KPI ve státní správě - potenciál využívání

Musíme při tom vyjít ze samé podstaty využívání

KPI: KPI jsou nástrojem nepřímého řízení! V praxi to znamená, že jejich rozhodujícím přínosem bude eliminace přímých zásahů politických reprezentací do práce konkrétní státní instituce. A to je podmínka velmi tvrdá.

Na prvním místě je třeba zdůraznit, že „řízení pomocí KPI“ není samostatný, a už vůbec ne ucelený systém. Je to omyl, kterému podléhají i podnikatelé, ale ve státní správě by mohl být až fatální. Pro využití KPI je zcela nezbytné, aby ukazatele byly zasazeny do širšího, koncepčně (chcete-li strategicky) vymezeného rámce, který umožní KPI nejen správně konstruovat, ale také odvodit požadované hodnoty a zejména jejich trend. To ovšem zdaleka není tak jednoduché a rozhodně není možné pracovat s takovými KPI plošně na základě unifikovaného přístupu. Podívejme se na velmi jednoduchý příklad:

V daném příkladu je ale důležité, že pokud by tyto společnosti hledaly plošná řešení „pro všechny“, vůbec nedokážou takové KPI najít. A to přesto, že mohou být přímými konkurenty, mohou pracovat ve stejném hospodářském prostředí a prostoru, a dokonce mohou obchodovat s totožným zbožím. Z příkladu je patrné, že KPI jsou důsledkem nějakých, a to hodně strategických rozhodnutí. Taková rozhodnutí musí být k dispozici a musí platit mnoho a mnoho let. Rozhodně bez složitých analýz můžeme pochopit, že společnost, která bude každé dva roky oscilovat mezi těmito dvěma strategiemi, zkrachuje.

Než tedy začneme plánovat využití KPI ve státní správě, zeptejme se asi takto:

Má každý prvek ve státní správě, každá organizační složka státu (ministerstva, úřady [dále jen „OSS“]) svoji strategii? Je tato strategie natolik politicky „průřezová“, že bude platit déle, než trvá průměrná životnost ministrů a politických reprezentací? Můžeme takové požadavky a předpoklady prokázat v řekněme uplynulých deseti, ale lépe patnácti letech?

Myslím, že na tyto otázky se bude velmi těžko odpovídat. Nejen samotný počet ministerstev, ale také změny jejich agend, přechod agend z jednoho ministerstva na druhé, vznik a zánik úřadů, přechod agend a odpovědností z centra na krajské orgány, eventuálně magistráty, změny v obsahu práce (možná i samotného poslání) těchto všech orgánů, úřadů a prvků řízení státu, to jsou všechno důvody, které budou stát v cestě inteligentního a funkčního využití KPI ve státní správě. A nakonec zcela rozhodující a hlavní otázka:

Kdo zaručí, že takové změny nebudou probíhat i nadále?

Odpověď je velmi jednoduchá a jasná. Nikdo. Pro využívání KPI (není tím ještě vyloučeno) tak získáváme velmi tvrdý požadavek: celý systém KPI musí být tak přesný a pružný, aby byl schopen na všechny očekávané, předpokládané a také možná ne zcela systémové změny reagovat. Tento požadavek je skutečně velmi náročný a před zavedením KPI musí být důsledně testován.

Ze samotného názvu KPI vyplývá, že se jedná o měření výkonnosti. Je to dost široký pojem a bude nutné jednotlivé KPI kategorizovat, abychom s nimi mohli přesně pracovat. Ale na samotném začátku musíme stanovit jednu zcela zásadní podmínku:

Z koncepčních úvah, ze samotného poslání a ze základních strategických tezí musíme odvodit měřitelné, strategicky vnímané základní koncepční cíle, a to pro každý subjekt.

