Přiměřenost exekučních nákladů v oblasti místních poplatků

Jednotlivé způsoby vymáhání nedoplatků jsou vymezeny v § 175 odst. 1 zákona č. 280/2009 Sb., daňový řád, ve znění pozdějších předpisů (dále jen „daňový řád“). Podle tohoto ustanovení smí příslušný správce daně (dále jen „správce poplatku“) vymáhat nedoplatek následujícími způsoby¹⁾:

Přestože se může na první pohled jevit volba konkrétního způsobu vymáhání nedoplatku jako jednoduchá, postavená na libovůli správce poplatku, není tomu tak. Správce poplatku je při volbě způsobu vymáhání nedoplatků omezen zejména § 175 odst. 2 daňového řádu, který stanoví základní pravidlo, podle kterého správce poplatku zvolí způsob vymáhání nedoplatku tak, aby výše nákladů spojených s vymáháním, které bude daňový subjekt povinen uhradit, nebyla ve zjevném nepoměru k výši nedoplatku. Uvedené omezení se však neuplatní vždy, neboť v některých případech je správce poplatku již z povahy věci při volbě mezi jednotlivými způsoby vymáhání omezen (jedná se např. o pohledávky za dlužníkem, který je v úpadku, a které daňový řád neoznačuje jako pohledávky za majetkovou podstatou²⁾ ; v těchto případech smí správce poplatku vymáhat jen tím, že tyto pohledávky přihlásí do insolvenčního řízení). Z uvedeného důvodu se autoři tohoto příspěvku dále zaměří na kritérium přiměřenosti vymáhaného nedoplatku ve vztahu k volbě mezi daňovou exekucí prováděnou přímo správcem poplatku a exekucí prováděnou soudním exekutorem.

Z výše uvedeného ustanovení § 175 odst. 1 daňového řádu tedy vyplývá, že správce poplatku je oprávněn vymáhat nedoplatek vlastními silami, a to . Správce poplatku tuto svou pravomoc vykonává podle § 12 odst. 1 daňového řádu prostřednictvím úředních osob. Úřední osoby, které vykonávají správní činnosti na úseku správy daní a poplatků, musí absolvovat zkoušku zvláštní odborné způsobilosti³⁾. Tím je zajištěno, že úřední osoby vykonávající předmětné správní činnosti budou schopny využít všech prostředků, které jim právní řád poskytuje k naplnění cíle správy daní, kterým je správné zjištění a stanovení daní a zabezpečení jejich úhrady. Správce poplatku postupuje za účelem zabečení úhrady poplatků podle § 177 a násl. daňového řádu, a to se subsidiárním použitím zákona č. 99/1963 Sb., občanský soudní řád, ve znění pozdějších předpisů (dále jen „OSŘ“).

Jak již bylo nastíněno v úvodu tohoto článku, daňový řád poskytuje správci poplatku ve svém § 175 také možnost obrátit se na s žádostí o provedení . V takovém případě probíhá exekuční řízení podle zákona č. 120/2001 Sb., o soudních exekutorech a exekuční činnosti (exekuční řád), ve znění pozdějších předpisů (dále jen „EŘ“), a to také se subsidiárním použitím OSŘ. Nejen pro tyto účely přiznává daňový řád správci poplatku způsobilost být účastníkem občanského soudního řízení ve věcech souvisejících se správou daní a v tomto rozsahu mu propůjčuje i procesní způsobilost⁴⁾. Způsobilost být účastníkem soudního řízení a s tím spojená procesní způsobilost je striktně vázána na účely správy daní. Na tomto místě je nutné zmínit, že obce velmi často uzavírají se soudními exekutory rámcové smlouvy na provádění exekucí. Možnost uzavřít tuto smlouvu je předvídána v § 90 EŘ. Dle uvedeného ustanovení si smluvní strany mohou rovněž sjednat smluvní odměnu za vedení , která však není nákladem , a oprávněný (v našem případě správce poplatku) tak nemá právo, aby mu ji daňový dlužník nahradil. Z tohoto důvodu se jeví jako vhodnější, aby obce smluvní odměny do smluv nezaváděly, neboť by jim vznikaly zbytečné náklady, které navíc ani nemohou dodatečně vymáhat po daňovém dlužníku. Soudní exekutor má přitom vždy nárok na odměnu z vymožené částky a výše těchto odměn je závislá na tom, jak je ve vymáhání úspěšný⁵⁾. Již samotná skutečnost, že obec žádá o provedení téhož exekutora, tak exekutorovi zajišťuje potenciální příjem. Pro obce je naopak výhodné, aby v těchto rámcových smlouvách zakotvily ujednání, ve kterém se exekutor vzdává práva na náhradu paušálně určených či účelně vynaložených výdajů pro případ, že dojde k zastavení pro nemajetnost daňového dlužníka. V těchto případech totiž uvedené náklady hradí oprávněný⁶⁾.

