) a ostatními zaměstnanci obce (nezařazenými do obecního úřadu), tj. včetně zaměstnanců zařazených do organizačních složek obce.

Dle § 102 odst. 2 písm. j) zákona o obcích je radě obce vyhrazeno stanovit celkový počet zaměstnanců v organizačních složkách obce. Toto oprávnění spadá do vyhrazené pravomoci rady obce, nelze jej tudíž svěřit jinému orgánu obce a nemůže si ji vyhradit ani zastupitelstvo obce. Není tedy možné, aby celkový počet zaměstnanců v organizační složce byl stanoven například v její zřizovací listině. V obci, kde není zřízena rada, rozhoduje o této záležitosti zastupitelstvo obce (§ 102 odst. 4 zákona o obcích). Celkový počet zaměstnanců organizační složky není omezen. Při jejich stanovení musí zřizovatel přihlédnout k zajištění úkolů, které má organizační složka vykonávat, ale musí při tom také dbát, aby finanční prostředky byly vynakládány účelně a hospodárně.

Dle § 24 odst. 3 zákona o rozpočtových pravidlech jmenuje zřizovatel vedoucího organizační složky a určí jeho práva a povinnosti. Vedoucí organizační složky tedy bude jmenován a odvoláván radou obce, neboť ta dle § 102 odst. 2 písm. b) zákona o obcích plní vůči organizačním složkám úkoly zřizovatele. Zákon nevyžaduje, aby se tak dělo na základě výsledků výběrového (konkursního) řízení na tuto pozici, avšak tento způsob výběru vedoucího organizační složky není vyloučen a záleží tak pouze na rozhodnutí zřizovatele. Vedoucí organizační složky má postavení vedoucího zaměstnance zaměstnavatele ve smyslu § 11 zákoníku práce, a je tedy oprávněn stanovit a ukládat podřízeným zaměstnancům (tj. zaměstnancům obce zařazeným do organizační složky) pracovní úkoly, organizovat, řídit a kontrolovat jejich práci a dávat jim k tomu účelu závazné pokyny.

Jak zákon o rozpočtových pravidlech stanoví, součástí jmenování by mělo být určení práv a povinností vedoucího organizační složky. Určení těchto práv se bude odvíjet i od rozsahu majetku obce svěřeného do správy a rozsahu majetkových práv svěřených organizační složce. Nicméně jedná se o pracovněprávní vztah, a tak by jmenování vedoucího organizační složky mělo mít i v tomto směru všechny náležitosti, které předpokládá zákoník práce.

Vedoucí organizační složky bude moci právně jednat jménem obce v záležitostech týkajících se organizační složky. Jak bylo uvedeno výše, půjde o jednání jménem obce a toto jednání bude obec zavazovat. V tomto případě půjde o zastoupení právnické osoby jejím zaměstnancem ve smyslu § 166 zákona č. 89/2012 Sb., občanský zákoník, ve znění pozdějších předpisů.⁶⁾ Vedoucí organizační složky bude mít nejširší oprávnění, tedy oprávnění jednat ve všech záležitostech organizační složky. Mimo vedoucího mohou zástupčím oprávněním disponovat i další zaměstnanci zařazení v organizační složce. Tuto eventualitu předpokládá § 26 písm. d) zákona o rozpočtových pravidlech, neboť hovoří o „označení osob oprávněných jednat za organizační složku“ v množném čísle. Může tak jít například o zástupce vedoucího organizační složky či jiné určené zaměstnance. Rozsah tohoto oprávnění bude vyplývat ze zřizovací listiny. Toto oprávnění se však bude zpravidla týkat pouze určitých právních jednání.

Dle § 35 odst. 2 zákona o obcích obec v samostatné působnosti ve svém územním obvodu dále pečuje v souladu s místními předpoklady a s místními zvyklostmi o vytváření podmínek pro rozvoj sociální péče a pro uspokojování potřeb svých občanů. Jde především o uspokojování potřeby bydlení, ochrany a rozvoje zdraví, dopravy a spojů, potřeby informací, výchovy a vzdělávání, celkového kulturního rozvoje a ochrany veřejného pořádku. Formu zajišťování veřejných úkolů a zajištění potřebných činností nechává zákonodárce na samotné obci.

