Právní úprava státní služby - Služební poměr

Jedním z nejdůležitějších institutů zákona o státní službě je služební poměr. Služební poměr stanoví základní pravidla právních vztahů (práv a povinností) mezi státními zaměstnanci a Českou republikou reprezentovanou příslušným služebním orgánem. Ve služebním poměru jsou zohledněna specifika postavení státních zaměstnanců oproti zaměstnancům v běžném pracovněprávním vztahu.²⁾

Služba se vykonává ve služebním poměru na dobu neurčitou nebo na dobu určitou. Státní zaměstnanci vykonávají službu zpravidla ve služebním poměru na dobu neurčitou. Na dobu určitou se vždy přijímá osoba, která dosud úspěšně nevykonala úřednickou zkoušku.³⁾ Na dobu určitou lze přijmout osobu rovněž v případech, že je třeba nahradit dočasně nepřítomného zaměstnance. Další případy, ve kterých lze s ohledem na zvláštní povahu služby přijmout osobu do služebního poměru na dobu určitou, má vláda stanovit nařízením (takové nařízení dosud nebylo vydáno).

Do služebního poměru lze přijmout pouze osobu, u které lze předpokládat, že bude ve službě dodržovat demokratické zásady ústavního pořádku České republiky a řádně vykonávat službu. Je samozřejmě otázkou, nakolik bude toto ustanovení reálně použitelné v praxi, a zda nebude v budoucnu např. vyvolán spor, pokud konkrétní osoba nebude přijata do služebního poměru právě z důvodu pochybností o tom, jestli bude ve službě dodržovat demokratické zásady ústavního pořádku České republiky.

V ustanovení § 33 zákona o státní službě jsou vyjmenovány profese, jejichž výkon představuje zákonnou překážku pro přijetí do služebního poměru nebo pro výkon služby. Jedná se o celou řadu funkcí vykonávaných ve státní, resp. veřejné sféře. Je-li na základě výsledku výběrového řízení některá z těchto osob vybrána k přijetí do služebního poměru, učiní neprodleně právní jednání směřující k odstranění zákonné překážky. Pokud zákonná překážka nastane až po přijetí do služebního poměru, má to ve většině případů za následek dočasné pozastavení výkonu služby, nicméně v případě veřejných funkcí vyjmenovaných taxativně v ustanovení § 33 odst. 2 zákona o státní službě, to má za následek vždy skončení služebního poměru.⁴⁾ Ten, u koho některá překážka nastala, je povinen tuto skutečnost bez zbytečného odkladu písemně oznámit služebnímu orgánu.

Do služebního poměru se osoba přijímá rozhodnutím služebního orgánu. Současně služební orgán rozhodne o zařazení státního zaměstnance na služební místo nebo o jmenování státního zaměstnance na služební místo představeného. Služební poměr vzniká dnem, který je uveden v rozhodnutí o přijetí do služebního poměru. Nenastoupí-li státní zaměstnanec do služby v tento den, aniž by mu v tom bránila závažná překážka, nebo neuvědomí-li služební orgán o vzniku této překážky do 7 dnů, služební orgán rozhodnutí o přijetí do služebního poměru zruší s účinky ode dne vzniku služebního poměru. Na přijetí do služebního poměru, zařazení na služební místo a na jmenování na služební místo představeného není nárok. V den nástupu do služby skládá státní zaměstnanec před služebním orgánem služební slib, jehož přesné znění je zakotveno v ustanovení § 32 odst. 2 zákona o státní službě.⁵⁾ V případě odmítnutí složení služebního slibu nebo složení slibu výhradou, by se služební poměr považoval od počátku za neexistující.

Obecně platí, že na obsazení volného služebního místa se koná výběrové řízení, kterého se mohou zúčastnit státní zaměstnanci nebo jiné osoby za podmínek stanovených zákonem o státní službě. Výběrové řízení se nekoná pouze ve výjimečných případech vyjmenovaných v ustanovení § 24 odst. 5 zákona o státní službě. Státní zaměstnanec podá služebnímu orgánu žádost o zařazení na služební místo nebo jmenování na služební místo představeného, které má být na základě výběrového řízení obsazeno. Jiná osoba podá služebnímu orgánu žádost o přijetí do služebního poměru, jejíž součástí je též žádost o zařazení na služební místo nebo jmenování na služební místo představeného, které má být na základě výběrového řízení obsazeno. Výběrové řízení vyhlašuje služební orgán na úřední desce, dále se zveřejní v informačním systému o státní službě⁶⁾ ; právní účinky má zveřejnění na úřední desce. Náležitosti oznámení o vyhlášení výběrového řízení jsou přesně zakotveny v ustanovení § 24 odst. 7 zákona o státní službě.