Ve výše uvedeném § 175 odst. 2 daňového řádu je uvedeno primární kritérium, podle kterého má správce poplatku zvolit konkrétní způsob vymáhání nedoplatku. Tímto kritériem je přiměřenost mezi náklady, které bude nucen daňový dlužník uhradit, a výší vymáhaného nedoplatku. Jedná se tak o

je uveden v § 182 odst. 2 daňového řádu. Exekuční náklady spočívají v náhradě nákladů za nařízení daňové , v náhradě nákladů za výkon prodeje a v náhradě hotových výdajů vzniklých při provádění daňové . Výše nákladů při daňové exekuci je stanovena v § 183 odst. 1 a 2 daňového řádu. Dle odst. 1 platí, že náklady za nařízení daňové činí 2% z částky, pro kterou je daňová nařízena, nejméně však 500 Kč a nejvýše 500 000 Kč. V odst. 2 téhož ustanovení jsou ve shodné výši uvedeny náklady za výkon prodeje, které je povinen dlužník hradit v případě zahájení dražby nebo zpeněžení předmětu daňové mimo dražbu.

Jak vyplývá z praxe, je nejčastěji vymáhaným nedoplatkem nezaplacený poplatek za provoz systému shromažďování, sběru, přepravy, třídění, využívání a odstraňování komunálních odpadů (dále jen „poplatek za komunální odpad“). Za tento poplatek platí poplatníci v základní míře také nejvyšší sumy. Vzhledem k nejvyšší přípustné výši tohoto poplatku⁷⁾, a tedy výši vymáhaných nedoplatků, je velmi pravděpodobné, že náklady daňové budou činit právě daňovým řádem stanovené minimum, tedy 500 Kč⁸⁾.

Oproti nákladům daňové je podstatně vyšší. Výše nákladů je upravena vyhláškou Ministerstva spravedlnosti č. 330/2001 Sb., o odměně a náhradách soudního exekutora, o odměně a náhradě hotových výdajů správce podniku a o podmínkách pojištění odpovědnosti za škody způsobené exekutorem, ve znění pozdějších předpisů (dále jen „vyhláška o nákladech exekuce“). Podle § 5 této vyhlášky platí, že základem pro určení odměny za exekuci ukládající zaplacení peněžité částky je výše exekutorem vymoženého plnění nezahrnujícího náklady a náklady oprávněného. U místních poplatků tak bude základem výše vymoženého nedoplatku. Pokud jde o sazbu pro výpočet odměny, nalezneme ji v § 6 uvedené vyhlášky. Podle tohoto ustanovení činí výše odměny 15% z uvedeného základu pro výpočet odměny⁹⁾, nejméně však 3 000 Kč. I zde tak bude v naprosté většině případů platit, že výše odměny bude činit právě tolik, kolik je uvedené minimum, tj. 3 000 Kč. Soudnímu exekutorovi dále podle § 13 odst. 1 vyhlášky o nákladech exekuce náleží náhrada hotových výdajů v paušální částce 3 500 Kč¹⁰⁾ a také náhrada za daň z přidané hodnoty. Náklady tak v současné době dosahují nejméně (až na případy níže uvedené) částky 7 865 Kč¹¹⁾. V této souvislosti je vhodné uvést, že EŘ poskytuje daňovému dlužníku možnost, aby dobrovolně splnil vymáhanou povinnost a uhradil náklady , a tím snížil uvedenou částku za náklady exekučního řízení. Pokud tak daňový dlužník učiní podle § 46 odst. 6 EŘ ve lhůtě 30 dnů od doručení výzvy ke splnění vymáhané povinnosti, pak podle § 11 vyhlášky o nákladech exekuce náleží soudnímu exekutorovi odměna snížená o 50%, nejméně však 1 500 Kč, a podle § 13 odst. 3 náhrada hotových výdajů ve výši 1 750 Kč¹²⁾. Pokud tedy daňový dlužník dobrovolně splní svou povinnost ve výše uvedené lhůtě, může tím náklady snížit na polovinu.

Na tomto místě se tak nabízí otázka, zda může správce poplatku posuzovat přiměřenost vymáhaného nedoplatku ve vztahu k běžné sazbě nákladů exekučního řízení nebo zda může vymáhaný nedoplatek poměřovat s tzv. sníženou sazbou nákladů exekučního řízení. Dle názoru autorů je nutné počítat s běžnou sazbou nákladů exekučního řízení. Tento závěr vyplývá zejména z dikce § 175 odst. 2 daňového řádu, dle kterého je pro určení přiměřenosti rozhodná částka, kterou bude muset daňový dlužník uhradit. Vzhledem k tomu, že je ponecháno zcela na daňovém dlužníku, zda vymáhanou povinnost splní dobrovolně, a zda tím ušetří na nákladech exekučního řízení, či nikoliv, nelze mít postaveno najisto, že náklady exekučního řízení budou vždy poloviční. V praxi sice často nalezne dlužník potřebné finanční prostředky v případech, kdy je přistupováno k exekuci prováděné soudním exekutorem, avšak na tyto zkušenosti se nelze bez dalšího spoléhat. Samotná praxe se totiž může znenadání změnit.

Z výše uvedeného vyplývá, že Vzhledem ke kritériu přiměřenosti nákladů na vymáhání, které bude muset daňový dlužník uhradit, a vymáhanou pohledávkou tak vyvstává otázka, jaký poměr mezi náklady na vymáhání a vymáhanou pohledávkou lze ještě považovat za přiměřený, resp. kdy jsou náklady na vymáhání ve zjevném nepoměru k vymáhané částce, a kdy nikoliv. Volba způsobu vymáhání sice nemá ani z obsahového hlediska povahu rozhodnutí ve smyslu § 65 odst. 1 zákona č. 150/2002 Sb., soudní řád správní, ve znění pozdějších předpisů, a proto proti ní nelze brojit žalobou proti rozhodnutí správního orgánu. Na druhou stranu to neznamená, že by povinnost zvolit způsob vymáhání co nejméně zatěžující daňový subjekt a přitom ještě vedoucí k vymožení nedoplatku byla pouhou proklamací bez normativního obsahu. Porušení tohoto pravidla je protiprávním jednáním, konkrétně nesprávným úředním postupem, a může proto založit odpovědnost státu podle zákona č. 82/1998 Sb., o odpovědnosti za škodu způsobenou při výkonu veřejné moci¹³⁾. Podle § 16 uvedeného zákona pak platí, že nahradil-li stát škodu způsobenou nezákonným rozhodnutím nebo nesprávným úředním postupem nebo poskytl-li ze stejného důvodu zadostiučinění za vzniklou nemajetkovou újmu, může požadovat regresní úhradu na úředních osobách a na územních celcích v přenesené působnosti, pokud škodu způsobily.

