V minulosti se v souvislosti s obcemi a jejich aktivitami častěji objevovala otázka týkající se možnosti měření rychlosti vozidel na pozemních komunikacích, a to soukromoprávními subjekty pomocí radarů a záznamového kamerového systému. Některé obce měly dokonce v úmyslu najímat soukromé firmy k některým úkonům správního řízení v souvislosti s překročením povolené rychlosti vozidel v obci. K této otázce se, dle informací autorů, v korespondenci vyjadřoval i Úřad pro ochranu osobních údajů, nicméně ve výše uvedené souvislosti nikdy stanovisko veřejnosti nezpřístupnil. Jinak tomu bylo v případě Ministerstva vnitra ČR v rámci jeho metodické činnosti. I když se věnovalo otázce zejména z pohledu své působnosti a pravomoci, publikovaná vyjádření dávají návod i v souvislosti s aplikací zákona o ochraně osobních údajů 1).
Měření rychlosti
JUDr.
Václav
Bartík
JUDr.
Eva
Janečková
Ve svém stanovisku Ministerstvo vnitra ČR uvedlo k otázce měření rychlosti vozidel a vybírání pokut v provozu na pozemních komunikacích soukromoprávními subjekty, že:
„soukromá firma může na základě živnostenského zákona provádět živnost, jejímž obsahem je měření. Úředním měřením rozumíme podle § 21 zákona o metrologii2), metrologický výkon, o jehož výsledku vydává autorizovaný subjekt doklad, který má charakter veřejné listiny. Soukromá firma, která získala akreditaci podle zákona o metrologii, může v souladu s tímto zákonem provádět pomocí certifikovaných přístrojů, které podléhají prvotnímu i následnému ověření (zákon o metrologii a bod 2.2.1 přílohy k vyhlášce č. 345/2002 Sb., kterou se stanoví měřidla k povinnému ověřování a měřidla podléhající schválení typu, ve znění pozdějších předpisů), měření rychlosti vozidel“.
V dané souvislosti je však nutno zmínit základní soukromoprávní zásadu ústavního maxima, tj. že každý může činit vše, co není zákonem zakázáno, a nikdo nesmí být nucen činit, co zákon neukládá. Kautely této ústavní zásady jsou určovány zákony, v případě měření rychlosti zejména § 84 a násl. NOZ3). NOZ chrání protichůdné zájmy osob, když v § 84 stanoví, že:
„zachytit jakýmkoli způsobem podobu člověka tak, aby podle zobrazení bylo možné určit jeho totožnost, je možné jen s jeho svolením“.
Proto je třeba zejména zkoumat, zda měření rychlosti, které by prováděly fyzické či právnické osoby soukromého práva, není v rozporu s citovaným ustanovením. Podstatou problému je, zda subjekt, který provádí měření rychlosti vozidla, pořídí záznam o překročení nejvyšší povolené rychlosti, případně nedodržení nejnižší dovolené rychlosti (dále jen „rychlostní přestupky“, které jsou přestupkem podle § 125c odst. 1 písm. f) zákona o silničním provozu4), způsobem, který umožní identifikaci řidiče nebo dalších cestujících. Pokud by obrazový záznam či jiný doklad o provedeném měření rychlosti zachytil podobu některé z fyzických osob nebo její jiný osobní údaj (např. snímek registrační značky) ve smyslu zákona o ochraně osobních údajů a umožnil tím její identifikaci, je takto pořízený důkaz v rozporu s § 84 NOZ. Zákonný důvod obsažený v § 86 NOZ totiž dopadá pouze na činnost Policie ČR a obecní policie.
„Důkazní materiál týkající se fyzické osoby nebo jejích projevů osobní povahy, které umožňují její identifikaci, který byl pořízen nezákonně (bez souhlasu dotyčné osoby), není možné použít ve správním řízení a soukromá osoba, která takový materiál pořídila, nese odpovědnost za jeho neoprávněné pořízení. V případě, že nastane situace ve smyslu předchozího odstavce, správní orgán takový důkaz nepřipustí a v případě, že spáchání rychlostního přestupku v provozu na pozemních komunikacích není doloženo jiným způsobem, věc s odkazem na § 67 odst. 2, resp. § 66 odst. 3 písm. a) zákona o přestupcích5) a s přihlédnutím k § 51 odst. 1 zákona č. 500/2004 Sb., správní řád, ve znění pozdějších předpisů, odloží s tím, že důkazní prostředek nebyl získán v souladu s právními předpisy. Osoba podezřelá ze spáchání přestupku se navíc může podle § 82 odst. 1 NOZ domáhat toho, aby bylo od neoprávněného zásahu upuštěno, nebo aby byl odstraněn jeho následek.
