80/2011 Sb., sp. zn. Pl. ÚS 55/10 ve věci návrhu na zrušení zákona č. 347/2010 Sb., kterým se mění některé zákony v souvislosti s úspornými opatřeními v působnosti Ministerstva práce a sociálních věcí

1. Skupina 45 poslanců Poslanecké sněmovny Parlamentu České republiky se řádným návrhem [srov. čl. 87 odst. 1 písm. a) Ústavy České republiky a § 64 odst. 1 písm. b) zákona č. 182/1993 Sb., o Ústavním soudu], doručeným Ústavnímu soudu dne 9. 12. 2010, domáhala zrušení zákona č. 347/2010 Sb., kterým se mění některé zákony v souvislosti s úspornými opatřeními v působnosti Ministerstva práce a sociálních věcí, (dále též jen „napadený zákon“).

2. Podstatu námitek navrhovatelé sami shrnuli tak, že napadený zákon nebyl přijat ústavně předepsaným způsobem. Každý jednotlivý postup vládní většiny v Poslanecké sněmovně a Senátu, konkrétně a) zneužití institutu legislativní nouze, b) nepředvídatelné svolání mimořádné schůze Poslanecké sněmovny, c) neodůvodněné vypuštění obecné rozpravy a d) odepření práva hlasovat zvoleným senátorům, dle názoru navrhovatelů nepřiměřeným, nedostatečně odůvodněným a svévolným způsobem porušuje základní práva, ústavní principy a hodnoty, jmenovitě čl. 1 odst. 1, čl. 2 odst. 3, čl. 5, 6, 26 a 36 Ústavy České republiky a čl. 4 odst. 2 a 4, čl. 21 odst. 1 a 4 a čl. 22 Listiny základních práv a svobod (dále též jen „Listina“). Razance takového zásahu do uvedených základních práv a principů je dle navrhovatelů o to závažnější, že se tak událo v rámci přijímání zákona, který sám významně zasahuje do sféry základních práv jednotlivců, zejména práv sociálních. Svou argumentaci navrhovatelé předně zaměřili na obecné vymezení principů ovládajících legislativní proces, s nimiž následně konfrontovali konkrétní, v návrhu podrobně vylíčený způsob a okolnosti procesu přijímání napadeného zákona, který považovali za protiústavní, a proto se domáhali jeho zrušení.

35. Ústavní soud podle ustanovení § 42 odst. 4 a § 69 zákona č. 182/1993 Sb., o Ústavním soudu, ve znění pozdějších předpisů, (dále jen „zákon o Ústavním soudu“) zaslal předmětný návrh na zrušení napadených ustanovení Poslanecké sněmovně a Senátu Parlamentu České republiky.

36. Poslanecká sněmovna Parlamentu České republiky zastoupená předsedkyní Miroslavou Němcovou ve svém vyjádření ze dne 22. 12. 2010 zejména podrobně popsala proceduru přijetí zákona č. 347/2010 Sb., kterým se mění některé zákony v souvislosti s úspornými opatřeními v působnosti Ministerstva práce a sociálních věcí. V závěru poté konstatovala, že napadený zákon byl přijat po řádně provedeném zákonodárném procesu a je na Ústavním soudu, aby posoudil jeho ústavnost.

37. Senát Parlamentu České republiky zastoupený předsedou Milanem Štěchem ve vyjádření ze dne 22. 12. 2010 rovněž předestřel podrobný popis procedury posouzení napadeného zákona č. 347/2010 Sb. Senátem, doplněný o kopii těsnopisecké zprávy z 25. schůze Senátu ze dne 12. 11. 2010.

38. Nadto Senát k návrhu skupiny poslanců, konkrétně k námitce odepření práva hlasovat nově zvoleným senátorům, předestřel právní rozbor problematiky ověřování platnosti volby senátorů, přičemž dospěl k závěru, že senátorům nově zvoleným v říjnových volbách do Senátu nemohl být umožněn přístup a hlasování (tj. výkon mandátu) na schůzi Senátu konané v předchozím 7. funkčním období od 12. listopadu 2010, protože v té době nebylo potvrzeno, že jejich mandát senátora skutečně vznikl. Mandáty senátorů zvolených v říjnových volbách do Senátu totiž mandátový a imunitní výbor Senátu ověřil až na své schůzi konané dne 24. listopadu 2010, po předložení jejich osvědčení o zvolení. Téhož dne začala první schůze Senátu v novém 8. funkčním období, na níž nově zvolení senátoři složili Ústavou České republiky předepsaný slib a započali vykonávat svůj mandát vzniklý zvolením.

39. Ústavní soud si dopisem ze dne 18. 1. 2011 vyžádal vyjádření předsedy vlády P. Nečase ke konkrétním důvodům přijetí usnesení vlády č. 759 ze dne 26. 10. 2010, jímž vláda navrhla předsedkyni Poslanecké sněmovny Parlamentu České republiky, aby vyhlásila stav legislativní nouze, a zároveň ji požádala o rozhodnutí, že mj. i vládní návrh napadeného zákona bude projednán ve zkráceném jednání v rámci vyhlášeného stavu legislativní nouze (viz bod 24).

40. Předseda vlády P. Nečas ve svém vyjádření doručeném Ústavnímu soudu dne 28. 1. 2011 nejdříve zrekapituloval okolnosti legislativní procedury přijímání původních návrhů vládních zákonů, která předcházela přijetí předmětného usnesení vlády č. 759 (viz bod 23). Následně nad rámec žádaného obsáhle předestřel své stanovisko k problematice vyhlašování stavu legislativní nouze obecně, k právní úpravě tohoto institutu i jeho použití v minulosti. K samotným důvodům, pro které vláda vyhlášení stavu legislativní nouze v daném případě navrhla, předseda vlády konstatoval, že v případě nepřijetí uvedených vládních návrhů zákonů by České republice hrozily značné hospodářské škody. Nadto uvedl, že opatření obsažená ve všech reformních zákonech by měla přinést roční úsporu ve výši až 45 mld. Kč, naopak jejich včasné nepřijetí by vedlo ke značným hospodářským ztrátám ve výši jednotek až desítek miliard Kč a rovněž k daňovým a účetním problémům. S ohledem na skutečnost, že všechny uvedené vládní návrhy zákonů navazovaly na návrh zákona o státním rozpočtu, jejich nepřijetí by buď znamenalo vyšší schodek státního rozpočtu, kdy by se dle rozpočtového provizoria samotné hospodaření řídilo objemem příjmů a výdajů rozpočtu schváleného pro rok 2010, anebo by se snížil výhled České republiky vyjádřený podílem deficitu veřejných rozpočtů na HDP z 4,6 % na 5,5 %. Obě situace by znamenaly pro Českou republiku značné škody, rozpočtové provizorium by bylo signálem vnitřní nestability a signálem o tom, že vláda není schopna prosadit takové reformy, aby udržela deficit veřejných financí na únosné míře, což by snížilo důvěryhodnost vlády i celé České republiky. To by v konečném důsledku mělo dle názoru předsedy vlády dopad i na změnu postoje ratingových agentur a tržních účastníků v hodnocení úvěrového rizika České republiky na domácím i zahraničním kapitálovém trhu, a došlo by tak k výraznému zvýšení nákladů na obsluhu státního dluhu, což předseda vlády ve svém vyjádření blíže popsal na konkrétním příkladu vývoje ratingu dlouhodobých zahraničních závazků České republiky dle hodnocení ratingových agentur. V závěru svého vyjádření předseda vlády konstatoval, že „již v době, kdy vláda na své schůzi dne 22. 9. 2010 uvedený soubor reformních zákonů schvalovala, byla si vědoma toho, že jejich pozdní přijetí může České republice způsobit vážné hospodářské škody a že právě i v důsledku relativně omezeného časového prostoru pro přijetí uvedených zákonů jsou dány mimořádné okolnosti, srovnatelné s mimořádnými okolnostmi, za nichž byl stav legislativní nouze vyhlašován v minulosti. K návrhu na vyhlášení stavu legislativní nouze se však vláda rozhodla přistoupit teprve v okamžiku, kdy bylo zřejmé, že využití jiných procesních nástrojů, které jednací řád Poslanecké sněmovny poskytuje (zejména vyslovení souhlasu s návrhem již v prvém čtení či zkrácení lhůt k projednání návrhu tak, aby bylo zajištěno nabytí účinnosti reformních zákonů současně se zákonem o státním rozpočtu České republiky na rok 2011), v důsledku postoje opozice nelze efektivně využít. K využití institutu stavu legislativní nouze tak byla vláda fakticky donucena postojem opozice.“ (viz str. 9 až 10). Proto předseda vlády své vyjádření uzavřel konstatováním, že vláda při rozhodování o využití postupu podle § 99 odst. 1 JŘPS postupovala plně v souladu se zákonem jak ve věci zpětvzetí návrhů reformních zákonů, tak i s žádostí o vyhlášení stavu legislativní nouze na období od 1. 11. do 5. 11. 2010 pro jejich projednání.