Tato podmínka je v současné době v podstatě mimo vnímání všech prvků státní správy. Domnívám se, že drtivá většina ministrů, ředitelů, prezidentů úřadů, starostů a primátorů a vůbec všech lidí, kteří jsou v čele takových orgánů, není schopna dokonce ani pochopit a akceptovat takový požadavek. Velmi zdůrazňuji, že těmito kvantifikovanými cíli nemůže a nesmí být něco typu „vyjít s rozpočtem“ nebo formulované „plnit své povinnosti“. To naprosto nestačí a je to v podstatě alibismus.

V české legislativě se také mnoho takových cílů nevyskytuje, ale velmi pěkný příklad můžeme najít v organizaci lékařské pohotovostní služby a záchranné služby. Tam je použito skutečně měřitelného, jasně definovaného a dobře kontrolovatelného požadavku, který má všechny charakteristiky strategického výkonového cíle - dostupnost do ... min. Velmi dobře si okamžitě všimneme, že takto formulovaný cíl rázem mění přístup k hodnocení nákladů spojených s plněním cíle. Není už možné plošně požadovat například stejný stupeň využití prostředků (hustota obyvatelstva), nelze rozumně porovnávat náklady na ošetření jednoho pacienta, jeden výjezd apod., a dokonce ani celkové náklady na provoz jedné stanice.

Na příkladu pohotovostní a záchranné služby je vidět, že jakmile máme stanoven skutečně výkonový cíl (tj. měření toho, proč taková instituce existuje a k čemu má sloužit), budou další KPI dobře konstruovány a jejich výsledky se dají dobře interpretovat. Kolik takových měřitelných (a ověřitelných) cílů a definovaných výkonů mají ale všechny další prvky státní správy?

V každém případě je nutné chápat KPI ve dvou základních kategoriích, chcete-li ve funkcích, které mají plnit. První kategorií jsou ukazatele výkonnosti - nazveme je „ukazatele měřených výkonů“ (dále jen „UMV“). Jejich konstrukce v podnikatelském prostředí je často velmi jednoduchá, protože výkonem a cílem každého podnikatelského subjektu jsou určitě tržby, zisk, eventuálně růst tržní hodnoty, výkonnost vlastního kapitálu, podíl na trhu, počet zákazníků, počet prodaných kusů (nebo jinak měřený fyzický objem produkce). Z těchto ukazatelů nebo z nich odvozených si každý podnikatel může vybrat ty, které nejlépe odpovídají jeho strategickému zaměření. V příkladu firem X a Y uvedeném v úvodu tohoto článku jsou to ukazatele „dosažené tržby“ a „dosažený zisk“. U státních institucí to ovšem zdaleka nebude tak jednoduché.

Druhou kategorií jsou „parametry hybných sil“ (dále jen „PHS“). To jsou procesní ukazatele, vesměs konstruované jako poměrové, které popisují chtěný průběh a produktivitu nějakého procesu, který hodláme pro realizaci naší strategie a dosažení UMV uskutečnit. Nejdůležitější interpretací je, že plnění PHS vede podle našich strategických rozhodnutí pravděpodobně k úspěchu. Slovo pravděpodobně je ovšem naprosto klíčové. Znamená to, že samotným plněním PHS není ještě úspěch (tj. plnění UMV) zaručen, jen předpokládáme, že by to tak mohlo být. Ukazateli PHS jsou bez výjimky všechny ukazatele, kde ve jmenovateli je cena zdrojů a v čitateli hodnota dosažených výkonů. Říkáme tomu tzv. pravý controllingový ukazatel.

Do čitatele můžeme dosadit prakticky libovolný výsledek měření výkonů, a to v podstatě v kterékoliv části měřené instituce nebo subjektu, a do jmenovatele postupně všechny uceleně vyjádřené ceny zdrojů (mzdové náklady, hodnota nájmů, odpisů, finančních nákladů, provozních nákladů, nakupovaných služeb...). Vždycky dostaneme velmi rozumně interpretovatelné poměrové ukazatele. Při využití této konstrukce potom máme ještě jednu ohromnou výhodu, můžeme bezchybně pracovat s požadavkem trendu. Ukazatel prostě musí v každém případě růst, protože je to sama definice produktivity. Využitím ukazatelů PHS v této konstrukci dostaneme do řídicího modelu velmi plošný a obecně nezpochybnitelný požadavek, a to:

Produktivita všech zdrojů musí mít vzrůstající trend. Tento požadavek trendu ukazatelů a práce s ním je daleko efektivnější než srovnávání a stanovení nějaké „zdravé hodnoty“.