Dále pak je nutno uvést, že soukromoprávní subjekty nedisponují oprávněními jako orgány veřejné moci (např. Policie ČR, obecní policie, Celní ředitelství), tj. suplovat činnost správního orgánu, včetně oprávnění zastavovat vozidla (předpoklad pro uložení a vybrání pokuty). Ministerstvu vnitra ČR pak rovněž nejsou známy žádné okolnosti, které by s účinností od 1.1.2009 měnily výše uvedená fakta týkající se oprávnění soukromoprávních subjektů měřit rychlost vozidel a vybírat pokuty za překročení nejvyšší povolené rychlosti“6).
Lze tedy i z výše uvedeného učinit závěr, že měření rychlosti soukromými subjekty by bylo porušením zákona o ochraně osobních údajů. Ale nejen jej, jak bude dále uvedeno.Nicméně celá záležitost, tedy měření rychlosti a zaznamenání překročení povolené rychlosti již bylo v minulosti řešeno i judikatorně.
Nejvyšší správní soud rozhodoval o kasační stížnosti, kde měření rychlosti, resp. důkaz - záznam, pořízený soukromým subjektem hrál hlavní roli. Ve svém rozsudku7) uvedl, že:
„Výkon konkrétních úkolů veřejné správy je (za předpokladu, že se zároveň jedná o výkon veřejné moci) prováděn pouze prostřednictvím těch subjektů, jež jsou k němu zmocněny zákony. Nejedná se však pouze o právo správního orgánu veřejnou moc vykonávat, ale zároveň o jeho povinnost. Správní orgán tak nese odpovědnost za provádění zákonem mu svěřené činnosti. Pouze výkon veřejné moci odpovědným subjektem působí významně v oblasti prevence a přináší stabilitu do právních vztahů. Zákonné zmocnění znamená, že správní orgán si na sebe na jedné straně nemůže atrahovat více úkolů, nežli mu zákon přiznává, na druhou stranu se nemůže ani výkonu úkolů mu zákonem svěřených „zbavovat“, či přenášet jejich výkon na druhé, pokud mu to zákon neumožňuje. Je to tedy zákon, který přikazuje užití určité formy správní činnosti zejména tehdy, má-li mít jednání správního orgánu právní důsledky pro fyzickou či právnickou osobu a rovněž tehdy, kdy by jeho postup mohl vést k omezení či zásahu do práv a svobod.“
Dále pak v témže rozsudku Nejvyšší správní soud konstatoval, že:
„Pro účely řízení ve věcech provozu na pozemních komunikacích a logicky též v řízeních o přestupcích spáchaných porušením zákona o silničním provozu, je tedy pro orgány veřejné správy určující změření rychlosti vozidla policií či obecní policií. Závěru o výlučnosti měření rychlosti policií ve věcech provozu na pozemních komunikacích svědčí i ochrana, kterou zákon o silničním provozu v § 3 odst. 4 a § 125 odst. 3 (podle tehdy platné právní úpravy a zákona o silničním provozu) právě a jen policii poskytuje zákazem používání antiradaru.