Žadatel o přijetí do služebního poměru musí být státním občanem České republiky, občanem jiného členského státu Evropské unie nebo občanem státu, který je smluvním státem Dohody o Evropském hospodářském prostoru.⁷⁾ Dále musí žadatel dosáhnout věku 18 let, být plně svéprávný, bezúhonný, dosáhnout vzdělání stanoveného zákonem a mít potřebnou zdravotní způsobilost. Služební orgán může služebním předpisem stanovit pro služební místo požadavek úrovně znalosti cizího jazyka, odborného zaměření vzdělání nebo jiný odborný požadavek potřebný pro výkon služby, způsobilosti seznamovat se s utajovanými informacemi v souladu s právním předpisem upravujícím ochranu utajovaných informací.⁸⁾ S žadatelem, který splňuje předpoklady a požadavky podle zákona, a jehož žádost nebyla z formálních důvodů vyřazena, provede výběrová komise pohovor. Výběrová komise má tři členy. Na ministerstvu nebo v Úřadu vlády její členy jmenuje a odvolává státní tajemník, z toho dva členy na návrh příslušného ředitele odboru. V jiném služebním úřadu jmenuje a odvolává členy výběrové komise vedoucí služebního úřadu. Pohovor je zaměřen na obor služby, jehož se výběrové řízení týká, a na plnění jiného odborného požadavku. Součástí pohovoru může být i ověření znalosti cizího jazyka, je-li požadováno, a pohovor lze doplnit písemnou zkouškou. Výběrová komise vybere z žadatelů, kteří ve výběrovém řízení uspěli, tři nejvhodnější žadatele a sestaví pořadí dalších žadatelů, kteří ve výběrovém řízení uspěli, a seznam žadatelů, kteří ve výběrovém řízení neuspěli. Služební orgán vybere v dohodě (písemné) s bezprostředně nadřízeným představeným jednoho žadatele ze tří nejvhodnějších žadatelů. Pokud ve výběrovém řízení neuspěli alespoň tři žadatelé, služební orgán vybere v dohodě (písemné) s bezprostředně nadřízeným představeným z těch, kteří uspěli. Pokud všichni tři nejvhodnější žadatelé z výběrového řízení odstoupili, služební orgán vybere v dohodě s bezprostředně nadřízeným představeným dalšího v pořadí z těch žadatelů, kteří uspěli. V případě, že žádný žadatel ve výběrovém řízení neuspěl nebo služební orgán žádného žadatele výše uvedeným postupem nevybral, výběrové řízení se zruší a vyhlásí se nové výběrové řízení.

Zákon o státní službě obsahuje v ustanovení § 164 zvláštní ustanovení upravující procesní stránku výběrových řízení. Pro výběrové řízení podle zákona o státní službě se nepoužije obecná podmínka jeho oznámení v hromadných sdělovacích prostředcích (§ 146 odst. 2 správního řádu). Na výběrovou komisi se vztahuje ustanovení správního řádu o řízení před kolegiálním orgánem. O průběhu a výsledku výběrového řízení se sepisuje protokol, který obsahuje označení služebního orgánu, oboru služby a služebního místa, kterého se výběrové řízení týkalo, jména a příjmení členů výběrové komise, výsledek provedeného výběrového řízení v podobě pořadí žadatelů, kteří ve výběrovém řízení uspěli, a seznamu žadatelů, kteří ve výběrovém řízení neuspěli. Protokol musí dále obsahovat datum jeho vyhotovení, podpis všech členů výběrové komise, poučení o možnosti podat proti výsledku výběrového řízení námitky s uvedením lhůty pro jejich podání a komu se podávají. Služební orgán bez zbytečného odkladu písemně vyrozumí žadatele o výsledku výběrového řízení. Žadatelé, kteří ve výběrovém řízení neuspěli, mohou podat proti protokolu námitky do pěti dnů ode dne jeho doručení. Námitky se podávají písemně, musí z nich být zřejmé, proti jakému výběrovému řízení směřují, a musí obsahovat odůvodnění nesouhlasu s výsledkem výběrového řízení. Podané námitky vyřídí výběrová komise ve lhůtě 15 dnů ode dne jejich doručení tak, že jim vyhoví nebo je zamítne. Pokud výběrová komise námitkám vyhoví, výběrové řízení zruší. Námitky, z nichž není zřejmé, proti jaké části protokolu směřují, nebo námitky, u nichž chybí odůvodnění, výběrová komise zamítne jako nedůvodné. Po provedeném výběrovém řízení je vybraný žadatel přijímán do služebního poměru na základě rozhodnutí o přijetí do služebního poměru a na něj navazujícího rozhodnutí o zařazení na služební místo, resp. rozhodnutí o jmenování na služební místo představeného. Tato rozhodnutí se vydávají podle správního řádu⁹⁾ a kromě obecných náležitostí dle správního řádu musí obsahovat náležitosti vyjmenované v ustanovení § 30 zákona o státní službě. V souladu s ustanovením § 168 odst. 1 písm. b) zákona o státní službě je odvolacím orgánem nadřízený služební orgán.