Podle dosavadních zkušeností jde o úhelný kámen využití KPI při řízení státních institucí. Měřitelnost výkonů -- tedy měřitelnost toho, zda instituce plní své poslání a účel své existence - bude rozhodně problémem, který nelze obejít. Zdůrazňuji, že nejde o verbální hodnocení, ale o měřitelnost, která je navíc ještě ověřitelná.

Ve státních institucích jde o hodně ošemetné kritérium. Je to kritérium, které je sice na první pohled zřejmé, ale není to kritérium výkonnosti v plném významu. Množství udělané práce je ve všech případech odvozeno od konkrétních požadavků, které ale nejsou výsledkem úspěšnosti, někdy dokonce naopak. Například „počet vyřízených stížností“ je kritériem výkonnosti nebo neúspěšnosti? A když je počet těchto stížností jiný než očekávaný, tak jde o kritérium výkonnosti? Fyzické plnění tak může být pouze základem diskuse o potřebných kapacitách (nabízená kapacita je a může být PHS, ale nikoliv UMV).

Bez složitých analýz můžeme hlavní směr měření výkonnosti státních institucí hledat v měření typu „správně a včas“. Už ze samotného názvu je naprosto patrné, kam je toto měření cíleno. Dovolím si tvrdit, že v každé instituci, a dokonce u každého úředníka a zaměstnance státní instituce nalezneme mnoho pracovních úkolů, které budou mít přesně takové zadání, a to bez ohledu na to, jak velký počet (fyzické výkony) příslušných operací musí udělat. Také v legislativě najdeme oporu. Jen velmi jednoduché zadání - odpovědět tazateli do 30 dnů -vygeneruje jasné měření „správně a včas“. A je úplně jedno, jestli takových požadavků bude pět nebo sto.

Měření typu „správně a včas“ je jedním z nejmodernějších a nejefektivnějších přístupů a při skutečně systémovém využití obsahuje i solidní základ dalších nástrojů nepřímého řízení uvnitř organizace. Na tomto místě se odkážu na článek „Měření neměřitelného“, který byl uveřejněn v časopise Finanční řízení a controlling (4/2012). (Poznámka redakce: Dostupné na www.unes.cz.)

Vycházím ze zveřejněného článku o využití KPI (web: Ministerstvo financí, „Klíčový ukazatel výkonnosti - provozní nákladovost“). Tento materiál navrhuje a uvádí do života ukazatel „provozní nákladovost“ a je z něj patrné, jak zavádějící může takový postup být. Je ale potřeba vyzdvihnout, že k ukazateli je definována účetní struktura, to je rozhodně krok správným směrem. Provozní nákladovost je velmi komprimovaný ukazatel, který je ale bezesporu pouze ukazatelem typu PHS, tj. věnuje se produktivitě procesů, ale nikoliv základní otázce, jež zní:

Plní měřená instituce své poslání a výkonové cíle?

Bez měřené odpovědi na tuto otázku může mít tlak na snižování provozních nákladů až nesmyslně zvrácené , například co kdybychom přemístili kancelář prezidenta republiky někam na Vysočinu, kde by měla určitě menší provozní náklady? Zdá se to směšné, ale kdybychom ukazatel stanovili jako klíčový nástroj nepřímého řízení (a to přece chceme, neboť i v samotném názvu ukazatele je to tak stanoveno), bude se šéf takové instituce chovat správně.