Jinými slovy, společnost XYZ sice byla dle zákona o metrologii autorizována k výkonu úředního měření v oboru měření rychlosti silničních vozidel, z tohoto jejího kvalifikovaného veřejnoprávního postavení však nijak nevyplývá její působnost ve věcech provozu na pozemních komunikacích (včetně přestupků). Zákon přenesení výkonu působnosti v této oblasti neumožňuje. Město Nový Bydžov tak nemohlo bez zákonného zmocnění do výkonu veřejné správy zapojit soukromoprávní subjekt a výsledky měření bez dalšího užít jako důkazů v přestupkovém řízení. Zákon v tomto případě stanoví, že důkazní prostředky spočívající v měření rychlosti vozidel, musí být předmětem činnosti policie či obecní policie. Spáchání přestupku překročením nejvyšší dovolené rychlosti lze samozřejmě prokázat i jinými důkazy (§ 51 odst. 1 správního řádu), z povahy věci je však zřejmé, že změření rychlosti (tedy zachycení průběhu skutkového děje) k tomu příslušnými orgány, má, za předpokladu získání a provedení tohoto důkazního prostředku v souladu s právními předpisy, mezi soustředěnými důkazními prostředky privilegované postavení. Tento zákonný postup pak nelze obcházet měřením prováděným nepříslušnou, byť k obdobné činnosti autorizovanou, osobou. Důkaz, na který rozhodnutí správních orgánů odkazuje (doklad o úředním měření č. 0682/07, pořízený společností XYZ), a jež byl základem pro závěr o spáchání přestupku žalobcem, tak nebyl získán v souladu s právními předpisy a nebylo možno jej v předmětném řízení o přestupku použít“.
Zdálo by se, že tím by mohla být celá problematika měření rychlosti s kamerovým záznamem soukromým subjektem jednou pro vždy vyřízena. Ovšem tak tomu nebylo a soukromá společnost, která záznam, o němž se rozhodovalo v rozsudku výše zmíněném, přenesla do jiného právního odvětví a domáhala se po státu náhrady škody, o níž rozhodoval celý soudní instanční systém a dokonce i Ústavní soud.
Z usnesení Nejvyššího soudu České republiky č. j. 28 Cdo 1330/2012 lze seznat, tento soud v právní věci žalobkyně XYZ proti žalované České republice - Ministerstvu spravedlnosti ČR se sídlem v Praze 2, Vyšehradská 16, o zaplacení částky 3 252 960 Kč a o povinnosti omluvit se, vedené u Obvodního soudu pro Prahu 2 pod sp. zn. 10 C 172/2010, o dovolání žalobkyně proti rozsudku Městského soudu v Praze ze dne 15.12.2011, č. j. 22 Co 499/2011-51, tak, že dovolání se zamítá. V dovolání se žalobkyně po žalované domáhala zaplacení částky 3 252 960 Kč i omluvy z titulu náhrady škody způsobené při výkonu veřejné moci nesprávným úředním postupem Krajského soudu v Hradci Králové a poté i Nejvyššího správního soudu. Škoda měla být žalobkyni způsobena rozhodnutími výše uvedených soudů vydanými v rámci soudního řízení správního, jimiž byla poškozena svoboda jejího podnikání, jehož předmětem bylo úřední měření rychlosti silničních vozidel. Jednalo se zejména o závěry soudů o tom, že žalobkyní provedené měření nemůže být důkazem v rámci přestupkového řízení. Žalobkyně přitom nebyla účastníkem těchto řízení. Škoda měla žalobkyni vzniknout nesprávným úředním postupem v důsledku rozhodnutí Krajského soudu v Hradci Králové ze dne 31.5.2007, č. j. 51 Ca 7/2007-20, a ze dne 18.12.2007, č. j. 51 Ca 13/2007-32, kterými byla zrušena rozhodnutí Krajského úřadu Královéhradeckého kraje o potvrzení rozhodnutí o udělení pokuty za překročení dovolené rychlosti, a následně rozhodnutími Nejvyššího správního soudu ze dne 24.4.2008, č. j. 7 As 39/2007-66, a ze dne 2.4.2008, č. j. 1 As 12/2008-67, kterými byla citovaná rozhodnutí potvrzena.
Nejvyšší soud České republiky pak v usnesení uvádí, že:
„v příslušných rozhodnutích bylo jen ve vztahu ke konkrétnímu přestupci konstatováno, že důkaz pořízený žalobkyní je proti danému přestupci nevyužitelný. Jednalo se tedy o hodnocení důkazu ve vztahu k pachateli přestupku, nikoliv o konstatování, zda žalobkyně může či nemůže podnikat v oblasti měření. Jí namítané skutečnosti, z nichž dovozuje nesprávný úřední postup, nelze podřadit pod žádnou ze skutkových podstat náhrady škody podle zákona č. 82/1998 Sb.