Už v prvním článku, který jsme věnovali složitému zrodu nové právní úpravy státní služby, jsme upozornili na skutečnost, že státní úředníci dosud nebyli podrobeni povinnosti skládat jakoukoliv obdobu zkoušky odborné způsobilosti vyžadované řadu let po úřednících územních samosprávných celků. To se tedy nyní změní, neboť zákon o státní službě nově zavádí institut povinné úřednické zkoušky.¹⁰⁾ Úřednická zkouška není součástí výběrového řízení ani předpokladů pro přijetí do služebního poměru. Státní zaměstnanec ji ve většině případů vykonává až poté, co byl přijat do služebního poměru. Všichni státní zaměstnanci jsou povinni úspěšně vykonat úřednickou zkoušku. Ze zákona o státní službě vyplývají pouze tyto výjimky, u nichž není nutné úřednickou zkoušku vykonat:

Všichni zaměstnanci, kteří jsou převedeni k 1.7.2015 do služebního poměru na dobu určitou, mají povinnost úspěšně vykonat pouze obecnou část úřednické zkoušky. Služební úřad umožní státnímu zaměstnanci na jeho žádost vykonat úřednickou zkoušku nejpozději před uplynutím doby trvání služebního poměru na dobu určitou. Služební úřad umožní vykonat úřednickou zkoušku také osobě, která splňuje předpoklady pro přijetí do služebního poměru, přičemž tato osoba si hradí náklady na vykonání úřednické zkoušky sama. Přihlášení na úřednickou zkoušku a další organizační věci spojené s úřednickou zkouškou se uskutečňují prostřednictvím portálu pro přihlašování na úřednickou zkoušku, který je součástí informačního systému o státní službě.

Úřednická zkouška je tvořena částí obecnou a částí zvláštní. Obecná část úřednické zkoušky se koná písemně. Účelem obecné části úřednické zkoušky je ověřit, zda má státní zaměstnanec potřebné znalosti organizace a činnosti veřejné správy, práv, povinností a pravidel etiky státního zaměstnance, právních předpisů obecně dopadajících na činnost státní správy a práva Evropské unie. Provedení obecné části úřednické zkoušky zabezpečuje Ministerstvo vnitra ČR.¹¹⁾ Zvláštní část úřednické zkoušky se koná po úspěšném vykonání obecné části úřednické zkoušky, a to ústně před zkušební komisí. Účelem zvláštní části úřednické zkoušky je ověřit, zda má státní zaměstnanec potřebné vědomosti a schopnosti a je dostatečně odborně připraven pro další výkon služby v oboru služby, k jehož výkonu byl na služební místo zařazen nebo jmenován. Provedení zvláštní části úřednické zkoušky zabezpečuje ústřední správní úřad ve spolupráci se služebním úřadem. Za rovnocennou část obecné části úřednické zkoušky se považuje obecná část zkoušky zvláštní odborné způsobilosti úředníka územního samosprávného celku. Vláda může nařízením stanovit, že zvláštní část zkoušky zvláštní odborné způsobilosti úředníka územního samosprávného celku k výkonu konkrétní správní činnosti se považuje za rovnocennou zvláštní část úřednické zkoušky pro příslušný obor služby. Vláda může dále nařízením stanovit, že za rovnocennou zvláštní část úřednické zkoušky se považuje zkouška podle jiného zákona, je-li její obsah a rozsah se zvláštní částí úřednické zkoušky srovnatelný.