Zákon o rozpočtových pravidlech vymezuje dvě základní oblasti, pro jejichž zajišťování může územní samosprávný celek zřídit organizační složku – zejména k hospodářskému využívání svého majetku a k zabezpečení veřejně prospěšných činností. Slovo „zejména“ naznačuje, že uvedený výčet je demonstrativní a územní samosprávný celek může tento útvar zřídit i pro plnění jiných svých úkolů.

Podstatnou náležitostí zřizovací listiny organizační složky je vymezení účelu a tomu odpovídajícího předmětu činnosti. Účel lze charakterizovat jako poslání, které má organizační složka svým působením naplňovat (resp. snažit se o jeho dosažení). Předmět činnosti je vymezení konkrétních (dílčích) aktivit, které směřují k dosahování stanoveného účelu. Vztah účelu a předmětu činnosti bychom tak mohli vymezit jako vztah cíle (= účel) a prostředků vedoucích k jeho dosažení (= předmět činnosti).

Škála činností a aktivit, které mohou organizační složky obce zajišťovat, je skutečně široká. Ve formě organizační složky mohou obce zřizovat například městské knihovny, kina, informační či návštěvnická centra, kulturní střediska, střediska volného času, jednotky dobrovolných hasičů, útvary zajišťující sociální služby, správu a údržbu komunikací a veřejných prostranství, správu hřbitovů, čistírny odpadních vod, správu domovního fondu obce, správu sportovních zařízení, zajišťovat vydávání místního periodika apod.

Hovoříme-li o organizační složce jako o pouhém útvaru zřizovatele bez vlastní právní osobnosti, dojdeme k závěru, že organizační složka nemůže vlastnit majetek a nakládat s ním. Zřizovatel může organizační složce svěřit majetek, který je potřebný pro fungování této složky. Vlastnické právo k takovému majetku nepřechází, zůstává nadále ve vlastnictví zřizovatele a organizační složka je pouhým faktickým „správcem“. Jedná se v tomto případě o zprostředkovaný výkon vlastnických a jiných majetkových práv obce. Zřizovatel může organizační složce svěřit určitá oprávnění nakládat s tímto jeho majetkem, například pronajmout jej, dát do výpůjčky apod. Vymezení majetku i majetkových práv k němu musí být uvedeny ve zřizovací listině. Je třeba, aby byl odlišen majetek, který organizační složka používá pro svou činnost (kterým tuto činnost vykonává), a majetek, o který má pečovat jako o objekt své činnosti. Vymezením majetkových práv ke spravovanému majetku nejsou dotčena ustanovení zákona o obcích týkající se nakládání s obecním majetkem (zveřejnění záměru stanovených dispozic s majetkem, rozhodování o nabytí a převodu hmotných nemovitých věcí zastupitelstvem obce apod.).

Podobně jako u svěření nemovitého majetku územního samosprávného celku (zřizovatele) k hospodaření příspěvkové organizaci je třeba, aby informace o majetku územního samosprávného celku předaného organizační složce do správy k jejímu vlastnímu hospodářskému využití byla uvedena v katastru nemovitostí, a to u nemovitých věcí, které se do katastru nemovitostí zapisují. Tato skutečnost se zapisuje formou záznamu [§ 19 písm. f) zákona č. 256/2013 Sb., o katastru nemovitostí (katastrální zákon), ve znění pozdějších předpisů] a návrh na zápis podává zřizovatel.