Ke vzniku objektivní odpovědnosti státu za škodu, jíž se nelze zprostit (ustanovení § 2 citovaného zákona), je zapotřebí současné splnění tří podmínek: 1) nezákonné rozhodnutí nebo nesprávný úřední postup, 2) vznik škody a 3) příčinná souvislost mezi nezákonným rozhodnutím, resp. nesprávným úředním postupem a vznikem škody (srov. např. již zmíněný rozsudek Nejvyššího soudu, sp. zn. 2 Cdon 129/97). Odpovědnost státu lze tedy dovodit pouze za splnění podmínek stanovených zákonem č. 82/1998 Sb. V případě dovolatelky však nedošlo ke splnění hned první podmínky, a to existence nezákonného rozhodnutí nebo nesprávného úředního postupu, jak správně konstatovaly soudy nižších instancí. Jí vymezená rozhodnutí totiž nejsou nezákonnými ve smyslu citovaného zákona a navíc nebyla účastníkem řízení, a to ani v širším slova smyslu, což je nezbytný předpoklad pro přiznání práva na náhradu škody způsobené nezákonným rozhodnutím (srov. ustanovení § 7 odst. 1, 2 zákona č. 82/1998 Sb.)“.
Ovšem ne dosti na tom. Dotčená společnost se nechtěla vzdát, a tak využila i poslední možnost a obrátila se na Ústavní soud s ústavní stížností. V ní se domáhala zrušení výše zmíněných rozsudků z důvodu porušení jejích ústavně zaručených práv na spravedlivý proces, na náhradu škody způsobené nezákonným rozhodnutím a na podnikání podle čl. 26 a čl. 36 Listiny základních práv a svobod.
Ústavní soud však ústavní stížnost usnesením č.j. I. ÚS 832/13 ze dne 16.4.2014 odmítl a v závěru svého usnesení i konstatoval, že:
„jde-li o výklad a aplikaci předpisů podústavního práva, lze je hodnotit jako protiústavní, jestliže nepřípustně postihují některé ze základních práv a svobod, případně pomíjí možný výklad jiný, ústavně konformní, nebo jsou výrazem zjevného a neodůvodněného vybočení ze standardů výkladu, jež je v soudní praxi respektován, resp. jež odpovídá všeobecně akceptovanému (doktrinárnímu) chápání dotčených právních institutů (a představuje tím nepředvídatelnou interpretační libovůli), případně je v extrémním rozporu s požadavky věcně přiléhavého a rozumného vypořádání posuzovaného právního vztahu či v rozporu s obecně sdílenými zásadami spravedlnosti - tzv. přepjatý formalismus (srov. např. nález sp. zn. Pl. ÚS 85/06 ze dne 25.9.2007, N 148/46 SbNU 471). Takové pochybení obecných soudů však Ústavní soud neshledal.
Ústavnímu soudu tak nezbylo než konstatovat, že napadenými rozhodnutími obecných soudů nebylo porušeno žádné základní právo, jehož se stěžovatelka dovolává, a podanou ústavní stížnost proto odmítnout jako návrh zjevně neopodstatněný podle § 43 odst. 2 písm. a) zákona o Ústavním soudu“.
Dá se tedy konstatovat, že otázka měření rychlosti soukromými subjekty v rámci dodržování povinností řidičů v silničním provozu byla věcně posouzena celou soudní soustavou České republiky, a to jak v oblasti práva správního, tak civilního. Tato měření nemohou provádět soukromé subjekty, a pokud tak už učiní, není výsledek měření použitelný jako důkaz ve správním, přestupkovém řízení.
Obec, resp. její obecní policie se však pokusila o jakýsi klon, když si měřící aparaturu (radar se záznamem) najala od soukromého subjektu, ovšem za velmi zvláštních podmínek. A věc znovu skončila u soudu a to téhož (Krajský soud v Hradci Králové), který rozhodoval výše okomentovanou původní věc již před řadou let.