41. Dne 4. 2. 2011 obdržel Ústavní soud nevyžádané osobní vyjádření předsedkyně Poslanecké sněmovny Parlamentu České republiky. V něm především uvádí, že bylo její povinností vyhlásit stav legislativní nouze podle § 99 JŘPS s tím, že není oprávněna sama přezkoumávat a rozhodovat o tom, zda jsou dány podmínky pro jeho vyhlášení a zda stav legislativní nouze vyhlásí. Dále předsedkyně Poslanecké sněmovny rekapituluje proces přijímání předmětného zákona, a to od fáze, kdy byl předložen původní návrh vládního zákona až po schvalování předmětného návrhu napadeného zákona v rámci legislativní nouze na mimořádné schůzi Poslanecké sněmovny. Námitky skupiny poslanců stran nedodržení pětidenní lhůty pro svolání schůze Poslanecké sněmovny předsedkyně odmítá poukazem na část věty druhé za středníkem § 51 odst. 6 JŘPS s tím, že JŘPS nestanoví žádnou minimální lhůtu, která musí být dodržena a pod kterou by nebylo možno základní pětidenní lhůtu krátit. Opoziční poslanci měli možnost vyjádřit se k návrhu zákona a vznášet své pozměňovací návrhy, neboť návrh zákona projednal výbor pro sociální politiku za účasti i opozičních poslanců a přijal k němu své pozměňovací návrhy, které opoziční poslanci dále předkládali i přímo na schůzi Poslanecké sněmovny v rámci 2. čtení. Pokud se Poslanecká sněmovna rozhodla upustit od obecné rozpravy ve 2. čtení, postupovala v souladu s § 99 odst. 7 JŘPS a navíc se i přes nekonání obecné rozpravy mohli vyjádřit poslanci opozice s přednostním právem vystoupení. Předsedkyně Poslanecké sněmovny odmítá nerovnoměrnost doby, která byla věnována návrhu zákona v Parlamentu ve srovnání s dobou, která byla zapotřebí pro jeho vyhlášení ve Sbírce zákonů. Předsedkyně Poslanecké sněmovny tak odmítá, že by v daném případě došlo ke zneužití institutu legislativní nouze a svolání mimořádné schůze bylo dle jejího názoru uskutečněno v rámci zákonných pravidel. Ve svém vlastním postupu ani v postupu Poslanecké sněmovny předsedkyně nespatřuje namítané rysy svévole, resp. selhání pojistek ústavně konformního legislativního procesu. Rovněž se neztotožňuje s názorem (navrhovateli ovšem nijak neprezentovaným), podle něhož by s vyhlášením stavu legislativní nouze měla souhlasit výrazná většina poslanců, aby bylo možné hovořit o jeho souladu se zákonem, resp. odmítá názor, podle něhož, je-li poměr hlasování nižší, tj. odpovídající skutečnému poměru politických sil v Poslanecké sněmovně, jde o postup nezákonný. Má za to, že Ústavní soud by měl danou věc podrobit testu přiměřenosti mezi údajným porušením práv menšin v Poslanecké sněmovně a případnými závažnými následky souvisejícími s eventuálním zrušením předmětného zákona, a to i se zřetelem k principu minimalizace svého zásahu. V závěru vyslovuje předsedkyně Poslanecké sněmovny podiv nad tím, že ač byly v rámci legislativní nouze přijímány čtyři zákony, navrhovatelé u Ústavního soud napadli pouze dva z nich.

42. Pro zajištění si dostatečného přehledu o politických souvislostech a okolnostech vyhlášení stavu legislativní nouze Ústavní soud učinil z veřejně dostupných zdrojů a médií níže uvedená zjištění:

- Dne 18. 10. 2010 v souvislosti s výsledky 1. kola voleb do Senátu ze dnů 15. a 16. 10. 2010 předseda vlády P. Nečas poskytl médiím rozhovor, v němž na otázku výskytu komplikací pro vládní reformy při možném získání většiny ČSSD v Senátu po 2. kole voleb (konaných ve dnech 22. a 23. 10. 2010) mimo jiné konstatoval: „(...) ačkoliv by to na reformním úsilí vlády nic nezměnilo, znamenalo by to ohromnou destruktivní komplikaci, protože by to přineslo prodloužení celého legislativního procesu a konflikty“ (zdroj: Lidové noviny, 18. 10. 2010), „(...) sociální demokracie neumí být státotvornou opozicí, je naprosto negativní vlnou, která zkomplikuje a zkazí, co může. Oranžový Senát by byl obrovskou negativní silou, která by jen zvyšovala potenciál politických konfliktů. To by naprosto zbytečně polarizovalo tuto společnost.“ (zdroj: MF Dnes, 18. 10. 2010).

- Bezprostředně po schválení usnesení vlády o podání návrhu na vyhlášení stavu legislativní nouze k projednání napadeného návrhu vládního zákona (i zbylých tří návrhů) předseda vlády P. Nečas tento krok v médiích komentoval následovně: „(...) Šlo to udělat pouze tou cestou, kterou jsme šli my. To znamená jejich stažení a jejich nové poslání i s žádostí o vyhlášení legislativní nouze. (...) Jednoznačně se ukazuje, že tyto normy vzhledem k obstrukcím, které dělá sociální demokracie, jsou neschvalitelné. Respektive s vysokým rizikem schvalitelnosti do konce letošního roku tak, aby byly účinné od 1. ledna příštího roku, na což je vázán návrh státního rozpočtu. Znamená to, že tady je výrazným způsobem na finančních trzích ohrožena pověst České republiky, je tady riziko zhoršení ratingu, je tady riziko zvýšení dluhové služby, je tady riziko zvýšení deficitu státního rozpočtu a dokonce v některých aspektech riziko daňových úniků. To všechno vytváří nebezpečí velkých hospodářských škod a za této situace je povinností vlády zabránit velkým hospodářským škodám a vyhlásit stav legislativní nouze.“ (zdroj: ČT 24 - Události, komentáře, 26. 10. 2010, obdobně také viz ČRo Rádio Česko - Rozhovor na aktuální téma, 27. 10. 2010). „Neměli jsme na výběr. (...) Vzhledem k absolutně obstrukčnímu a destruktivnímu chování sociální demokracie. (...) Nepřijetí zákonů, na nichž stojí rozpočet na příští rok, by České republice způsobilo hospodářské škody.“ (zdroj: „Škrty a zase škrty. Koaliční lavina smetla opozici“, Lidové noviny, 3. 11. 2010).