Již bylo řečeno, že rozpočet (příjmy a výdaje) organizačních složek je součástí rozpočtu zřizovatele. Zřizovatel může organizační složce, resp. jejímu vedoucímu, dát oprávnění k dispozicím s rozpočtem organizační složky (například drobná vydání na materiál či služby). Dále rozhodne, která oprávnění ponechá obecnímu úřadu (například mzdové výdaje, rozsáhlé opravy a investice). Na organizační složku přenáší zřizovatel oprávnění disponovat jen s takovými peněžními prostředky, které souvisejí s její běžnou, pravidelnou činností, již je nutné zabezpečovat operativně. Tyto prostředky poskytuje zřizovatel organizační složce formou provozní zálohy v hotovosti nebo zřízením běžného účtu u banky. Zřizovatel může pověřit svou organizační složku vybíráním některých rozpočtových příjmů z její činnosti. Organizační složka tyto příjmy vybírá buď v hotovosti, nebo pomocí svého běžného účtu. Z vybraných příjmů nesmí organizační složka hradit výdaje. S ohledem na charakter činnosti organizační složky se může jednat například o vstupné do kina, poplatky dětí za kroužky ve středisku volného času, tržby za prodej propagačních materiálů a dalšího sortimentu v informačním centru města, tržby za prodej obecního zpravodaje, registrační poplatky uživatelů knihovny, nájemné hrobových míst apod. Tyto příjmy jsou příjmem rozpočtu zřizovatele.

Stejně jako může zastupitelstvo obce organizační složku zřídit, tak může zastupitelstvo obce v samostatné působnosti rozhodnout také o zrušení organizační složky. Důvody zákon neuvádí. Může se jednat o naplnění účelu (splnění úkolu, pro který byla organizační složka zřízena), snaha o efektivnější uspořádání organizační struktury obce (začlenění agendy do příslušného odboru obecního úřadu, zřízení příspěvkové organizace, založení obchodní společnosti či jiné právnické osoby apod.). Byla-li organizační složka zřízena na dobu určitou (vymezení doby je podstatnou náležitostí zřizovací listiny), je organizační složka zrušena dnem uvedeným ve zřizovací listině, aniž by byl potřeba jakýkoliv formální úkon ze strany zřizovatele. Práva a povinnosti obce vykonávané prostřednictvím organizační složky ke dni jejího zániku vykonává nadále zřizovatel.

Z pohledu pracovněprávních vztahů se v případě zrušení organizační složky obce může jednat o zrušení zaměstnavatele, resp. jeho části ve smyslu § 52 písm. a) zákoníku práce nebo o tzv. organizační důvody ve smyslu § 52 písm. c) zákoníku práce.

Pakliže obec zruší svou organizační složku, vyplývá z toho, že přijal tuto organizační změnu právě proto, že nadále nehodlá provozovat (relativně samostatnou) činnost, kterou se organizační složka dosud podílela na plnění úkolů (předmětu činnosti) obce samotné. V takovém případě půjde o zrušení části zaměstnavatele dle § 52 písm. a) zákoníku práce.⁷⁾

Hodlá-li obec po zrušení organizační složky nadále provozovat činnost, dosud konanou touto organizační složkou, nemůže představovat takto pojatá organizační změna ve skutečnosti zrušení části zaměstnavatele a výpovědní důvod ve smyslu § 52 písm. a) zákoníku práce, ale – v závislosti na jejím skutečném obsahu a smyslu – snížení stavu zaměstnanců za účelem zvýšení efektivnosti práce nebo jinou organizační změnu, která může být důvodem k výpovědi z pracovního poměru jen při splnění podmínek uvedených v § 52 písm. c) zákoníku práce.⁸⁾

Záleží tedy vždy na tom, jaký je skutečný důvod zrušení organizační složky, a zda a jakým způsobem obec hodlá nadále úkoly a činnosti vykonávané doposud touto organizační složkou zajišťovat. V případě, že úkoly stávající organizační složky budou obcí vykonávány v jiné formě (například odborem či oddělením obecního úřadu), mohou být zaměstnanci s jejich souhlasem (formou dohody o změně druhu práce, případně i místa výkonu práce – záleží na znění pracovní smlouvy) zařazeni do této organizační struktury. Tito pracovníci tak nadále zůstávají zaměstnanci obce.