Krajský soud žalobu prozkoumal8) a mj. konstatoval, že:
„Předně nelze nezmínit, že žalované rozhodnutí obsahuje bez poučení o odvolání celkem 30 stran textu. V něm je popsáno a vyargumentováno kde co, ale vážné úvahy o zásadní námitce žalobce, že důkaz měření rychlosti daným rychloměrem byl získán nezákonným způsobem, v něm chybí. Jde o to, že žalobce již v odvolání proti prvoinstančnímu správnímu rozhodnutí a následně v žalobě zcela jasně zpochybňoval objektivitu hlavního důkazu, na jehož základě byl sankcionován, tedy výsledek měření rychlosti jím řízeného vozidla. V této souvislosti namítal, že se měření radarem zúčastnila soukromá osoba (M. M.) zainteresovaná na jeho výsledku finančně a že to byl on, kdo měřící zařízení instaloval, seřídil a tak dohlížel na to, zda bude použito v souladu s návodem k obsluze. K těmto otázkám ostatně již v odvolání proti prvoinstančnímu správnímu rozhodnutí velmi podrobně rozvedl technickou stránku měření rychlosti a jeho úskalí v kontextu daného případu. Právě proto navrhoval pro objektivní rozhodnutí ve věci opatřit jako důkaz znalecký posudek, který by eliminoval zainteresovanost M. M. na výsledku přestupkového řízení.
Žalovaný se s těmito námitkami odpovídajícím a přezkoumatelným způsobem nevypořádal, respektive nezabýval se vůbec jejich základem, a to především tím, jakou úlohu v celé věci sehrával M. M., bez jehož aktivní účasti by k měření rychlosti žalobce vlastně ani vůbec nedošlo a jaký vliv to mělo na zákonnost daného důkazu.
K tomu krajský soud ze správního spisu zjistil, že M. M., jako jednatel obchodní společnosti XYZ, s.r.o., se sídlem v České Třebové, uzavřel s městem Kostelec nad Orlicí dne 26.9.2007 „Smlouvu o nájmu zařízení pro úřední měření rychlosti vozidel“. V ní se mimo jiné uvádí, že pronajímatel je vlastníkem zařízení pro úřední měření rychlosti silničních motorových vozidel, konkrétně silničního radarového rychloměru AD9 T, výrobní číslo: 05/0125, výrobce Ramet C. H. M., a.s. Kunovice. Podle bodu I. této smlouvy byl nájem sjednán na dobu neurčitou s tím, že nájemce minimálně 24 hodin předem sdělí písemně či e-mailem na adresu pronajímatele termín a hodinu nájmu předmětu nájmu, včetně jeho zamýšleného umístění. Podle bodu II. písm. b) této smlouvy je pronajímatel povinen na své náklady dovést silniční radarový rychloměr do místa určení a zase jej ve vzájemně dohodnutém termínu na své náklady odvést, podle jejího písm. c) jej pronajímatel přenechá ve stavu způsobilém smluvenému užívání, podle písm. d) je pronajímatel povinen řádně proškolit nájemce o užívání předmětu nájmu před každým jednotlivým termínem nájmu. Bod III. smlouvy stanoví cenu nájmu a platební podmínky, mimo jiné takto:
1)
Cena nájmu je stanovena vzájemnou dohodou smluvních stran a činí za každý jednotlivý doklad o přestupku, kdy třetí osoba překročila stanovený rychlostní limit, který se podařilo prokázat, odměnu ve výši 400 Kč za každý tento jednotlivý doklad.
2)
Pronajímatel předá nájemci vždy na konci kalendářního měsíce seznam čísel snímků ze záznamů o přestupcích, kdy třetí osoba překročila stanovený rychlostní limit a dopustila se dopravního přestupku, které byly třetí osobě prokázány. Jmenovitý seznam bude dále přílohou faktury, kterou pronajímatel vyúčtuje svoji odměnu.“
Dále se v rozsudku uvádí, že:
„popsaná situace velmi výrazně připomíná případy, jimiž se nadepsaný krajský soud zabýval již před cca 6 lety. Již tehdy dospěl k závěrům, které byly následně potvrzeny Nejvyšším správním soudem (viz jeho rozsudky ze dne 2.4.2008, č. j. 1As 12/2008-67, a ze dne 24.4.2008, č. j. 7 As 39/2007-66), že pokud správní orgány vychází z výsledků měření provedeného soukromou společností, není takový postup akceptovatelný, neboť zapojit soukromou společnost do výkonu veřejné správy bez opory v zákoně není možné“.