V metodologii Balanced Scorecard, která je uznávaným „vůdcem“ v celé oblasti směřující k využití KPI, je formulován zcela zřejmě nevyhnutelný požadavek. Každý proces musí být měřen a hodnocen z mnoha úhlů pohledu. Tak i provozní nákladovost je složena ze dvou nutně oddělených pohledů:

Teprve po rozdělení ukazatele „provozní nákladovost“ do těchto dvou kategorií vznikne najednou více a lépe interpretovatelných ukazatelů i jejich trendů a práce s takovými KPI bude mít dobrý základ. Při tomto postupu také zřetelně vynikne kategorizace KPI tak, jak je uvedena. Tlak na snižování nákladovosti v navrhovaném formátu (nelze si ani představit, že by tento ukazatel měl jiný smysl) může celkem snadno vést k tomu, že instituce přestane plnit své úkoly, ale ukazatel bude v pořádku, dokonce bude špičkový. Je jasné, že v tom případě dojde k zásahu „shora“, tj. v manažerské mluvě bude nepřímé řízení nahrazeno přímým a ukazatel přestane mít jakýkoliv význam. Stále si musíme uvědomovat, že snížení provozní nákladovosti je pouze PHS, a tedy jej musíme interpretovat tak, že:

Snížení provozní nákladovosti vede k plnění nějakého definovaného strategického výkonového cíle. Je to tak? Nemůže to být náhodou obráceně?

Vidíme, že bez výkonového měření nebude mít systém KPI správný smysl. Cenu existence musíme vztáhnout k otázce „proč tady a právě tady instituce je“ a cenu výkonu k otázce „dělá svou práci dobře“? Návrh Ministerstva financí se k tomu ani neblíží, dokonce se o to ani nepokouší. Nakonec tedy formulujme požadavek tak, aby KPI plnily svůj účel:

Produktivita využívaných zdrojů musí při splnění všech výkonových cílů růst.

To je rozhodující teze a základ využití KPI ve státní správě.

Velmi zajímavá je práce s KPI a doporučení:

Nešlo by například vázat vyslovení důvěry vládě na podmínku představení modelu měřitelnosti výkonnosti státních institucí, tj. ministři by předložili způsob měření a „slíbené hodnoty“? Předpokladem by byl soubor měřitelných a ověřitelných ukazatelů typu UMV (nezapomeňme na měření „správně a včas“ - například čerpání dotací z evropských fondů), odvozených od volebních programů a koaličních dohod. A vůbec nejde jen o ministry, stejný požadavek lze bezpochyby rozšířit na poslání a cíle Poslanecké sněmovny, Senátu ČR, Úřadu předsedy vlády, ale například také na Ústavní soud, Státní úřad pro jadernou energetiku, Akademii věd nebo Nejvyšší kontrolní úřad atd. Pokud toho totiž tito „manageři státu“ nejsou schopni, nabízí se otázka daleko zásadnější:

Jak vůbec poznají, že svoji práci dělají dobře, když neumí měřit její výsledky?

Státní instituce se vydávají na rozhodně užitečnou a velmi vítanou cestu - snaží se o promítnutí moderních manažerských nástrojů a postupů do své práce. Není to práce „na pár týdnů“ a lze si jen přát, aby tato cesta byla úspěšná. Na základě dlouhodobých zkušeností s využíváním KPI v praxi je ještě třeba na závěr upozornit na některá úskalí, která mohou mít dost podstatný vliv na úspěšnost celého projektu „KPI ve státní správě“. Výsledky je třeba srozumitelně, jednoduše a přehledně zobrazit a interpretovat. Tato podmínka není zdaleka tak snadná, jak by se zdálo, a zatím používaná forma tabulek a sloupcových grafů je naprosto nedostatečná, nepřehledná, až zavádějící. KPI musí mít obrovskou vypovídací schopnost prostě proto, že si to KPI „zaslouží“, a také proto, že půjde o rozhodující nástroj řízení. V jakémkoliv systému nepřímého řízení je podmínka srozumitelné a nezaměnitelné klíčová. A nakonec: „Musíme na to mít kvalifikovaný management“. A to na všech úrovních. Nejsem zcela přesvědčen, že tomu tak je.

Shrňme si základní požadavky: