V sérii článků o využívání KPI ve státní správě jsme se dosud věnovali podstatě měření výkonů, konstrukci a interpretaci ukazatelů, účetnímu základu vstupních dat a informací. To všechno je bez diskusí velmi důležité a nezbytné k tomu, abychom mohli konstruovat skutečně efektivní systém řízení.
KPI ve státní správě - management a systém řízení 1.část
Ing.
Tomáš
Kemmler
Ale stále je třeba vnímat ten
nejdůležitější a klíčový vztah,
hlavní a asi i rozhodující podmínku úspěšnosti takového systému, tj. odpověď na otázku:Kdo a jak bude takový systém využívat?
V hospodářské praxi je dnes otázka managementu vnímána (a konečně) s neobyčejným důrazem. Prakticky všechny postupy tržního ocenění komerčních společností přiznávají až 30% tržní ceny do souvislosti s kvalitou a stabilitou managementu. A rozhodně to není jen formální část odhadu tržní hodnoty podniků.
Kdo to vlastně je ten manager ve státní správě?
Otázka je ve formálním smyslu zbytečná, manager je určen a funkčně ustaven. Podíváme-li se ale na skutečný výkon managerské práce, uvidíme,
že manager je sice určen, ale rozsah jeho pravomocí je značně nestabilní a je silně ovlivňován politickými silami.
Vnímáme-li pod pojmem manager zejména postavení ministra a jeho náměstků, tak nestabilní je i sám ministr, u nějž nelze dlouhodobost snad ani předpokládat.Kde je potom hranice skutečně odvoditelné pravomoci a odpovědnosti není vůbec jasné. Praxe politických ministrů a politicky nominovaných předsedů, presidentů úřadů, náměstků a dalších funkcí - managerů organizačních složek státu (dále jen „OSS“) - zcela zakrývá základní smysl řízení, tj.
oddělování koncepčního a strategického (v hospodářské praxi majitelského) zadání a úkolů od jejich realizace.
V důsledném členění by veškerá politická moc měla reprezentovat vztah vlastnický (politická moc je skutečně reprezentantem vlastníka - občana) a manageři by měli být mocí výkonnou.Jediným skutečně použitelným nástrojem, který by vymezil hranici mezi politiky a managery je soubor měřitelných výkonů.
Po politickém zadání musí existovat nástroj, který bude hlídat efektivní a produktivní spotřebu zdrojů na dosažení požadovaného výkonu. Ale musí být naprosto jasné, že velmi produktivní spotřeba zdrojů ve jménu dosažení dost zpochybnitelného politického zadání je zřetelně oddělena, měřitelná i měřená a lze bez problémů odvodit jednotlivé odpovědnosti.Poznámka
Nejde o maličkosti. Politické zadání může vést až k celému, zcela zbytečnému úřadu, dublování celých agend, nebo naopak k zásadnímu neplnění poslání některé z OSS. V takovém případě je možné, že velmi produktivní práce na špatném zadání je celkově kontraproduktivní. Ale manager není na vině (může jen na protest odstoupit).
Jaké má manager OSS možnosti, pravomoci a postavení
Postavení managera OSS bude vždy trochu problematické. Jedná se obecně o spor reprezentace vlastníka a managera s tím, že skutečná vůle vlastníka je projevována velmi zprostředkovaně, tj. mechanismem voleb, jednou za čtyři roky, a to ještě rozhodně dost povrchně. O řízení OSS se většinou volební programy nezmiňují, a když, tak pouze v obecné rovině (např. v současné době prováděné audity bez pevného zadání). Fakticky, při domyšlení celého volebního systému, vzniká vůbec otázka, jak silný a průkazný mají k řízení (tedy skutečnému managementu) OSS vítězné strany
mandát
. Mají pouze nepochybný mandát
k práci s politickým zadáním.Dost podstatnou otázkou je také existence politicky jmenovaných náměstků, poradců a podobných členů týmu ministra (šéfa úřadu). Ti by rozhodně žádnou výkonnou pravomoc mít neměli, musí být k dispozici pouze proto, aby ministr (šéf úřadu) vydal smysluplné politické zadání.
Tedy mějte náměstků a poradců kolik chcete (na kolik máte peněz), ale rozhodnutí musí padnout vždy a bez výjimky z pozice ministra (šéfa úřadu).
Tím bude odpovědnost naprosto průhledná a dohledatelná.Postavení managera v řízení OSS tedy musí být ošetřeno pečlivě
legislativou, která bude nadřazena aktuální politické reprezentaci.
Politický mandát
bude směřovat k tomu, kdo bude jednotlivým OSS úkoly a cíle zadávat, ale ne k tomu, jak jich bude dosahováno. Úvahy tímto směrem vedou jednoznačně k požadavku jmenování (odvolání) a kontrole práce managera OSS z jiné hladiny, než je aktuální politická reprezentace.
