Právní úprava státní služby - složitý zrod nového zákona

Situace kolem služebního zákona působí paradoxně i s ohledem na to, že na obecní a krajské úrovni je již od 1.1.2003 účinný zákon č. 312/2002 Sb., o úřednících územních samosprávných celků a o změně některých zákonů, ve znění pozdějších předpisů (dále jen „zákon o úřednících ÚSC“). Tento zákon je po dobu 12 let bez zásadnějších problémů aplikován ÚSC¹⁾. Zatímco na krajské a obecní úrovni tak jsou dlouhodobě zavedeny základní institucionální záruky potřebné pro oddělení politických funkcí od úřednických (instituty tajemníků obecních úřadů a ředitelů krajských úřadů upravené obecním a krajským zřízením), na ústřední úrovni není depolitizace výkonu státní správy zajištěna žádným způsobem. V případě státních zaměstnanců ve správních úřadech a ostatních zaměstnanců ve správních úřadech se doposud neuplatňovala žádná speciální právní úprava, ale používala se pouze obecná právní úprava obsažená v zákoníku práce²⁾. Vedle toho se uplatňovala nařízení vlády o platových poměrech zaměstnanců ve veřejných službách a správě a nařízení vlády o katalogu prací ve veřejných službách a správě.

Popisované skutečnosti jsou odrazem reálného stavu fungování smíšeného modelu veřejné správy v České republice. S reformami se dosud zásadně začínalo odspodu a k reformě na úrovni ústředních orgánů státní správy se už zpravidla nedostávalo sil, resp. politické vůle. Zatímco na úrovni ÚSC byla reforma veřejné správy fakticky dokončena, včetně přijetí zákona o úřednících ÚSC, k dokončení reformy veřejné správy na ústřední úrovni dosud nedošlo, a přestože služební zákon byl přijat, jeho účinnost byla 12 let odkládána.

K dokreslení absurdního stavu fungování smíšeného modelu veřejné správy v České republice lze uvést i následující příklad. Pro úředníky vykonávající státní správu v obecních a krajských úřadech platí dlouhé roky zákonem jasně stanovený systém vzdělávání včetně povinnosti absolvovat zkoušku odborné způsobilosti. Oproti tomu pro zaměstnance vykonávající státní správu na ústředních správních úřadech žádný takový systém vzdělávání a prokazování znalostí dosud zakotven nebyl. Takový stav je i z prosté logiky obtížně pochopitelný, pokud si uvědomíme, že úředníci ministerstva provádějí kontrolní a metodickou činnost vůči zaměstnancům ÚSC vykonávajícím státní správu nebo vytvářejícím koncepční či strategické materiály pro daná odvětví.

Raritní stav, kdy Česká republika byla jediným členským státem Evropské unie, kde úředníci nejsou před politickými tlaky chráněni účinným zákonem o státní službě, byl dlouhodobě neudržitelný.

Vláda premiéra Petra Nečase na začátku roku 2011 v rámci své protikorupční strategie schválila jako jeden ze svých cílů zpracování věcného záměru zákona o úřednících, ve kterém bude jednoznačně určena hranice mezi politicky obsazenými a úřednickými místy ve veřejné správě, zajištěno odpolitizování, profesionalizace a stabilizace veřejné správy, stanoven systém odměňování a navrženo jasné a smysluplné řešení problematiky přijímání darů zástupci orgánů veřejné moci. Důraz měl být kladen na úpravu základních povinností úředníka, včetně povinného vzdělávání, za předpokladu maximálního využívání lektorů z řad zaměstnanců státní správy. Nečasova vláda pak v červnu 2013 předložila návrh zákona o státních úřednících, k jehož projednání však již z důvodu rozpuštění Poslanecké sněmovny nedošlo.³⁾ Tento vládní návrh obecně nebyl přijímán pozitivně, a to jak ze strany nevládních organizací zabývajících se touto problematikou, tak např. i ze strany veřejného ochránce práv.

V reakci na předložený vládní návrh zákona předložila skupina poslanců ČSSD (Bohuslav Sobotka, Lubomír Zaorálek, Jeroným Tejc, Břetislav Petr ad.) Poslanecké sněmovně Parlamentu ČR návrh na přijetí novely původního služebního zákona z roku 2002. Projednávání tohoto návrhu novely však rovněž skončilo vzhledem k rozpuštění Poslanecké sněmovny.⁴⁾

Po předčasných volbách do Poslanecké sněmovny v roce 2013 se služební zákon stal jedním z důležitých bodů politických koaličních jednání a na významu mu přidal také prezident republiky, který dokonce s jeho projednáním v prvním čtení spojil jmenování ministra financí.⁵⁾ Téma bylo také stále více prezentováno jako jedno z klíčových v rámci boje proti korupci a odpolitizování státní správy nestátními neziskovými organizacemi. Většina poslanců se např. k potřebě přijetí zákona veřejně přihlásila v rámci projektu „Rekonstrukce státu“.⁶⁾