Kritéria přiměřenosti nákladů na vymáhání a vymáhanou pohledávku nejsou výslovně upravena ani v daňovém řádu a ani v jiném právním předpise. Tato kritéria pro oblast místních poplatků nenastavila ani , která se sice zabývala posuzováním přiměřenosti, avšak toto posuzování se týkalo jiné právní úpravy a jiných subjektů. Přes uvedené stojí za zmínku např. posuzování přiměřenosti odměny za zastupování advokátem ve vztahu k vymáhané částce. K tomuto tématu se vyjádřil Ústavní soud při posuzování přiměřenosti odměn advokátů při vymáhání pohledávek prostřednictvím tzv. formulářových žalob. Ústavní soud dospěl k závěru, že odměna za zastupování ve výši jednonásobku vymáhané jistiny se jeví jako přiměřená¹⁴⁾. Ani uvedený právní názor však nelze pro posouzení přiměřenosti exekučních nákladů v oblasti místních poplatků použít, neboť Ústavní soud se v dotčených případech vyjadřoval pouze k odměně advokáta, jakožto jedné ze složek nákladů řízení. Náhrada hotových výdajů, která je další složkou nákladů řízení, je však v exekučním řízení mnohem vyšší (3 500 Kč, resp. 1 750 Kč) než v případě advokátů při tzv. formulářových žalobách (100 Kč za každý úkon právní služby¹⁵⁾ ; nejčastěji v případech tzv. formulářových žalob půjde o tři úkony právní služby, tedy částku 300 Kč).

Pokud tedy jde o posouzení přiměřenosti týkající se nákladů daňové a prováděné soudním exekutorem, lze jednoznačně dospět k závěru, že To zejména z toho důvodu, že vymáhání nebude prováděno třetí osobou, tj. nebude navyšovat náklady , a že tedy tyto náklady při vymáhání nedoplatků na místních poplatcích budou nejnižší.

Ve vztahu k tomuto závěru se pak na první pohled jeví prováděná soudním exekutorem (s ohledem na výši nákladů exekutora) jako nepřiměřená, a to i ve vztahu k povinnosti správce poplatku postupovat tak, aby nikomu nevznikaly zbytečné náklady. S tímto závěrem však nelze dle názoru autorů absolutně souhlasit. Je totiž nutné mít na paměti, že uvedený způsob vymáhání předpokládá daňový řád, což znamená, že i dle zákonodárce mohou nastat situace, kdy bude přinejmenším vhodné přistoupit k vymáhání nedoplatků prostřednictvím soudního exekutora, a to s vědomím výše nákladů, které bude soudní exekutor po daňovém dlužníku požadovat. V této souvislosti lze rovněž poukázat na ustanovení § 175 odst. 2 daňového řádu, ze kterého vyplývá, že nepoměr mezi náklady na vymáhání a vymáhanou částkou nesmí být zjevný. Určitá míra nepoměru tak je přípustná, v tomto případě ze zákona, a správce poplatku musí dbát na to, aby tento nepoměr nebyl na první pohled zřejmý.

Přiměřenost exekučních nákladů by tak měla být v oblasti místních poplatků posuzována nejen s ohledem na finanční kritérium, ale i s ohledem na další skutečnosti. Za tímto účelem je nutné zaměřit se na samotný pojem přiměřenost. Za účelem vymezení na základě kterých lze dospět k závěru o přiměřenosti exekučních nákladů, lze využít judikaturu Ústavního soudu, dle kterého nelze přiměřenost vnímat pouze numericky, neboť je objektivně podmíněna charakterem projednávané věci a musí být zkoumána ve světle konkrétních okolností případu, s přihlédnutím ke složitosti věci, chování stěžovatele a chování příslušných orgánů ¹⁶⁾. Vzhledem k tomu, že v případě nepřiměřeně vysokých exekučních nákladů je založen nárok na náhradu škody podle zákona o odpovědnosti za škodu, je vhodné při vymezování jednotlivých kritérií přihlédnout také k tomuto zákonu a jeho bohaté judikatuře.

Prvním z těchto kritérií je První proto, že právě správce poplatku může svým jednáním nebo nekonáním ovlivnit to, zda vůbec dluh vznikne a v jaké výši bude vymáhán. V zásadě se jedná o to, zda správce poplatku splní všechny své povinnosti a zda případně činí i další úkony vedoucí poplatníky k tomu, aby řádně plnili svou poplatkovou povinnost. Správce poplatku má možnost „připomenout“ poplatníkům, že mají poplatkovou povinnost, v jaké výši a s jakým termínem splatnosti (např. v rámci obecných výzev k zaplacení místních poplatků uveřejněných na webu obce, obecním rozhlasem nebo tiskem), výzvami k zaplacení místních poplatků, následně vydáním platebního výměru či hromadného předpisného seznamu nebo např. výzvou před zahájením exekučního řízení.