- K důvodům vyhlášení stavu legislativní nouze se rovněž vyjádřil předseda poslaneckého klubu ODS P. Tluchoř: „(...) No, protože České republice hrozí zásadní hospodářské škody. Zásadní hospodářská újma, pokud by zákony, které Poslanecké sněmovně byly předloženy vládou, nebyly do 1. ledna přijaty. Nebylo by možné přijmout rozpočet v té podobě, jak byl předložen. A z toho by se odvíjela celá řada dalších kroků. My jsme se snažili, ještě v pondělí a v úterý jsme to jasně nabízeli, projednat ty zákony v rozumném standardním režimu. Nabízeli jsme zkrácení té lhůty na 15 dnů. Což by na jedné straně bohatě umožňovalo projednání ve výborech, na druhé straně by to umožňovalo přijetí těch zákonů nebo jejich účinnost k 1. lednu 2011. Tedy stále mluvím o té situaci, kdy sociální demokracie avizovala absolutní blokádu v Senátu, kdy sociální demokracie se rozhodla tyhle ty zákony blokovat. Čili ten důvod je jasný.“ (zdroj: ČRo 1 - Radiožurnál - Stalo se dnes, 29. 10. 2010).

- Předsedkyně poslaneckého klubu VV K. Kočí k danému tématu konstatovala, že „(...) Stav legislativní nouze byl v minulosti v Poslanecké sněmovně využit již vícekrát, jeho účelem je umožnění rychlejšího projednávání návrhů zákonů. Já pochopitelně preferuji klasický legislativní proces, ale destruktivní chování opozice nedalo koalici jinou možnost. (...) My jsme nechtěli a já osobně považuju stav legislativní nouze za až to krajní řešení. Já jsem byla opravdu pro to, abychom to schvalovali klasickým způsobem. Nicméně opozice nám minulý týden neumožnila schválit tyto klíčové zákony ve zkráceném řízení tak, abychom to stihli, už jasně deklarovala, že v Senátu, ve které má většinu po těchto senátních volbách, že nám hnedka všechny ty zákony zavetuje a vrátí, to znamená, nebylo by možné to opravdu stihnout v té řádné době do konce tohoto roku. Proto tedy onen stav legislativní nouze.“. Zároveň vyjádřila přesvědčení, že návrhy zákonů mohly jít do Sněmovny dříve a pak by stav legislativní nouze nebylo nutné použít. „(...) Je to prostě faktem, že někteří ministři této vlády ať už z důvodu voleb, nebo z něčeho jiného, nechci říci, úplně zaspali, ale přece jenom to nepředali do Poslanecké sněmovny.“ (zdroj: ČT 24, 3. 11. 2010, anebo „Kočí: zahnali nás do kouta. Proto jsme sáhli po legislativní nouzi“, Parlamentní listy, 8. 11. 2010, dostupné na http://www.parlamentnilisty.cz/parlament/180705.aspx).

- Ve stejném duchu se vyjádřila i místopředsedkyně Poslanecké sněmovny K. Klasnová: „(...) jakkoliv se mohu domnívat, že naši koaliční partneři možná s předložením nepopulárních škrtů čekali až na dobu po říjnových volbách, mrzela mě hysterie, kterou stav legislativní nouze vyvolal.“ (zdroj: „Listopad ve sněmovně očima její místopředsedkyně“, 9. 12. 2010, dostupné na http://katerinaklasnova.cz/komentare-23- listopad-ve-snemovne-ocima-jeji-mistopredsedkyne).

- Ze stejného přesvědčení pak vycházel i otevřený dopis koaličních poslanců, v čele s předsedy poslaneckých klubů koaličních politických stran, jímž se obrátili na jednotlivé ministry vlády s apelem k urychlení příprav reformních zákonů. „(...) S ohledem na znalost sněmovních lhůt a procedur chceme ministry požádat, aby o nich bylo možné v klidu debatovat na klubech a aby vše od počátku roku 2012 mohlo platit (...) Nechceme, aby tak zásadní zákony byly schvalovány v časovém presu, například ve stavu legislativní nouze.“ (zdroj: HN.Ihned.cz, 8. 12. 2010).

43. Při ústním jednání před Ústavním soudem, které se konalo dne 8. 2. 2011, účastníci řízení ve svých vyjádřeních odkázali na svá stanoviska, jež byla obsahem jejich písemných podání doručených Ústavnímu soudu. Senát Parlamentu České republiky, zastoupený místopředsedkyní A. Gajdůškovou, nadto zdůraznil okolnosti legislativní procedury přijímání napadeného zákona v Senátu a konstatoval, že pokud byl předmětný návrh zákona v Poslanecké sněmovně projednán ve zkráceném jednání v rámci vyhlášeného stavu legislativní nouze, z dikce ustanovení § 118 JŘS jednoznačně vyplývá povinnost Senátu projednat postoupený zákon v Poslaneckou sněmovnou nastaveném legislativním procesu, tj. ve zkráceném jednání. Jinými slovy, rozhodnutí Poslanecké sněmovny projednat předmětný návrh zákona v rámci legislativní nouze předurčilo i charakter legislativního procesu v Senátu a rovněž jeho samotný výsledek.

44. Ústavní soud si jako svědka předvolal předsedu vlády České republiky P. Nečase, aby se vyjádřil ke skutkovým okolnostem přijetí usnesení vlády, jímž vláda navrhla předsedkyni Poslanecké sněmovny Parlamentu České republiky, aby vyhlásila stav legislativní nouze, a zároveň ji požádala o rozhodnutí, že mj. i vládní návrh napadeného zákona bude projednán ve zkráceném jednání v rámci vyhlášeného stavu legislativní nouze. K dotazu předsedy Ústavního soudu P. Rychetského, co konkrétně vedlo vládu k přijetí takového rozhodnutí, P. Nečas odpověděl, že z chování opozice zde panovala reálná hrozba, že uvedený návrh napadeného zákona spolu s ostatními reformními zákony nebude přijat před 1. 1. 2011, čímž České republice vzniknou značné hospodářské škody a mělo by to za následek i změnu postoje ratingových agentur a tržních účastníků v hodnocení úvěrového rizika České republiky na domácím i zahraničním kapitálovém trhu. K dotazu místopředsedkyně Ústavního soudu E. Wagnerové, zda by P. Nečas mohl vyslovit názor, do kdy by v případě dodržení řádného legislativního procesu v Parlamentu České republiky bylo reálné schválení napadeného návrhu zákona, P. Nečas uvedl, že pravděpodobně v průběhu ledna či února roku 2011. K dalšímu dotazu místopředsedkyně Ústavního soudu, aby P. Nečas vyjádřil stanovisko, jakou částku (v absolutních číslech) navyšující schodek státního rozpočtu oproti původně plánovanému již považuje za značnou hospodářskou škodu, P. Nečas za pomoci analogie s výší hospodářských škod způsobených např. povodněmi uvedl částku okolo 45 miliard Kč. Následně se místopředsedkyně Ústavního soudu dotázala, zda by P. Nečas byl s to konkrétně vyčíslit hospodářské škody, které by vznikly přijetím napadeného zákona za podmínek řádného legislativního procesu, který by dle jeho názoru skončil v průběhu ledna, příp. února 2011. K tomu P. Nečas uvedl, že by se měsíčně jednalo o hospodářské škody v rozsahu jednotek miliard Kč. Názor P. Nečase ohledně předpokládané hrozby změny postoje ratingových agentur v hodnocení úvěrového rizika České republiky na domácím i zahraničním kapitálovém trhu místopředsedkyně Ústavního soudu konfrontovala se statistickými údaji zveřejněnými Českou národní bankou i samotnými ratingovými agenturami, z nichž mimo jiné vyplývá, že kupříkladu ani výrazné navýšení schodku státního rozpočtu oproti plánovanému schodku u rozpočtu pro rok 2009 ve skutečnosti neznamenalo ono avizované snížení ratingu a změnu postoje ratingových agentur v hodnocení úvěrového rizika České republiky, a proto nad touto hrozbou vyjádřila pochybnosti. K dotazu soudce V. Güttlera a na něj navazujícímu dotazu místopředsedkyně Ústavního soudu ke zvolenému postupu vlády, konkrétně proč byly reformní zákony přijaty až po přijetí návrhu státního rozpočtu, resp. proč nebyly změny v podobě škrtů předvídané napadeným návrhem zákona přijímány v podobě jednotlivých novel dotčených zákonů, P. Nečas uvedl, že přijímání reformních návrhů zákonů i hodnocení jejich dopadů představuje velmi složitý a komplexní proces, který musí být projednán jako celek, v jednom balíku, aby nedošlo k neočekávaným a nepředvídaným zásahům do jeho struktury. Obdobným způsobem reagoval P. Nečas i na dotaz soudce S. Balíka, zda vláda zvážila možnost a její dopady, kdy by k přijetí napadeného návrhu zákona došlo v rámci řádného legislativního procesu a zbylé reformní zákony by byly přijaty v režimu legislativní nouze. K dotazům zástupce navrhovatelů na některé konkrétní okolnosti a důvody postupu zvoleného vládou (nevyhlášení mimořádné schůze Poslanecké sněmovny dříve či znalost stanoviska opozice) P. Nečas reagoval obdobně jako ve svém písemném vyjádření ze dne 28. 1. 2010. K dalšímu dotazu zástupce navrhovatelů, zda vláda pro své rozhodnutí navrhnout předsedkyni Poslanecké sněmovny vyhlášení stavu legislativní nouze z důvodu hrozby značných hospodářských škod měla nějaké konkrétní analýzy či podklady, P. Nečas konstatoval, že celou řadu odborných názorů a stanovisek, pochopitelně v podobě předpovědí a pravděpodobných scénářů a odhadů. K dotazu soudkyně I. Janů, zda se domnívá, že zúčastnění poslanci mohli mít pochybnosti o tom, o čem v případě opětovně předloženého návrhu napadeného zákona jednají, a příp. na základě čeho jim tyto pochybnosti byly vyvráceny, P. Nečas konstatoval, že se domnívá, že každý poslanec musel mít povědomí o konkrétním obsahu projednávané materie, o čemž je několikrát ujišťovali i samotní předkladatelé návrhu.

45. V průběhu ústního jednání zástupce navrhovatelů B. Sobotka přednesl návrh na doplnění dokazování v podobě výslechu svědka - předsedkyně Poslanecké sněmovny M. Němcové. Ústavní soud za tímto účelem odročil jednání na 22. 2. 2011.

46. V době před konáním odročeného ústního jednání bylo Ústavnímu soudu dne 14. 2. 2011 doručeno vyjádření navrhovatelů k písemnému vyjádření předsedkyně Poslanecké sněmovny M. Němcové ze dne 4. 2. 2011, dále k písemnému vyjádření předsedy vlády P. Nečase ze dne 27. 1 2011 a k jeho výpovědi před Ústavním soudem ze dne 8. 2. 2011.

47. Ve vztahu k písemnému vyjádření předsedkyně Poslanecké sněmovny navrhovatelé opětovně předestřeli argumentaci, kterou uplatnili již ve svém návrhu, a konfrontovali ji s konkrétními tvrzeními předsedkyně Poslanecké sněmovny, zejména, že poslanci měli dostatek času se s projednávanými návrhy seznámit, a to i s ohledem na skutečnost, že předmětné vládní návrhy zákonů byly předkládány již podruhé. Nadto nesouhlasili s tvrzením předsedkyně Poslanecké sněmovny, že k dané problematice se i přes nekonání obecné rozpravy mohli vyjádřit poslanci opozice s přednostním právem vystoupení, neboť okleštění rozpravy k návrhu zákona jen na řečníky s právem na přednostní udělení slova považují za diskriminační, což ostatně bylo kritizováno i v citovaném nálezu Ústavního soudu sp. zn. Pl. ÚS 24/07. V této souvislosti upozornili i na skutečnost, že oproti minulému volebnímu období mají opoziční poslanci výrazně omezeny možnosti prezentovat své postoje prostřednictvím osob s právem přednostního slova v důsledku snížení počtu funkcionářů Poslanecké sněmovny. V neposlední řadě navrhovatelé zdůraznili, že předsedkyně Poslanecké sněmovny vyhlásila stav legislativní nouze v rozporu s § 99 odst. 1 JŘPS, podle něhož předseda Sněmovny vyhlásí stav legislativní nouze na návrh vlády na určitou dobu, neboť v rozporu s návrhem vlády vyhlásila stav legislativní nouze na dobu od 1. 11. 2010 až do 15. 11. 2010 (nikoliv do 5. 11. 2010, jak navrhovala vláda).

48. Rovněž písemné vyjádření předsedy vlády navrhovatelé konfrontovali s argumentací předestřenou již ve svém návrhu. Konkrétně nesouhlasili s tvrzením předsedy vlády ohledně obstrukčního jednání opozice, jímž se snaží ospravedlnit postup vlády a vládní většiny v Poslanecké sněmovně a za které přitom označuje použití námitky podle § 90 odst. 3 JŘPS, zabraňující schválení návrhu zákona již v prvním čtení, a námitky podle § 91 odst. 2 JŘPS, zabraňující zkrácení zákonné lhůty pro projednání návrhu zákona ve výborech o více než 30 dnů. Navrhovatelé jsou přesvědčeni, že uplatňování práv, jež JŘPS v těchto dvou ustanoveních přiznává sněmovní menšině, rozhodně nelze považovat za obstrukci, tedy za zneužívání jednacího řádu ke zdržování parlamentního jednání. Smyslem těchto ustanovení je garantovat sněmovní menšině minimální časový prostor pro řádné posouzení návrhů zákonů, přičemž u institutu schválení zákona již v prvním čtení (§ 90 odst. 2 až 6 JŘPS) je zjevné, že je určen jen pro schvalování jednoduchých a nekontroverzních návrhů zákonů. Navrhovatelé dle svého tvrzení podali námitku podle § 90 odst. 3 JŘPS proto, aby mohli vůči předloženým návrhům zákonů uplatnit pozměňovací návrhy, a realizovat tak úlohu opozice spočívající v nabízení alternativ. Institut schválení zákona již v prvním čtení podávání pozměňovacích návrhů neumožňuje. Navrhovatelé jsou přesvědčeni, že i jejich zájem na zkrácení šedesátidenní lhůty na projednání návrhů zákonů ve výborech nejvýše o 30 dnů byl legitimní s ohledem na závažnost politických rozhodnutí v návrzích obsažených, spočívajících zejména v omezení zákonného rozsahu hospodářských a sociálních práv garantovaných Listinou. „Jsme přesvědčeni, že náš zájem na řádném a důkladném projednání předložených návrhů zákonů byl snadno předvídatelný, a tudíž nemůže být legitimně používán předsedou vlády jako důvod pro vyhlášení stavu legislativní nouze.“ (s. 5)

49. V závěru navrhovatelé polemizovali i s některými vyjádřeními předsedy vlády přednesenými při ústním jednání před Ústavním soudem. K tvrzení, že nebýt postupu opozice, která vetovala jak postup podle § 90 JŘPS, tak zkrácení lhůt pro jednání výboru na 15 dní, „proběhlo by plnohodnotně druhé čtení a i z hlediska lhůt by projednával tento návrh Senát již v novém složení“, navrhovatelé podotkli, že pokud u původního návrhu zákona počítal předseda vlády s tím, že jej po schválení v Poslanecké sněmovně projedná Senát v novém složení, jeví se nelogickým, že po jeho zpětvzetí a znovupředložení tento návrh zákona projednal Senát ještě ve starém složení, ač byl předložen Sněmovně o tři týdny později než původní vládní návrh zákona. Navrhovatelé rovněž podrobili kritice odpověď předsedy vlády ohledně dopadů předmětného vládního návrhu zákona na státní rozpočet a důsledků jeho nepřijetí, přičemž konstatovali, že již důvodová zpráva k návrhu napadeného zákona vyčíslovala jeho dopady do státního rozpočtu pro rok 2011 odlišně, a to tak, že na straně výdajů dojde k poklesu o 11,283 mld. Kč a na straně příjmů k nárůstu o 12,22 mld. Kč. Do roční bilance státního rozpočtu na rok 2011 tak má tato novela celkový dopad ve výši cca 23,5 mld. Kč. Promítá-li se tedy dle navrhovatelů celkový dopad napadeného zákona do roční bilance státního rozpočtu částkou cca 23,5 mld. Kč, pak v situaci, kdy by tento zákon nabyl účinnosti později než k 1. lednu 2011, představovalo by to pro státní rozpočet dopad do jeho bilance ve výši cca 1,96 mld. Kč měsíčně. Pokud by tedy napadený zákon nabyl účinnosti např. až k 1. únoru 2011, což by při jeho řádném projednání bez vyhlášení stavu legislativní nouze bylo zcela reálné, promítlo by se to do bilance státního rozpočtu částkou 1,96 mld. Kč, při účinnosti zákona k 1. březnu 2011 částkou cca 3,92 mld. Kč atd. Ani takový časový odklad by tedy rozhodně nebyl způsobilý zvýšit deficit veřejných financí „v řádech několika desítek miliard“, jak uváděl předseda vlády. Předsedou vlády uváděné údaje, které dopady všech předmětných zákonů do státního rozpočtu o více než třetinu navyšují, nelze dle navrhovatelů považovat za podložené. Navrhovatelé rovněž upozornili na skutečnost, že dle tvrzení předsedy vlády vláda při předložení žádosti o projednání napadeného návrhu zákona ve stavu legislativní nouze nedisponovala ke zjištění stavu hrozby značných hospodářských škod jakoukoliv analýzou či jiným podkladem zpracovaným k tomu kompetentními orgány. Takovou analýzu si nenechala zpracovat ani v době přípravy napadeného návrhu zákona, přitom vláda v takové situaci měla, resp. mohla dle názoru navrhovatelů vyžadovat zpracování takových podkladů, zejména Ministerstvem financí a Českou národní bankou. V neposlední řadě se navrhovatelé neztotožnili ani s opakovanými odkazy předsedy vlády na hodnocení ratingových agentur, neboť dle navrhovatelů stanoviska ratingových agentur nemají žádný vztah k přijetí či nepřijetí, resp. ke způsobu projednání a tím i k době účinnosti napadeného návrhu zákona, tím méně pak ke konkrétním rozpočtovým dopadům jím zaváděných opatření z hlediska zamezení vzniku možných značných hospodářských škod.

50. Dále dne 17. 2. 2011 poskytla Ústavnímu soudu předsedkyně Poslanecké sněmovny přehled stavů legislativní nouze vyhlášených v Poslanecké sněmovně od roku 1995 do současnosti. Z tohoto přehledu, jak uvádí, má Ústavní soud získat přehled o tom, v kolika a v jakých případech byl v minulosti stav legislativní nouze vyhlašován a ve kterých případech byly zákony projednávané v tomto režimu zařazovány na pořad právě probíhající schůze Poslanecké sněmovny. Z přehledu se podává, že ve zmíněném období byl stav legislativní nouze vyhlašován 23krát.

51. Dne 22. 2. 2011 ústní jednání před Ústavním soudem pokračovalo výslechem svědka - předsedkyně Poslanecké sněmovny Parlamentu České republiky M. Němcové, jež byla k návrhu navrhovatelů Ústavním soudem předvolána, aby se především vyjádřila ke skutkovým okolnostem přijetí svých rozhodnutí ze dne 29. 10. 2010, jimiž vyhověla návrhům vlády a vyhlásila stav legislativní nouze a zároveň rozhodla o projednání mj. i vládního návrhu napadeného zákona ve zkráceném jednání v rámci vyhlášeného stavu legislativní nouze.

52. Předsedkyně Poslanecké sněmovny se nejprve k dotazům místopředsedy Ústavního soudu P. Holländera vyjadřovala k argumentům a důvodům, jež ji konkrétně vedly k přijetí jejích rozhodnutí, přičemž zdůraznila, že na základě doslovného znění § 99 odst. 1 JŘPS a z dosavadní praxe Poslanecké sněmovny je patrné, že není oprávněna posuzovat a hodnotit důvody, které vedly vládu k podání návrhu na vyhlášení stavu legislativní nouze. Tento její názor byl následně místopředsedou Ústavního soudu konfrontován se skutečností, že ve svém rozhodnutí č. 7 ze dne 29. října 2010 vyhlásila stav legislativní nouze na dobu delší, než navrhovala vláda, což předsedkyně Poslanecké sněmovny opět odůvodnila dosavadní praxí z minulosti a rovněž poskytnutím dostatku času na řádné projednání všech vládních návrhů zákonů v legislativní nouzi, přičemž své stanovisko konzultovala s právním odborem Poslanecké sněmovny a s legislativním odborem.

53. K dotazu místopředsedkyně Ústavního soudu E. Wagnerové, zda a jak předsedkyně Poslanecké sněmovny zdůvodňovala přijetí svého rozhodnutí o projednání mj. i vládního návrhu napadeného zákona ve zkráceném jednání v rámci vyhlášeného stavu legislativní nouze, přijatého dle § 99 odst. 2 JŘPS, který jí určitou míru uvážení poskytuje, předsedkyně Poslanecké sněmovny uvedla, že vycházela z dosavadního průběhu projednávání tohoto zákona v Poslanecké sněmovně a z vyjádření předsedy vlády o možných hospodářských škodách, které mohou v důsledku jeho včasného nepřijetí nastat, přičemž vyjádřila přesvědčení, že v důsledku již opětovného předložení napadeného návrhu zákona byli všichni poslanci s projednávaným obsahem dostatečně seznámeni. Její stanovisko bylo posléze místopředsedkyní Ústavního soudu konfrontováno se skutečností, a to jednak s konkrétními, výše v nálezu popsanými okolnostmi přijímání napadeného návrhu zákona, jednak s vyjádřeními poslance ODS M. Bendy či TOP 09 F. Laudáta, uvedenými v médiích, kterými reagovali na skutečnost, že přijetím novely zákona o daních z příjmů byly poslancům zdaněny funkční požitky, a tedy snížen příjem, což jim při projednávání nebylo nijak sděleno ani to nebylo zřejmé. Proto se místopředsedkyně Ústavního soudu opětovně dotázala, zda předsedkyně Poslanecké sněmovny trvá na svém stanovisku o dostatečném povědomí a znalosti všech poslanců obsahu nyní posuzovaného, nepochybně komplikovanějšího návrhu zákona a jeho možných dopadech, přičemž předsedkyně Poslanecké sněmovny zdůraznila, že se jedná jen o subjektivní vyjádření jednotlivých poslanců. Následně místopředsedkyně Ústavního soudu odkazem na čl. 68 odst. 1 Ústavy České republiky, zakotvující odpovědnost vlády Poslanecké sněmovně, zpochybnila předsedkyní Poslanecké sněmovny prezentovaný postoj o její vázanosti návrhy předloženými jí vládou, který spíše napovídá o opačném postoji, tj. že parlamentní většina je odpovědná vládě.

54. K dotazu předsedy Ústavního soudu P. Rychetského, zda v dosavadní praxi Poslanecké sněmovny při vyhlašování stavu legislativní nouze došlo k obdobné situaci, tj. zpětvzetí vládního návrhu zákona v průběhu jeho řádného projednávání a jeho znovupředložení ve stavu legislativní nouze, jako v nyní posuzovaném případě, předsedkyně Poslanecké sněmovny uvedla, že si na takový případ nevzpomíná.

55. Soudce Ústavního soudu V. Güttler své dotazy směřoval k 8. mimořádné schůzi, kterou předsedkyně Poslanecké sněmovny svolala, a k okolnostem jejího svolání a průběhu, na něž předsedkyně Poslanecké sněmovny reagovala vyjádřením, že co se týče samotné formy jejího svolání, vše proběhlo řádným způsobem, a co se týče jejího pořadu a projednávané materie, pro všechny poslance dostatečně předvídatelným způsobem.

56. Soudce Ústavního soudu J. Musil se předsedkyně Poslanecké sněmovny dotazoval zejména na její subjektivní motivy a důvody, jimiž si jako poslankyně odůvodnila svůj souhlas s navrženým postupem vlády, přičemž předsedkyně Poslanecké sněmovny odkázala na argumentaci vlády, předkladatelů předmětného návrhu zákona i na vyjádření předsedy vlády z ústního jednání před Ústavním soudem ze dne 8. 2. 2011, které pro ni byly určující. K dotazu, zda si jako předsedkyně Poslanecké sněmovny pro své rozhodnutí o vyhlášení stavu legislativní nouze opatřila nějaké odborné podklady a stanoviska (např. ČNB), uvedla, že nikoliv, neboť posuzování a hodnocení důvodů, jež vládu vedly k podání návrhu na vyhlášení stavu legislativní nouze náleží Poslanecké sněmovně jako celku.

57. K dotazu soudce Ústavního soudu S. Balíka, zda má Poslanecká sněmovna či jednotliví poslanci nějaké procesní prostředky, kterými se lze bránit proti jejímu rozhodnutí o zamítnutí vyhlášení stavu legislativní nouze či pro případ její nečinnosti, předsedkyně Poslanecké sněmovny uvedla, že taková situace nastat nemůže, neboť dle JŘPS musí konat a tento návrh schválit. Následně se S. Balík dotázal, zda před projednáním napadeného zákona byl její návrh na vyhlášení stavu legislativní nouze odůvodněn stanoviskem vlády, např. že pokud proběhne řádná legislativní procedura a zákon by byl přijat až na konci února, tak vznikne nikoliv škoda přibližně 24 miliard Kč za rok, ale škoda „jen 1,96 miliard“. Předsedkyně Poslanecké sněmovny uvedla, že nikoliv.

58. Následně předsedkyně Poslanecké sněmovny čelila celé řadě dotazů ze strany zástupce navrhovatelů, B. Sobotky, směřujících k důvodům jejího rozhodnutí o svolání mimořádné schůze, určení nepřekročitelné lhůty výboru k předložení stanoviska i ke konkrétním procedurálním rozhodnutím v rámci projednávání napadeného návrhu zákona. Na tyto dotazy předsedkyně Poslanecké sněmovny konstantně reagovala vyjádřeními, že se jednalo o standardní, v minulosti hojně užívaný postup, který je v souladu s jednacím řádem. Následně byla předsedkyně Poslanecké sněmovny B. Sobotkou dotazována k okolnostem, které měly za následek, že před svoláním mimořádné schůze došlo ke změně předsedajícího, kdy místopředseda L. Zaorálek, jenž předtím, tentýž den předsedal řádné 7. schůzi Poslanecké sněmovny, byl před zahájením 8. mimořádné schůze nahrazen právě jí, na což předsedkyně Poslanecké sněmovny reagovala, že je to věcí „interní“ dohody a jedná se o běžný postup, který byl v posuzovaném případě nadto nutný z toho důvodu, že původní předsedající místopředseda L. Zaorálek by z důvodu věnování se stranickým záležitostem nedodržel stanovený čas, kdy mělo být po pauze v jednání Poslanecké sněmovny pokračováno, a nechtěla tak čelit kritice poslanců.

59. Následně se soudce Ústavního soudu V. Kůrka dotazoval zástupce navrhovatelů, zda při projednávání návrhu zákona, který byl posléze přijat a publikován pod č. 120/2010 Sb. a týkal se zdanění zaměstnaneckých benefitů - stravenek (zákon č. 120/2010 Sb., kterým se mění zákon č. 235/2004 Sb., o dani z přidané hodnoty, ve znění pozdějších předpisů), jenž byl projednáván v Poslanecké sněmovně od 26. února 2010 do 2. března 2010 ve stavu legislativní nouze a jehož zpravodajem byl právě B. Sobotka, i on sám tehdy hlasoval či jinak oponoval proti takovému postupu, a pokud nikoliv, z jakých důvodů. Dotazovaný měl uvést konkrétní důvod, který je předvídaný § 99 odst. 1 JŘPS, a v čem spatřoval jeho naplnění. Zástupce navrhovatelů uvedl, že neoponoval, neboť se jednalo o jinou situaci než v nyní posuzovaném případě. V tehdejší situaci probíhalo již delší dobu jednání mezi vládou a zástupci odborů a byla zde možnost stávky v dopravě, která by podle názorů zástupců vlády mohla vést k vážným hospodářským škodám, a dále se jednalo o řešení mimořádného sociálního konfliktu mezi zástupci odborů a vládou, kdy vláda na základě tohoto jednání přišla do Poslanecké sněmovny s návrhem zmíněného postupu. Existence oněch značných hospodářských škod vládou doložena konkrétně nebyla a hlasování dotazovaného se opíralo pouze o stanovisko vlády. Tento názor byl ze strany soudce V. Kůrky konfrontován s nyní projednávaným případem a navrhovateli vznesenými námitkami, tj. že vláda důvody vyhlášení stavu legislativní nouze a existenci hospodářských škod nedoložila kvalifikovaným způsobem. Na to zástupce navrhovatelů opětovně reagoval tak, že šlo o odlišné situace a jako předkladatel nyní projednávaného návrhu je vnímá odlišně, neboť v prvním případě se řešil mimořádný sociální konflikt, zatímco v posuzovaném případě se připravoval státní rozpočet na rok 2011 tak, jako se připravuje každý rok, a tak byly jasně kvantifikovatelné dopady jakéhokoliv rozhodnutí Poslanecké sněmovny. V prvém případě se škody nedaly přesně kvantifikovat, neboť nebylo možné v okamžiku, kdy stávka teprve hrozila, přesně kvantifikovat její ekonomické dopady. K dotazu soudce V. Kůrky, zda by i s odstupem doby dospěl k témuž závěru - tj. že tehdejší stav legislativní nouze byl vyhlášen v souladu s právem, i kdyby na něj uplatnil ta hlediska, která jsou obsažena v nyní posuzovaném návrhu, zástupce navrhovatelů uvedl, že ano, neboť v tehdejší situaci nedošlo k takové kumulaci návrhem kritizovaných kroků ze strany vládní většiny jako v tomto případě.

60. Následně účastníci řízení ve svých závěrečných vyjádřeních zopakovali a shrnuli svá stanoviska, jež byla obsahem jejich písemných podání doručených Ústavnímu soudu.

90. Ústavní soud přistoupil k posouzení důvodnosti vyhlášení stavu legislativní nouze, v němž byl napadený návrh zákona projednán. Rozhodnutí předsedkyně Poslanecké sněmovny č. 7 ze dne 29. 10. 2010, jakož i usnesení vlády č. 759 ze dne 26. 10. 2010 odůvodňují vyhlášení stavu legislativní nouze stručně „hrozbou značných hospodářských škod“. Bližší zdůvodnění vyhlášení stavu legislativní nouze je možné vyvodit z vyjádření předsedy vlády P. Nečase na 7. schůzi Poslanecké sněmovny dne 27. 10. 2010 a na její 8. schůzi dne 2. 11. 2010, jež jsou blíže rozvedena ve výše rekapitulovaném vyjádření předsedy vlády ze dne 27. 1. 2011. Z uvedených vyjádření vyplývá, že důvodem vyhlášení stavu legislativní nouze byla nezbytnost přijetí všech předmětných vládních návrhů zákonů do konce roku, protože návrh zákona o státním rozpočtu České republiky na rok 2011 vycházel z toho, že tyto zákony nabudou účinnosti dne 1. 1. 2011. Hrozba značných hospodářských škod státu tedy měla spočívat v tom, že státní rozpočet by vycházel z neexistujícího právního stavu, v čehož důsledku by došlo k prohloubení deficitu veřejných financí. Tato skutečnost by měla zároveň vliv na hodnocení důvěryhodnosti České republiky na finančních trzích, což by se projevilo ve snížení ratingu a zdražení dluhové služby. Mimořádná okolnost byla spatřována s ohledem na údajnou „obstrukci“ ze strany parlamentní opozice, která za situace, kdy nebylo možné projednat všechny předmětné návrhy vládních zákonů běžnou procedurou tak, aby nabyly účinnosti nejpozději ke konci roku, neumožnila jejich urychlené projednání již v prvním čtení (§ 90 odst. 2 JŘPS) nebo při zkrácení lhůty pro jejich projednání v příslušných výborech na 15 dnů (§ 91 odst. 2 JŘPS). Obdobně tyto důvody předseda vlády formuloval i při ústním jednání, konaném dne 8. 2. 2011 (viz výše), kde byl vyslechnut jako svědek. Z jeho vyjádření vyplývá, že právě v uvedené „obstrukci“ ze strany parlamentní opozice spatřovala vláda stěžejní důvod, pro který musela přistoupit ke zpětvzetí původních návrhů zákonů a k přijetí usnesení, jimiž navrhla jejich nové projednání ve stavu legislativní nouze ve zkráceném jednání.

91. Ústavní soud se zabýval především otázkou, zda výše vymezenou „obstrukci“ opozičních poslanců lze považovat za mimořádnou okolnost ve smyslu § 99 odst. 1 JŘPS. Podle § 90 odst. 3 JŘPS mohou dva poslanecké kluby nebo skupina 50 poslanců uplatnit námitku proti návrhu, aby Poslanecká sněmovna vyslovila souhlas s návrhem zákona již v prvním čtení. Uplatněním této námitky je takový způsob projednání návrhu zákona znemožněn. Obdobná námitka může ze strany stejných subjektů být podle § 91 odst. 2 JŘPS uplatněna i ve vztahu k návrhu, aby byla zkrácena 60denní lhůta pro projednání návrhu zákona v určeném výboru podle odstavce 1 tohoto ustanovení pod 30 dnů. Obě ustanovení jsou projevem ochrany práv parlamentní opozice (menšiny), v tomto případě ochrany před zásadním omezením struktury a doby trvání zákonodárné procedury, neboť právní úprava takové zkrácení umožňuje pouze za souhlasu výrazné většiny poslanců přesahující tři čtvrtiny jejich celkového počtu.

92. Pokud při projednávání návrhu napadeného zákona byly uplatněny námitky, které směřovaly toliko k dodržení řádné legislativní procedury při projednání návrhu zákona, nelze podle názoru Ústavního soudu v takovém postupu parlamentní opozice spatřovat žádný prvek mimořádnosti. Jednalo se o využití práva, které jednací řád Poslanecké sněmovny svěřuje kvalifikované menšině poslanců k ochraně jejich práv. Tento postup opozice nelze považovat za mimořádnou okolnost ani v kontextu toho, že návrh zákona o státním rozpočtu České republiky na rok 2011, který vláda předložila Poslanecké sněmovně současně s původními návrhy zákonů, předpokládal z hlediska struktury jeho příjmů a výdajů přijetí všech předmětných vládních návrhů zákonů nejpozději do konce roku 2010. V této souvislosti vycházel Ústavní soud ze specifik zákona o státním rozpočtu z hlediska jeho obsahových náležitostí, jakož i z jeho funkce v rámci ústavního a politického systému. Zákon o státním rozpočtu obsahuje souhrn očekávaných příjmů a odhadovaných výdajů státního rozpočtu v rozpočtovém roce. Z obsahového hlediska se jedná pouze o zákon ve formálním smyslu (srov. nález ze dne 10. 9. 2009 sp. zn. Pl. ÚS 27/09; 318/2009 Sb.), neboť jeho obsahem nemůže být stanovení práv a povinností. Navzdory tomu má tento zákon zásadní politický význam, neboť závazným způsobem stanovuje především strukturu výdajů státního rozpočtu, a umožňuje tak prostřednictvím přerozdělení příjmů ze státního rozpočtu uskutečňovat vládě její politické priority (srov. citovaný nález sp. zn. Pl. ÚS 21/01). Avšak ani v tomto směru není uvážení vlády a Poslanecké sněmovny neomezené, neboť při stanovení výše a struktury příjmů a výdajů státního rozpočtu musí vycházet z platných právních předpisů, které zakotvují práva a povinnosti mající dopad na státní rozpočet v podobě mandatorních výdajů. Prosazení priorit vlády v zákoně o státním rozpočtu tak zpravidla provází i nezbytná změna zvláštních zákonů umožňující dosažení požadovaných změn na příjmové nebo výdajové stránce státního rozpočtu.

93. Odůvodňuje-li vláda potřebu přijetí návrhu napadeného zákona ve zkráceném jednání negativními důsledky vyplývajícími ze skutečnosti, že její návrh zákona o státním rozpočtu s těmito změnami počítá, nelze takovou argumentaci z hlediska zákonem vymezených důvodů pro vyhlášení stavu legislativní nouze považovat za přijatelnou. Je zodpovědností každé vlády, aby při sestavování návrhu zákona o státním rozpočtu vycházela z platných právních předpisů, a v případě, že považuje za účelné dosáhnout jejich změny, aby včas realizovala své oprávnění podat odpovídající návrh zákona, jehož prostřednictvím by dosáhla požadovaných změn (k tomu srov. výše uvedená vyjádření některých koaličních poslanců). Mimořádnou okolností není ani situace, kdy s ohledem na určité politické souvislosti by nedošlo k přijetí samotného zákona o státním rozpočtu před prvním dnem rozpočtového roku. V takovém případě by se až do jeho přijetí řídilo hospodaření státu podle pravidel rozpočtového provizoria ve smyslu § 9 zákona č. 218/2000 Sb., o rozpočtových pravidlech a o změně některých souvisejících zákonů (rozpočtová pravidla), ve znění pozdějších předpisů. I v těchto případech se tedy jedná o pravidelně se opakující proces přijímání státního rozpočtu a standardní způsob prosazování rozpočtové politiky vlády prostřednictvím příslušných legislativních změn.

94. Nesouhlas parlamentní opozice se zkrácením procedury proto nezakládá prvek mimořádnosti ani v kontextu pochopitelného zájmu vlády na přijetí napadeného zákona před začátkem rozpočtového roku. Pokud by Ústavní soud v posuzovaném případě vládou formulovaný důvod pro vyhlášení stavu legislativní nouze posoudil jako ústavně aprobovatelný, mohlo by to do budoucna mít neblahé důsledky, kdy by prakticky bylo možné kdykoliv zásadním způsobem omezit (nebo dokonce vyloučit) parlamentní diskusi, a znemožnit tak projednání návrhů zákonů v řádné legislativní proceduře, a to pouze s odkazem na to, že vlastní návrh zákona o státním rozpočtu na příští rok přijetí těchto právních norem předvídá a je na jejich existenci vázán. Do příjmů nebo výdajů státního rozpočtu se přitom promítá téměř každý návrh zákona, pročež by takovýto postup znemožnil parlamentní opozici vyjádřit se k návrhům zákonů a učinil by ji zcela závislou na vůli parlamentní většiny.

95. Výše uvedené závěry nelze interpretovat tím způsobem, že Ústavní soud jakkoliv snižuje nebo relativizuje oprávněný zájem vlády na důvěryhodnosti České republiky na finančních trzích, projevující se v příznivých ratingových hodnoceních. Naopak si je vědom významu uvedených skutečností pro stav veřejných financí, jakož i pro možnost České republiky prosazovat své zájmy i zájmy jejích občanů. Uvedený zájem, který se dlouhodobě promítá do rozpočtové a ekonomické politiky jednotlivých vlád, však nezbavuje orgány veřejné moci povinnosti postupovat při jeho prosazování na základě zákona a v jeho mezích (čl. 2 odst. 3 Ústavy České republiky). Otázky týkající se snižování nebo zvyšování příjmů a výdajů veřejných rozpočtů, výše daní a odvodů, jakož i sociálních dávek nebo nároků ze státního rozpočtu nejsou a obvykle nebývají předmětem společenského konsenzu. Hledání způsobu a nástrojů jejich řešení je vždy podmíněno politicko-ideovým směřováním vlády, resp. parlamentní většiny. Úlohou Ústavního soudu není hodnotit napadené zákony měřítkem jejich účelnosti, a zasahovat tak do politické soutěže. Ústavní soud je povolán k tomu, aby poskytoval ochranu politické soutěži demokratických sil, jakož i ostatním, výše vyloženým ústavním principům, které se vztahují k proceduře stanovené pro přijímání návrhů zákonů. Ústavní soud na svoji funkci ochrany ústavnosti nemůže rezignovat pouze z důvodu obecného a hypotetického rizika, nepodloženého žádnými konkrétními daty, že by jeho nález vydaný v řízení o kontrole norem mohl mít negativní dopad na hodnocení České republiky ze strany ratingových agentur, resp. že vyvolá negativní reakci ze strany finančních trhů.