Dále pak soudce v rozsudku uvádí, že: „dlužno poznamenat, že tehdy prováděly měření rychlosti vozidel soukromé subjekty zcela samy a naměřené výsledky předávaly správnímu orgánu k vyřízení. V dané věci je situace na pohled zdánlivě odlišná, ve své podstatě, tedy materiálně, však zcela stejná, jen zastřená výše zmíněnou nájemní smlouvou, k níž je třeba míti výhrady nejen z pohledu soukromého práva, ale především z důvodů práva veřejného“
a dodává, že: „aby totiž bylo měření vůbec možné, musí soukromý subjekt, v daném případě M. M., k tomu měřící zařízení nejdříve připravit. Tím to ovšem nekončí, když M. M. vstupuje do tohoto procesu i na samém konci každého jednotlivého případu, kdy dostává odměny za prokázané přestupky, nikoliv nájem, jak by se dalo očekávat. Jinými slovy, evidentně nejde o smlouvu nájemní, nýbrž o smlouvu nepojmenovanou, jak ji má na mysli § 51 občanského zákoníku (tehdy ještě platného “starého„). Ve výsledku pro toto přezkumné řízení by to bylo však jedno, pokud by bylo měřící zařízení rychlosti “pronajato„ té které obci se všemi z toho plynoucími právy a povinnostmi a kdyby je jejich strážníci obsluhovali v celém komplexu sami. Tak tomu však v daném případě evidentně nebylo, jak je z uvedeného zřejmé. Za tohoto stavu nemá krajský soud sebemenších pochybností o tom, že uvedená smlouva slouží k obcházení principu, podle něhož zapojení soukromé společnosti do výkonu veřejné správy bez zákonného zmocnění pokračování není možné. Proto i v tomto případě setrval krajský soud na své dosavadní judikatuře, jakož i judikatuře Nejvyššího správního soudu.“
Krajský soud pak uzavřel, že: „nezbývá tedy než uzavřít, že rozhodnutí správních orgánů v dané věci vycházelo z výsledků měření - důkazu, u jehož zrodu stál při nastavení parametrů radaru soukromý subjekt, a proto jde o důkaz, který nebyl získán v souladu s právními předpisy a nebylo jej tudíž možno v předmětném řízení o přestupku použít“.
Soud pak rozhodnutí Krajského úřadu Královéhradeckého kraje zrušil a věc mu vrátil k novému řízení a rozhodnutí.Lze tedy uzavřít, že ač by se zdálo, že měření rychlosti subjekty soukromého práva je již dávno věcí historickou, zjevně tomu tak ještě není. Je však nutné si uvědomit, že pokud došlo k použití kamerového záznamu v rozporu s právními předpisy, určitě by stálo za úvahu posoudit tyto záznamy z hlediska dodržování zákona o ochraně osobních údajů. Neboť i kamerový záznam, pokud jsou na něm zachyceny fyzické osoby, je zpracováním osobních údajů, a pokud soukromé subjekty při měření rychlosti vytvořily a uchovaly záznam, měl by takové konání posoudit i Úřad pro ochranu osobních údajů z hlediska svých dohledových a sankčních pravomocí. Že by se tak již stalo, není známo.
1) zákon č. 101/2000 Sb., o ochraně osobních údajů a o změně některých zákonů, ve znění pozdějších předpisů
2) zákon č. 505/1990 Sb., o metrologii, ve znění pozdějších předpisů
3) zákon č. 89/2012 Sb., občanský zákoník
4) zákon č. 361/2000 Sb., o provozu na pozemních komunikacích a o změnách některých zákonů (zákon o silničním provozu), ve znění pozdějších předpisů
5) zákon č. 200/1990 Sb., o přestupcích, ve znění pozdějších předpisů
6) Dostupné z: www.mvcr.cz/soubor/mereni-rychlosti-vybirani-pokut-pdf.aspx., nebo také http://www.mvcr.cz/docDetail.aspx?docid=10131&doctype=ART&
7) rozsudek Nejvyššího správního soudu č.j. 1 As 12/2008-67, dostupný z: www.nssoud.cz
8) rozsudek Krajského soudu v Hradci Králové, 51A 18/2012-32 ze dne 15. listopadu 2013, dostupný z: www.nssoud.cz