Vláda premiéra Bohuslava Sobotky se k potřebě prosazení služebního zákona výslovně přihlásila i ve svém programovém prohlášení, kde je uvedeno: „Přijetí funkčního a kvalitního zákona o státní službě, včetně jeho implementace. Tento zákon musí zajistit plné odpolitizování státní správy, jasně definovat kritéria pro přijímání a odměňování úředníků, vytyčit podmínky kariérního postupu a zajistit vysokou úroveň vzdělanosti úředníků.“⁷⁾

Dalším významným faktorem, který asi nejvíce uspíšil přípravu, resp. stal se jakýmsi zaklínadlem příznivců schválení nové právní úpravy státní služby, je „evropská dimenze“ problému. Evropská komise totiž podmínila uzavření dohody s Českou republikou o využití strukturálních a investičních fondů EU⁸⁾ pro růst a zaměstnanost v období 2014-2020 právě přijetím služebního zákona.⁹⁾

S ohledem na všechny uvedené skutečnosti je zřejmé, že v roce 2014 se otázka prosazení služebního zákona stala více než urgentní.

Přípravou novelizace původního zákona byla pověřena pracovní skupina složená ze zástupců koaličních stran, legislativců a odborníků na státní správu pod vedením ministra pro lidská práva, rovné příležitosti a legislativu Jiřího Dienstbiera. V květnu 2014 byly prezentovány výsledky činnosti této skupiny, přičemž jako jeden ze strategických principů zákona o státní službě bylo označeno zřízení Generálního ředitelství státní služby jako nadresortního metodického, koncepčního, řídícího, koordinačního a kontrolního orgánu, který bude existovat jako organizační jednotka Úřadu vlády České republiky.¹⁰⁾ Ostatně, jak jsme již uvedli výše, právě ustanovení zákona o státní službě upravující vytvoření Generálního ředitelství státní služby patřila mezi několik málo ustanovení, která nabyla účinnosti již ke dni vyhlášení služebního zákona, tj. od 28.5.2002. K faktickému naplnění této právní úpravy nicméně nikdy nedošlo. Právě vytvoření Generálního ředitelství státní služby v čele s generálním ředitelem (označovaným také jako „superúředník“) se přitom stalo hlavním jablkem sváru v rámci dalších jednání parlamentních stran. Ze strany opozičních stran bylo především namítáno, že generálního ředitele z něj vytvářejí nejmocnějšího muže ve státě, aniž by byl volen. Opoziční strany (ODS, TOP 09) deklarovaly, že v případě zachování konceptu Generálního ředitelství státní služby a generálního ředitele nepřipustí prostřednictvím obstrukcí přijetí zákona.¹¹⁾ Po zásadním názorovém veletoči nakonec vládní strany nátlaku opozice ustoupily a v srpnu 2014 souhlasily s tím, že Generální ředitelství státní služby se nebude zavádět a většina kompetencí tak připadne Ministerstvu vnitra ČR a nově vzniklé funkci náměstka pro státní službu.¹²⁾

Po popsaných zvratech týkajících se přijímání vládního návrhu novely služebního zákona se stal aktuálním návrh skupiny poslanců, o jehož předchozí verzi již byla řeč výše. Návrh byl opětovně předložený Poslanecké sněmovně dne 23. prosince 2013.¹³⁾ Mimo jiné právě projednáním tohoto návrhu v prvním čtení v lednu 2014 byla splněna výše zmíněná podmínka prezidenta republiky pro jmenování Andreje Babiše ministrem financí. K tomuto návrhu se vláda původně v lednu 2014 vyjádřila negativně, když mu ve svém stanovisku vytkla řadu nedostatků včetně určité „zastaralosti“ spočívající v nevypořádání se s novou právní úpravou zakotvenou např. ve správním řádu¹⁴⁾ i v NOZ.¹⁵⁾,¹⁶⁾ V průběhu přijímání zákona pak prošel návrh poměrně turbulentním legislativním procesem. Původní návrh koncipovaný jako novela dosavadního služebního zákona byl v jeho průběhu na základě komplexního pozměňovacího návrhu transformován do podoby zákona zcela nového, nahrazujícího původní služební zákon. Návrh zákona v této podobě byl pak dne 10. září 2014 schválen ve třetím čtení Poslaneckou sněmovnou a dne 12. září 2014 postoupen Senátu, který jej projednal a schválil dne 1. října 2014.¹⁷⁾

Již v průběhu schvalování konečné verze zákona dohodnutého na půdě Poslanecké sněmovny se k jeho obsahu poměrně zásadně vymezoval prezident republiky. Předmětem jeho kritiky se stala především údajně nedostatečná depolitizace státní správy demonstrovaná jednak na způsobu obsazování postů odborných náměstků a především pak na výslovném zakotvení pozice tzv. politických náměstků. V ustanovení § 173 zákona se o nich hovoří jako o náměstcích člena vlády; každý člen vlády může mít dva takové „politické“ náměstky, které si také sám jmenuje. Náměstci člena vlády nemají v rámci organizační struktury ministerstva svěřeno řízení žádné sekce (úseku). Oproti tomu v případě tzv. odborných náměstků se jedná o místa obsazovaná na základě výběrového řízení podle zákonem stanovených pravidel a jejich jmenování přísluší státnímu tajemníkovi. Tito odborní náměstci se podle ustanovení § 55 zákona označují jako náměstci pro řízení sekce a jsou odpovědni za řízení příslušné sekce na ministerstvu. S ohledem na avizované výhrady prezident republiky zákon nepodepsal a dne 8. října 2014 jej vrátil zpět Poslanecké sněmovně.¹⁸⁾ Poslanecká sněmovna hlasovala o zákonu vráceném prezidentem republiky dne 24. října 2014 a setrvala na původním návrhu zákona. Tím byl legislativní proces formálně zakončen a schválené znění právní normy bylo dne 6. listopadu 2014 vydáno ve Sbírce zákonů jako zákon č. 234/2014 Sb., o státní službě.

Prezident republiky již v průběhu legislativního procesu avizoval, že v případě přehlasování svého veta napadne zákon ústavní stížností, a to především s ohledem na nesystémovost ustanovení zakotvujícího politické náměstky a jeho charakter „přílepku“.¹⁹⁾ Tento svůj slib pak také prezident splnil a dne 7. listopadu 2014 předložil Ústavnímu soudu návrh na zrušení zákona o státní službě, nebo jeho jednotlivých ustanovení. Dle vyjádření Kanceláře prezidenta republiky je návrh odůvodněn jednak tím, že procedurou, jakou byl zákon přijat, došlo k porušení základních principů legislativní činnosti stanovené jak Ústavou České republiky, tak Jednacím řádem Poslanecké sněmovny, a dále i tím, že řada ustanovení zákona, na která se v návrhu odkazuje, neodpovídá ústavním požadavkům na tvorbu právních předpisů a tedy ani hlediskům vyjádřeným v dosavadní judikatuře Ústavního soudu. Navrhuje se proto, aby Ústavní soud zrušil buď zákon jako celek, anebo jeho určitá ustanovení, která podle názoru prezidenta republiky nejsou ústavně konformní.²⁰⁾ U odborné právnické veřejnosti jsou nicméně šance ústavní stížnosti prezidenta republiky na úspěch vnímány spíše jako méně reálné.²¹⁾

Navzdory ústavní stížnosti podané prezidentem republiky je reálná situace taková, že zákon č. 234/2014 Sb., o státní službě, je platnou součástí českého právního řádu. Některá jeho ustanovení, která jsou potřebná pro neodkladné přípravné práce, nabyla již dnem vyhlášení (tj. 6. listopadu 2014) i účinnosti. Jedná se konkrétně o ustanovení § 13 vymezující působnost Ministerstva vnitra ČR; ustanovení § 184-187 vymezující v rámci přechodných ustanovení systematizaci pracovních míst, náměstka pro státní službu, vedoucího služebního úřadu a státního tajemníka; ustanovení § 202, kterým se formálně ruší (nikdy v praxi nenaplněné) Generální ředitelství státní služby; a ustanovení § 206 zrušující služební zákon a některé další související právní předpisy. Zákon o státní službě jako celek pak nabude účinnosti k 1. lednu 2015. Nabytí účinnosti zákona nezvrátí ani prezidentem republiky podaná ústavní stížnost, neboť (bez ohledu na její šance na úspěch) Ústavní soud ČR ústy svého předsedy Pavla Rychetského avizoval, že je krajně nepravděpodobné, aby soud prověřil ústavnost služebního zákona ještě před koncem roku, tzn. před stanoveným dnem nabytí jeho účinnosti. Kromě toho bude muset Ústavní soud řešit i otázku případné podjatosti právě svého předsedy s ohledem na jeho členství ve vládě v době schvalování služebního zákona z roku 2002.²²⁾

Jak je zřejmé z podaného stručného výkladu k dosavadnímu průběhu přijímání zákona o státní službě, jedná se o téma politicky mimořádně třaskavé a průběh přijímání zákonné normy i její konečná podoba jsou přijímány značně rozporuplně.²³⁾ Proto jsme v tomto článku přiblížili širší okolnosti související s přijetím nového zákona o státní službě. Státní správa však každopádně od 1. ledna 2015 musí začít novou právní úpravu naplňovat, a proto budeme v dalších článcích navazujících na tento úvodní exkurz věnovat pozornost konkrétním právům, povinnostem a institutům, které nový služební zákon přináší.