Služební orgán ve spolupráci s Ministerstvem vnitra ČR a ústředním správním úřadem vyrozumí nejméně 21 dnů přede dnem konání úřednické zkoušky písemně státního zaměstnance o termínu a místě konání úřednické zkoušky; při stanovení termínu zkoušky se přihlíží k žádosti státního zaměstnance. Brání-li státnímu zaměstnanci ve vykonání úřednické zkoušky v určeném termínu překážka ve službě, stanoví se mu náhradní termín konání úřednické zkoušky.

Zkušební komise se zřizuje podle oboru služby u ústředního správního úřadu, do jehož působnosti daný obor služby patří; ústřední správní úřady se mohou dohodnout, že pro konkrétní obor služby zajistí konání zkoušky zkušební komise zřízená u jednoho z nich. U této komise se též konají úřednické zkoušky státních zaměstnanců vykonávajících službu v podřízených služebních úřadech. Členy zkušební komise jmenuje a odvolává služební orgán v ústředním správním úřadu. Zkušební komise má tři členy, z nichž nejméně dva jsou státními zaměstnanci. Členem zkušební komise nesmí být ten, u něhož lze s ohledem na jeho poměr ke zkoušenému pochybovat o jeho nepodjatosti.

Zkušební komise je usnášeníschopná za přítomnosti všech svých členů a usnesení přijímá většinou hlasů. Členové zkušební komise se při své činnosti v komisi neřídí příkazy představených ani jiných osob. Člen zkušební komise se nesmí zdržet hlasování. Usnesení zkušební komise zní: „vyhověl“ nebo „nevyhověl“. O úspěšném vykonání úřednické zkoušky vystaví zkušební komise osvědčení, o neúspěšném vykonání úřednické zkoušky vystaví zkušební komise písemnou zprávu.

Jestliže státní zaměstnanec úřednickou zkoušku nevykonal úspěšně, umožní mu služební orgán její opakování na základě jeho písemné žádosti. Úřednickou zkoušku lze opakovat jen jednou. Žádost o opakování úřednické zkoušky musí být doručena služebnímu orgánu do 30 pracovních dnů po doručení zprávy o neúspěšném vykonání úřednické zkoušky, jinak možnost opakovat zkoušku zaniká. Opakovaná úřednická zkouška může být konána nejdříve po uplynutí jednoho měsíce po neúspěšném vykonání úřednické zkoušky. Členem zkušební komise při opakované úřednické zkoušce nesmí být ten, kdo byl jejím členem při úřednické zkoušce, kterou státní zaměstnanec nevykonal úspěšně. Doba trvání služebního poměru se při opakování úřednické zkoušky neprodlužuje.

Specifický charakter služebního poměru státního zaměstnance oproti standardnímu pracovnímu poměru dle zákoníku práce se významně projevuje v právní úpravě změn služebního poměru. Zatímco změny pracovního poměru dle zákoníku práce jsou v zásadě možné jen na základě dohody zaměstnavatele se zaměstnancem¹²⁾, zákon o státní službě umožňuje v řadě případů přistoupit ke změně služebního poměru i bez souhlasu státního zaměstnance.

Rovněž výčet možných změn služebního poměru dle zákona o státní službě je podstatně širší, než výčet změn pracovního poměru dle zákoníku práce. V ustanovení § 44 zákona o státní službě je vyjmenováno 16 případů, které se považují za změny služebního poměru:

V dalších ustanoveních zákona o státní službě jsou pak jednotlivé změny služebního poměru detailně popsány.

Mimo jiné je ve výčtu změn služebního poměru zahrnuto i jmenování na volná služební místa představených. Jmenovitě jsou zde ustanovení týkající se jmenování na služební místa - náměstka pro státní službu, státního tajemníka, vedoucího služebního úřadu, náměstka pro řízení sekce nebo ředitele sekce, personálního ředitele sekce pro státní službu, ředitele odboru, vedoucího oddělení. Příslušná ustanovení zákona o státní službě obsahují detailní pravidla pro ustavení výběrových komisí a mj. i omezení, pokud jde o to, kdo se může účastnit prvního, druhého, resp. třetího kola výběrového řízení. Obecně lze říci, že každé další kolo výběrového řízení je o něco otevřenější a umožňuje účast širšího okruhu uchazečů. V prvních a druhých kolech výběrových řízení na služební místa představených je však účast omezena výhradně na zaměstnance veřejné sféry a teprve v případném třetím kole (a to až u nejnižší pozice vedoucího oddělení) se připouští účast jakékoliv osoby splňující obecné předpoklady a požadavky dle ustanovení § 25 zákona o státní službě. Zákonodárce takovou konstrukcí obsazování služebních míst přestavených jednoznačně vytváří do značné míry vnitřně uzavřený systém výběru, v němž je zřetelně preferováno, aby na služební místa představených postupovali buďto přímo státní zaměstnanci, anebo jiné osoby s praxí z veřejné správy (úředníci územních samosprávných celků, akademičtí pracovníci, obecní či krajští zastupitelé, úředníci Evropské unie apod.).

V ustanovení § 60 zákona o státní službě jsou pak uvedeny důvody odvolání ze služebního místa představeného. Ten, kdo představeného na dané služební místo jmenoval, jej z tohoto služebního místa odvolá, jen pokud:

Obdobně jako v případě standardní úpravy dle zákoníku práce, odvoláním ze služebního místa představeného služební poměr jako takový nekončí. V takovém případě se zaměstnanec převede na jiné služební místo nebo se zařadí mimo výkon služby z organizačních důvodů, pokud žádné vhodné služební místo není volné.

Služební poměr skončí v případech stanovených zákonem o státní službě, neskončil-li smrtí státního zaměstnance nebo jeho prohlášením za mrtvého, popřípadě uplynutím doby, jde-li o služební poměr na dobu určitou.

Služební orgán rozhodne o skončení služebního poměru:

Služební poměr skončí uplynutím doby uvedené v rozhodnutí; tato doba počíná plynout ode dne nabytí právní moci rozhodnutí a činí v případě podle písm. a) a d) 10 dnů a v případě podle písm. b) a c) 60 dnů.

Při skončení služebního poměru na dobu neurčitou z organizačních důvodů má státní zaměstnanec nárok na výplatu odbytného. Při nepřetržité době trvání služebního poměru do 3 let, do 6 let, do 9 let a přes 9 let přísluší státnímu zaměstnanci odbytné v odstupňované výši trojnásobku, šestinásobku, devítinásobku, resp. dvanáctinásobku měsíčního platu.¹³⁾

Služební poměr může skončit na základě písemné žádosti státního zaměstnance. Služební poměr skončí uplynutím doby uvedené v rozhodnutí. Rozhodnutí o skončení služebního poměru se vydá tak, aby služební poměr skončil do 60 dnů ode dne podání žádosti.

V případech uvedených konkrétně v ustanovení § 74 zákona o státní službě končí služební poměr „automaticky“ přímo ze zákona. Jedná se zejména o případy pravomocného odsouzení státního zaměstnance pro úmyslný trestný čin (a některé další případy trestní odpovědnosti), omezení zaměstnance na svéprávnosti, kárného opatření propuštění ze služebního poměru, zrušení služebního poměru ve zkušební době (kteroukoliv ze stran), neúspěšného vykonání opakované úřednické zkoušky a dovršení věku 70 let.

Služební orgán vydá státnímu zaměstnanci služební posudek a potvrzení o službě. Služební posudek vychází ze služebního hodnocení státního zaměstnance a smí obsahovat jen skutečnosti týkající se výkonu služby. Potvrzení o službě obsahuje údaje dle ustanovení § 76 odst. 3 zákona o státní službě.

V tomto článku jsme podali stručný výklad k právní úpravě institutu služebního poměru, jako nejdůležitějšího nového institutu zavedeného zákonem o státní službě. Věnovali jsme se vymezení služebního poměru, jeho vzniku, změnám i zániku. Předmětem zájmu byly i procesní otázky spojené s obsazováním volných služebních míst a také nově zaváděná úřednická zkouška. V dalším článku se zaměříme na další pasáže zákona o státní službě, především práva a povinnosti státních zaměstnanců.