Vybrané otázky vztahu insolvenčního řízení a správního soudnictví

Nejvyšší správní soud v rozsudku rozšířeného senátu nově formuloval právní názor, podle kterého: ³⁾ Nejvyšší správní soud tento závěr zdůvodnil tím, že pokud po dobu účinnosti rozhodnutí o úpadku nejsou orgány veřejné správy omezeny v tom uplatňovat svou pravomoc (§ 140d insolvenčního zákona), musí být tomuto jednání orgánů veřejné správy poskytnuta účinná soudní kontrola, která může napomoci i náhradě majetkové újmy.

Dle Nejvyššího správního soudu by bylo možné uvažovat o poskytnutí ochrany v rámci incidenčních sporů v insolvenčním řízení, ale tím by byla pomíjena specifická povaha a postavení správního soudnictví. Současně Nejvyšší správní soud doplnil, že bude na soukromoprávní větvi soudnictví, aby posoudila, jaký má mít vliv výsledek soudního řízení správního na insolvenční řízení, resp. na dlužníka v insolvenčním řízení. Na závěr dodal, že pokud rozhodnutí o úpadku nemá vliv na soudní řízení správní, tak nemá vliv ani na postavení dlužníka v rámci soudního řízení správního. Ten je nadále účastníkem soudního řízení a má oprávnění v něm činit veškeré procesní úkony. Dle Nejvyššího správního soudu bude záležet na správním soudu, jak bude reagovat na skutečnost, že je proti účastníkovi řízení vedeno insolvenční řízení (např. stran nemožnosti hradit náklady řízení), současně může vyvstat důvod pro to, aby se insolvenční správce stal osobou zúčastněnou na správě daní ve smyslu § 34 zákona č. 150/2002 Sb., soudní řád správní, ve znění pozdějších předpisů (dále jen „soudní řád správní”).⁴⁾

Domníváme se, že potud závěrům Nejvyššího správního soudu nelze nic podstatného vytknout. Lze se ztotožnit s názorem, že ustanovení § 140a, § 140b a § 140c insolvenčního zákona, která mezi účinky rozhodnutí o úpadku zařazovala nutnost určitá soudní řízení přerušit, zastavit nebo vůbec nezahajovat, příliš nezohledňovala specifika soudního řízení správního, v němž je zejména přezkoumávána zákonnost rozhodnutí správních orgánů.⁵⁾ Již rozsudkem ze dne 2. 8. 2018, čj. 10 Afs 187/2017-35, ovšem Nejvyšší správní soud upřesnil, že závěry popsané v rozsudku rozšířeného senátu se týkají celého insolvenčního řízení, nikoliv pouze stadia insolvenčního řízení vymezeného na jedné straně rozhodnutím insolvenčního soudu o úpadku a na druhé straně rozhodnutím tohoto soudu o způsobu řešení úpadku.⁶⁾ Teprve z posléze uvedeného rozhodnutí je dle našeho názoru patrný rozsah teleologické redukce, kterou Nejvyšší správní soud provedl ve vztahu k možnosti aplikovat procesní ustanovení insolvenčního zákona v řízeních vedených o žalobách ve správním soudnictví, jež dosahuje v pravdě kyklopských rozměrů.⁷⁾

Za obzvláště problematické ovšem považujeme závěry, které Nejvyšší správní soud vyslovil v rozsudku ze dne 9. 1. 2019, čj. 4 Afs 332/2018-27 (dále jen „rozsudek ELEKTRA PV“). Zmíněný rozsudek je zajímavý zejména v tom, že svými závěry obsahově navazuje na rozsudek rozšířeného senátu i na rozsudek NSS ze dne 2. 8. 2018, čj. 10 Afs 187/2017-35, avšak na rozdíl od nich byl vydán přímo ve věci, která se týkala přezkumu rozhodnutí o stanovení daně. Nejvyšší správní soud se v rozsudku ELEKTRA PV zabýval otázkou přípustnosti žaloby podané dlužníkem, na jehož majetek byl insolvenčním soudem prohlášen konkurs ještě předtím, než bylo vydáno žalobou napadené rozhodnutí, a to za situace, kdy žalobu ve věci nepodal insolvenční správce. V tomto ohledu je nutné poukázat na skutečnost, že ze zmiňovaného rozsudku vcelku jasně vyplývá, že Nejvyšší správní soud se i v tomto případě přidržel závěru, že právní závěry obsažené v rozsudku rozšířeného senátu je nutné vztáhnout k insolvenčnímu řízení jako celku. Z uvedeného důvodu proto dle Nejvyššího správního soudu prohlášení konkursu ve smyslu insolvenčního zákona nevylučuje aktivní legitimaci daňového subjektu podat žalobu, přičemž lhůtu pro podání žaloby daňovým subjektem nebylo možné odvozovat od doručení rozhodnutí insolvenčnímu správci.