Dalším kritériem, které je nutné sledovat, je Je to totiž dlužník, který v prvé řadě ovlivňuje již to, zda zaplatí místní poplatek, případně v jaké výši. Jiná situace bude tehdy, pokud dlužník neplatí místní poplatek dlouhodobě, nekomunikuje se správcem poplatku a neplní svou ohlašovací povinnost¹⁷⁾, a jiná situace nastane tehdy, pokud dlužník v minulosti platil řádně a včas a v důsledku např. ztráty zaměstnání není schopen řádně plnit své závazky, přesto komunikuje se správcem poplatku a má snahu svou situaci řešit. V prvním případě nemusí být dle názoru autorů pochyb o tom, že prováděná prostřednictvím soudního exekutora je přiměřená. Tomuto závěru nasvědčuje i skutečnost, že v praxi se lze čím dál více setkat s případy, kdy dlužník se správcem poplatku nekomunikuje, neplní si svou poplatkovou povinnost, a jakmile je nedoplatek vymáhán prostřednictvím soudního exekutora, jsou všechny závazky splněny, a to navíc ve zkrácené době s polovičními exekučními náklady požadovanými soudním exekutorem¹⁸⁾. Pokud by však správce poplatku vymáhal nedoplatek prostřednictvím soudního exekutora i ve druhém případě, pak by takový postup vyvolával přinejmenším pochybnosti o jeho zákonnosti.

Na přiměřenost exekučních nákladů má zcela jistě vliv také Uvedené kritérium je dle názoru autorů nutné vnímat ve vztahu k úředním osobám, jejichž prostřednictvím vykonává správce poplatku svou pravomoc. Jelikož jsou tyto osoby povinny absolvovat zkoušku odborné způsobilosti, neměl by být v obecném měřítku pro tyto osoby žádný případ složitý natolik, aby bylo nutné přistoupit k vymáhání nedoplatků prostřednictvím soudního exekutora. Na druhou stranu mohou nastat situace, kdy vymáhání nedoplatků bude natolik složité, že bude opravdu vhodnější, aby byla prováděna soudním exekutorem. Může se například jednat o případy, kdy dlužník nemá žádný majetek, a přesto trvale bydlí v honosné vile, kterou však nevlastní a ve které nemá kromě pár kusů oblečení vlastní majetek. Dále se může jednat o případy, kdy dlužník svůj majetek skrývá, nezdržuje se v místě trvalého pobytu, přičemž není správci poplatku známo, kde vlastně reálně bydlí.

Posoudit přiměřenost exekučních nákladů je, jak vyplývá z výše uvedeného, poměrně složitou záležitostí, neboť je nutné zohlednit v každém konkrétním případě značné množství skutečností. Pro správce poplatku je však tato činnost zásadní, neboť předurčuje zejména to, zda proběhne se zamýšleným výsledkem, tj. vymožením nedoplatku na místním poplatku, či zda skončí nezdarem, bez vymožení jakéhokoliv nedoplatku, případně s postihem v podobě náhrady škody za volbu vymáhání nedoplatku prostřednictvím soudního exekutora namísto daňové . Na druhou stranu je nutné také zmínit, že se v praxi stále rozšiřují případy, kdy jsou správci poplatku s ohledem na uzavřené rámcové smlouvy na provádění všech exekucí v zásadě tlačeni do pouhého předávání podkladů a psaní exekučních návrhů (žádostí) soudnímu exekutorovi, v podstatě bez hrozby postihu. Autoři tohoto článku nechtějí nikterak zpochybňovat právo obcí uzavírat tyto smlouvy, je však otázkou, zda je tato praxe žádoucí, respektující základní zásady správy daní a skutečnost, že oprávněné úřední osoby by měly být schopny vymáhat všechny nedoplatky na místních poplatcích daňovou exekucí a spíše jen ve výjimečných případech přistupovat k vymáhání nedoplatků na místních poplatcích prostřednictvím soudního exekutora. Dle názoru autorů může ukázat až čas to, zda uvedenou praxi změní zákonodárce či změnu v nahlížení na danou problematiku nebo potvrzení zákonnosti takového postupu promítnou do svých rozhodnutí příslušné soudy.