Jaké rozhodnutí od něj očekáváme?
Zadání a úkoly managera OSS budou hodně různorodé, politické programy nelze dost dobře předvídat a
hlavně nesmí být omezovány metodikou řízení.
Nebudou to však zadání operativní. Zde je příležitost pro skutečně koncepční práci managerů. V trochu vzdálené budoucnosti si dokonce můžeme představit stanovisko managera OSS k politickému programu konkrétních subjektů z hlediska výkonnosti a připravenosti OSS.Manager OSS musí především budovat kapacity nezbytné k tomu, aby OSS plnila své poslání a strategické (rozumějte dlouhodobě ověřené) úkoly a cíle.
Ale také kapacity, vhodné k plnění předpokládaných a předvídatelných politických zadání (politické programy). A to jak kapacity investiční, tak především pracovní a kvalifikační. Ve smyslu a předpokládané účinnosti „služebního zákona“ jde zejména o personální vybavení OSS. Manager tedy musí mít naprostou a nezpochybnitelnou personální pravomoc.Další nezpochybnitelnou pravomocí musí být organizační schéma řízení OSS. Základní nástroj k delegování pravomocí nesmí být závislý na okamžitém politickém tlaku.
Nejsložitějším kompetenčním vztahem bude investiční pravomoc. Nejde jen o rozhodnutí co a kdy pořídit, ale také o samotnou konstrukci rozpočtu OSS. V minulých článcích jsme definovali určité členění nákladových kategorií a na základě tohoto členění lze doporučit, aby „cena existence A“ zůstala v kompetenci politických šéfů.
Kompetence
managera by začínala „cenou existence B“.Výběr managerů
Z předchozích odstavců jasně vyplývá, že manager OSS je doslova jiný člověk, než politicky delegovaný šéf. Systém řízení musí nabídnout politické reprezentaci na všech OSS managera, který bude schopen dosáhnout toho, aby jednotlivá politická zadání (koncepční úkoly, cíle) byla plněna efektivně, s vysokou produktivitou využívaných zdrojů, prostě „správně a včas“ (viz měření výkonnosti „správně a včas“). Také bychom mohli zjednodušeně postavit základní podmínku:
Politik zodpovídá za to, že OSS dělá správné věci, manager za to, že je dělá správně a včas.
Musíme tedy najít postup, jak vybrat (dost nezávisle na aktuální politické reprezentaci) management OSS a jak s ním pracovat. To je možné považovat za klíčový úkol. Musíme řešit vlastně dvě otázky:
a)
Kdo bude managery OSS vybírat a jakým mechanismem budou vybráni (eventuálně odvoláni)?
b)
Jakým systémem budou řízeni?
Už ve fázi přípravy celého systému, ale také například pro dále navrhované pravidelné hodnocení práce managerů OSS musí existovat orgán, který bude stát mimo aktuální politickou reprezentaci. Není úkolem tohoto článku vyřešit, kdo to bude. Současný návrh pracuje s představou jakéhosi „Generálního ředitelství státní správy“. Pracovně se nabízí kterýkoliv orgán, jehož postavení bude dostatečně nezávislé (úplně nezávislé asi nebude nikdy). Může to být i orgán, který se v plném obsazení schází a pracuje pouze
ad hoc
, v případě potřeby.Představme si zatím jakousi pracovní expertní skupinu „SMaSS“ - správa managerů státní správy. Takový orgán by byl profesionalizován a mohl by se potom věnovat průběžné práci s managementem OSS i přípravě managerů s dostatečným předstihem (třeba až na úroveň dlouhodobého vzdělávacího a přípravného programu).
Kardinální
otázkou je:Jak takový orgán vůbec sestavit a ustanovit?
Jeho poslání a
kompetence
jsou docela jasné. Zodpovídá za kvalifikované obsazení míst managerů OSS a základní odpovědností je nepřímé řízení
produktivního využívání zdrojů ve všech OSS. Hlavní pravomoci má tyto:-
jmenuje a odvolává managery (a měl by kontrasignovat i hlavní pozice v první úrovni bezprostředně pod místem managera),
-
určí kompetenční model v rozhraní politická reprezentace x manager,
-
garantuje velmi přesné zpracování dat a informací v každé OSS (účetnictví, výkaznictví, ale zejména úplnou soustavu měřitelných a prokazatelně měřených výkonů),
-
sestaví úplný systém KPI pro jednotlivé OSS a permanentně s ním pracuje,
-
organizuje vzdělávací a kvalifikační proces managementu OSS.