S výše uvedenými závěry se nemůžeme zcela ztotožnit. Máme za to, že právní otázku, zda lze v průběhu insolvenčního řízení zahájit a provést řízení o žalobě ve správním soudnictví, je nutné důsledně odlišovat od právní otázky, kdo je oprávněn s takovým řízením disponovat. Domníváme se totiž, že kladná odpověď na první ze zmíněných otázek nemusí nutně předznamenat odpověď na otázku druhou. To je dáno zejména specifiky jednotlivých způsobů řešení úpadku dlužníka, resp. oprávněním nakládat s majetkovou podstatou a výkon práv a povinností s tím spojených. Pokud totiž nabývá oprávnění iniciovat přezkum rozhodnutí správních orgánů ve správním soudnictví namísto dlužníka jiná osoba, není to totožná situace, jako v případě vyloučení soudního přezkumu ohledně takových rozhodnutí. Vyřešení této otázky přitom má zásadní význam jak pro daňové řízení, tak pro navazující soudní řízení správní.

Dle našeho názoru je při hodnocení závěrů obsažených v rozsudku ELEKTRA PV nutné přihlédnout také ke specifikům daňového řízení. Ustanovení § 20 odst. 3 zákona č. 280/2009 Sb., daňový řád, ve znění pozdějších předpisů (dále jen „daňový řád“), totiž přiznává osobám ustanoveným podle zákona, které plní povinnosti stanovené daňovým subjektům, tedy mimo jiné také insolvenčnímu správci, stejná práva a povinnosti jako daňovému subjektu. Mezi tato práva a povinnosti řadí ustanovení § 20 odst. 2 daňového řádu výslovně také práva a povinnosti týkající se správného zjištění a stanovení daně po dobu běhu lhůty pro stanovení daně. Citovaná ustanovení tak reflektují zákonnou povinnost insolvenčního správce při výkonu funkce postupovat svědomitě a s odbornou péčí a vyvinout veškeré úsilí, které lze po něm spravedlivě požadovat, aby věřitelé byli uspokojeni v co nejvyšší míře (ustanovení § 36 odst. 1 insolvenčního zákona). Od okamžiku ustanovení insolvenčního správce tedy vystupuje insolvenční správce v daňovém řízení vedle daňového subjektu. Považujeme pak za podstatné, že dle věty první § 246 odst. 1 insolvenčního zákona přechází na insolvenčního správce oprávnění nakládat s majetkovou podstatou, Pod pojmem nakládání s majetkovou podstatou je pak dle § 228 odst. 1 písm. i) insolvenčního zákona nutné rozumět rovněž plnění povinností podle předpisů o daních, poplatcích a clech, jakož i podle předpisů o sociálním zabezpečení a veřejném zdravotním pojištění.

Právě přechod oprávnění nakládat s majetkovou podstatou a výkonu souvisejících práv a povinností je dle našeho názoru nutné považovat za určující pro zodpovězení otázky, kdo je oprávněn vykonávat práva a povinnosti daňového subjektu v daňovém řízení. Insolvenční správce tak v daňovém řízení již nevystupuje vedle dlužníka (úpadce), ale namísto něj, neboť dle zákona související práva a povinnosti přecházejí na něj.⁸⁾ Tento výklad uvedených ustanovení zřejmě v podstatě akceptuje také Nejvyšší správní soud, když v rozsudku ze dne 31. 10. 2018, čj. 3 Afs 1/2017-71, doslova uvádí, že: ⁹⁾ Při srovnání shora citovaných závěrů a závěrů obsažených v rozsudku NSS ze dne 2. 8. 2018, čj. 10 Afs 187/2017-35, tedy v podstatě nelze dospět k jinému závěru, než že k podání žaloby dle § 65 a násl. soudního řádu správního je stejnou měrou oprávněn daňový dlužník i insolvenční správce. To nepochybně nevyvolá žádné zmatky.

Dle našeho názoru je však třeba vyjít z toho, že pokud má prohlášení konkursu za následek shora popsaný přechod práv a povinností, je nutné dospět k závěru, že příjemcem rozhodnutí vydávaných správními orgány v daňových věcech ve smyslu § 101 odst. 2 daňového řádu je insolvenční správce. Pokud je totiž zmíněným ustanovením za příjemce rozhodnutí považován ten, komu je rozhodnutím ukládána povinnost nebo přiznáváno právo anebo prohlášeno právo nebo povinnost stanovené zákonem, lze jen obtížně dospět k jinému závěru, a to obzvlášť za situace, kdy je insolvenční správce zpravidla tím, kdo řízení ve věcech daní po prohlášení konkursu iniciuje.¹⁰⁾ To má pak zásadní význam pro určení okamžiku účinnosti rozhodnutí, který nastává jeho oznámením příjemci tohoto rozhodnutí. Pouze takové rozhodnutí, které je účinné a proti kterému se nelze odvolat, nabývá dle § 103 odst. 1 daňového řádu právní moci.

Shora uvedené závěry je nutné konfrontovat právě se závěry, které Nejvyšší správní soud popsal v rozsudku ELEKTRA PV. Jestliže totiž Nejvyšší správní soud uvádí, že lhůtu pro podání žaloby dle § 72 odst. 1 soudního řádu správního, která je počítána od doručení písemného vyhotovení žalovaného rozhodnutí žalobci, nelze počítat od doručení žalovaného rozhodnutí insolvenčnímu správci, pak lze tento právní závěr vykládat také jako konstatování, že předmětné rozhodnutí nebylo doručeno jeho oprávněnému příjemci. To pak má zásadní význam zejména s ohledem na běh lhůty pro stanovení daně, neboť pokud nenabude rozhodnutí o stanovení daně právní moci před jejím marným uplynutím, dojde k prekluzi práva daň stanovit.¹¹⁾ Jestliže tedy nyní budou na základě nového právního názoru Nejvyššího správního soudu připuštěny žaloby dlužníků proti rozhodnutím, která byla před lety vydána vůči daňovým subjektům v konkursu, v důsledku čehož byla tato rozhodnutí doručována insolvenčnímu správci, máme obavu, že tento postup s ohledem na možný závěr soudu o prekluzi práva stanovit daň determinuje také výsledek těchto žalobních sporů.

Vycházela-li tedy dřívější Nejvyššího správního soudu z předpokladu, že po prohlášení konkursu je jedinou osobou oprávněnou k podání žaloby ve správním soudnictví insolvenční správce,¹²⁾ přičemž na takovém výkladu nespatřoval žádné vady ani Ústavní soud,¹³⁾ je dle našeho názoru třeba se zamyslet, zda lze rozsudek rozšířeného senátu a na něj navazující rozhodnutí vykládat popsaným způsobem. A to zvláště za situace, kdy sám Nejvyšší správní soud vymezil temporální účinky rozhodnutí jeho rozšířeného senátu způsobem, který nezavdává pochybností o tom, ¹⁴⁾

Z judikatury Nejvyššího správního soudu vyplývá, že přechod oprávnění nakládat s majetkovou podstatou na insolvenčního správce, jakož i výkon práv a plnění povinností, které přísluší dlužníku, pokud souvisí s majetkovou podstatou, ke kterému dle § 246 odst. 1 insolvenčního zákona dochází prohlášením konkursu, nezbavuje dlužníka aktivní žalobní legitimace k podání žaloby proti rozhodnutí ve věci stanovení daně. Nejvyšší správní soud rovněž dovodil, že oprávnění podat v takovém případě správní žalobu nelze odejmout s ohledem na jeho specifické postavení ani insolvenčnímu správci. Dle našeho názoru z výše uvedených závěrů vyplynou jistě zajímavé procesní situace, kdy se správní soudy budou muset vypořádat se situací, kdy žalobu podají obě tyto osoby. Nejsou pak vyloučeny ani situace, kdy řízení o žalobě každého z nich bude místně příslušný vést řízení zcela jiný soud.¹⁵⁾

Domníváme se však, že největší riziko lze spatřovat v tom, že závěry popsané v rozsudku rozšířeného senátu a navazující judikatuře budou využity jako prostředek průlomu do již dlouho pravomocně skončených daňových řízení, jak k tomu dle našeho názoru došlo v rozsudku ELEKTRA PV. Jsme však přesvědčeni, že takové důsledky by změna právního názoru Nejvyššího správního soudu mít neměla. Jestliže jsou tedy nově definovány podmínky pro podání správní žaloby subjektem v konkursu, a to s účinky měly by dle našeho názoru soudy rozhodující ve správním soudnictví zvážit právní otázku, zda se jedná rovněž o skutečnost, která musí s ohledem na běh lhůty pro stanovení daně nutně vyústit také v kontumační úspěch takové žaloby.

Zdroj: Odborný portál DAUC.cz, 2019.