Poznámka
Úplnou soustavou a úplným systémem se rozumí stav, kdy v celé OSS neexistuje žádný neměřený výkon a kdy ke každému zadání je přesně stanovena pravomoc ke zdrojům a požadovaná hodnota produktivity těchto zdrojů.
Důsledně je třeba říci, že SMaSS neodpovídá za stanovení cílů a úkolů OSS ani za směr jeho vývoje (rozdělení, slučování OSS). To je politické zadání a SMaSS do toho nesmí zasahovat.
Je také nepochybné, že SMaSS by už měl vzniknout co nejdříve, alespoň jako pracovní skupina - příprava celého systému KPI a kompetenčního modelu je jeho hlavní současná práce. Využijme také elitních managerů z hospodářské praxe, alespoň v roli poradenského hlasu. Členy (ve smyslu
ad hoc
účasti) by mohli být například také bývalí velmi úspěšní manageři OSS. SMaSS v plném obsazení by nemusel být ani příliš úzký, při výběru a přípravě managerů OSS se může uplatnit i více lidí.Stejný orgán bude mít jako hlavní úkol managery skutečně efektivně řídit. K tomu potom samozřejmě využije především celý a úplný soubor KPI. V té situaci už bude soubor KPI skutečně nástrojem řízení, protože je k němu stanoven kompetenční model. Výkonnou prací SMaSS se však může zabývat už pouze menší, plně profesionalizovaná skupina - výkonný orgán SMaSS.
V návrhu služebního zákona je obsaženo jmenování šéfa takového orgánu z pozice předsedy vlády a dost silné omezení jeho eventuální výměny z pozice následující politické reprezentace. To je evidentně logický spor -
ke jmenování a odvolání takového úředníka musí existovat totožný postup.
A také a priori
stanovená pravidla, která budou schopna zejména odvolání zaručit. Tedy už na této úrovni musí existovat soubor měřitelných výstupů (speciálně konstruované KPI pro SMaSS), který vygeneruje mechanismus odvolání. Metodologie Balanced Scorecard s důsledně aplikovaným měřením “správně a včas„ nabízí v podstatě velmi rozumný základ takového postupu a opět není potřeba nic vymýšlet, jen důsledně a inteligentně zavést.Příklad
Měřením produktivity osobních nákladů a nákladů typu „služby“ - placení lidí fakturou („cena výkonů AA“ - viz předchozí články na toto téma) se prokáže neúspěšný vývoj v jedné OSS. Manager na tento vývoj nereaguje a SMaSS je tedy povinen zasáhnout. Pokud SMaSS nezasáhne ve stanoveném časovém limitu (asi rok) je odvolán manager SMaSS. Nebo pokud takový ukazatel klesá ve více než... (přimlouvám se za kvantifikaci jedna třetina) OSS je odvolán manager SMaSS hned. Stejně dobře se dá použít vážený průměr několika ukazatelů.
Nejjednodušším mechanismem ustavení orgánu SMaSS se zdá sestavení jakési „správní rady“, hodně politicky nezávislé nebo alespoň průřezové. A legislativně podložené (služební zákon) soustavě měření výkonnosti tohoto orgánu s jasně definovanými (kvantifikovanými) stavy nepřijatelnosti výkonu práce.
Základním uspořádáním by tedy měl být velmi malý profesionální výkonný orgán a dostatečně široká „správní rada“,
která jmenuje a odvolává šéfa podle dosažených měřitelných výsledků. Hlasování lze ještě podmínit dvoutřetinovou většinou, aby byly politické vlivy ještě více eliminovány.Do „správní rady“ jsou jmenováni členové takto:
-
po jednom všechny parlamentní strany,
-
po jednom prezident republiky, prezident svazu průmyslu a dopravy a prezident Nejvyššího kontrolního úřadu,
-
dva aktuálně nejlepší manageři OSS - na jeden rok, podle výstupů systému KPI,
-
dva aktuálně nejlepší manageři státních podniků - na jeden rok, podle výstupů systému KPI,
-
dva až tři historicky nejúspěšnější manageři OSS a státních podniků, již mimo funkci,
-
dva až tři odborníci na systémové a finanční řízení, jmenovaní managerem (nikoliv ministrem) Ministerstva financí ČR.
Takto sestavený orgán už nebude příliš politicky závislý a dá se předpokládat vysoká odbornost. Bez legislativně nařízeného systému měření výkonnosti a využití KPI to ovšem bude orgán diskusní a nikoliv řídící.
Práce tohoto orgánu bude také podléhat veřejné kontrole, tj. měřitelné výsledky budou zveřejňovány.
Jmenování a složení správní rady bude zakotveno v zákonu. Správní rada potom jmenuje managera už ve své kompetenci. Tím bude samotné řízení práce SMaSS a jednotlivých OSS dostatečně odděleno od politických vlivů.
Pokračování v příštím vydání časopisu UNES.