96. Ústavní soud si je vědom toho, že v citovaném nálezu sp. zn. Pl. ÚS 12/10 akceptoval přijetí zákona č. 418/2009 Sb., kterým se mění zákon č. 236/1995 Sb., o platu a dalších náležitostech spojených s výkonem funkce představitelů státní moci a některých státních orgánů a soudců a poslanců Evropského parlamentu, ve znění pozdějších předpisů, a zákon č. 201/1997 Sb., o platu a některých dalších náležitostech státních zástupců a o změně a doplnění zákona č. 143/1992 Sb., o platu a odměně za pracovní pohotovost v rozpočtových a v některých dalších organizacích a orgánech, ve znění pozdějších předpisů, ve stavu legislativní nouze, ačkoliv jeho předmět, kterým bylo snížení platů veřejných činitelů, rovněž směřoval ke snížení výdajů státního rozpočtu. Tento případ se však významným způsobem odlišoval od nyní projednávané věci. Zákon h. 418/2009 Sb. byl společně se zákonem č. 362/2009 Sb., kterým se mění některé zákony v souvislosti s návrhem zákona o státním rozpočtu České republiky na rok 2010, přijat za mimořádných politických okolností (zrušení předčasných voleb citovaným nálezem sp. zn. Pl. ÚS 27/09) a pod vlivem hrozby zásadního a neplánovaného zvýšení deficitu veřejných financí v důsledku hospodářské krize, kdy o naléhavosti situace a o potřebě přijetí rychlých opatření panovala, a to s ohledem na trvající hospodářskou krizi, shoda napříč politickým spektrem, čemuž Ústavní soud implicitně přiznal relevanci (srov. nález sp. zn. Pl. ÚS 12/10, bod 18).

97. Závěr o mimořádnosti okolností odůvodňujících vyhlášení stavu legislativní nouze v posuzovaném případě koneckonců zpochybňuje i skutečnost, že, jak potvrdil při svém výslechu i předseda vlády, záměry vlády obsažené ve všech čtyřech vládních návrzích zákonů projednaných ve zkráceném jednání byly již dlouhodobě dopředu dostatečně známy. V této souvislosti lze poukázat na to, že k předložení původního vládního návrhu zákona došlo nejprve dne 4. října 2010, přičemž prvé čtení zákona se konalo až 26. října 2010. Z důvodové zprávy k návrhu zákona ani z příslušné rozpravy na 7. schůzi Poslanecké sněmovny konané dne 26. října 2010 pak neplyne, že by vláda přijetí předkládaného návrhu zákona zdůvodňovala existencí mimořádných okolností. Naopak předkladatelem tohoto zákona i zástupci vládní většiny byla opakovaně zdůrazňována toliko obava, že legislativní proces týkající se všech vládních návrhů zákonů, které byly posléze projednány ve stavu legislativní nouze, nebude ukončen do konce roku 2010.

98. Na základě výše uvedeného proto i Ústavní soud dovodil, že jediným důvodem projednání a schválení napadeného zákona Poslaneckou sněmovnou ve stavu legislativní nouze ve zkráceném jednání bylo ohrožení jeho včasného přijetí tak, aby nabyl účinnosti nejpozději ke konci roku 2010, což bylo znemožněno postupem opozice podle § 90 odst. 3 a § 91 odst. 2 JŘPS. Zjištěný důvod ovšem nelze považovat za legitimní a ústavně aprobovatelný důvod umožňující vyhlášení stavu legislativní nouze podle § 99 odst. 1 JŘPS. Proto Ústavní soud dospěl k závěru, že v posuzovaném případě všechna rozhodnutí orgánů Poslanecké sněmovny činěná k návrhu vlády, jakož i samo rozhodnutí o trvání stavu legislativní nouze a o trvání podmínek pro projednání napadeného zákona ve zkráceném jednání (při vypuštění prvního čtení ve smyslu § 99 odst. 6 JŘPS - viz usnesení č. 112 z 8. schůze Poslanecké sněmovny - hlasování č. 7), byla učiněna v rozporu se shora vysvětlenými aspekty charakterizujícími ústavní demokratický princip. Proto bylo možné ústavní přezkum uzavřít již v této fázi konstatováním, že v procesu přijímání napadeného zákona byly porušeny čl. 1 odst. 1 a čl. 6 Ústavy České republiky a čl. 22 Listiny (tím spíše v situaci, kdy námitky k obsahu zákona nebyly relevantně uplatněny).

99. Za této situace nebylo třeba se zabývat dalšími namítanými vadami procesu, který probíhal již v podmínkách legislativní nouze a ve zkráceném jednání. Zejména nebylo třeba zkoumat kompetenci Senátu v návaznosti na složení, v němž hlasoval o napadeném zákonu. Přesto Ústavní soud považuje za nutné dodat, toliko jako obiter dictum, že vady následného procesu v Poslanecké sněmovně tkvěly jednak v tom, že nebyla dodržena lhůta pro svolání mimořádné schůze, když návrh zákona předkládaný vládou k projednání v režimu legislativní nouze a ve zkráceném jednání byl dodán poslancům v takové časové tísni, že nejen opoziční, ale i vládní poslanci nebyli reálně schopni zkontrolovat byť jen totožnost předlohy s předchozí předlohou vládního návrhu zákona, natož pak seznámit se podrobně s jeho obsahem, a posoudit tak jeho možné dopady (že se nejedná o pouhou hypotézu lze doložit i na vyjádřeních některých koaličních poslanců prezentovaných v médiích po přijetí jednoho z předmětných vládních návrhů zákonů v rámci legislativní nouze - viz výše rekapitulované ústní jednání před Ústavním soudem ze dne 22. 2. 2011). Dále byla bezpochyby krácena demokratičnost již omezené procedury přijímání napadeného zákona vypuštěním obecné rozpravy v rámci 2. čtení, a to navzdory usnesení č. 16, které bylo přijato výborem pro sociální politiku na jeho 4. schůzi konané dne 2. 11. 2010, který Poslanecké sněmovně doporučil projednat návrh napadeného zákona i v obecné rozpravě (viz bod 31).

100. Projednání této věci, jakož i zkušenosti s vyhlašováním stavu legislativní nouze v minulosti, mj. vážení míry omezení a zkrácení práv momentální parlamentní opozice, a především zásah do demokratických principů ovládajících legislativní proces vedou Ústavní soud k vážným pochybnostem o ústavnosti aktuální úpravy institutu stavu legislativní nouze. Aprobovat by bylo možno dosavadní zákonnou úpravu jen za předpokladu, že bude vykládána maximálně restriktivně, ústavně vstřícně a odpovědně. To se však v daném případě a mnohdy ani v minulosti nedělo. Ústavní soud má za to, že by Poslanecká sněmovna měla zvážit novelizaci svého jednacího řádu v naznačeném směru tak, aby se do JŘPS promítly ústavní principy vyložené shora.

101. Ústavní soud se již v minulosti vyjádřil, že „případné posuzování (...) porušení zásad legislativního procesu v minulosti spojí s testem proporcionality ve vazbě na principy ochrany oprávněné důvěry občanů v právo, právní jistoty a nabytých práv, případně ve vazbě na další ústavním pořádkem chráněné principy, základní práva, svobody a veřejné statky.“ (nález ze dne 27. 3. 2008 sp. zn. Pl. ÚS 56/05; N 60/48 SbNU 873, 257/2008 Sb., bod 44). V tomto nálezu Ústavní soud poukázal na nezbytnost toho, aby při posuzování procedurálních pochybení při přijímání zákonů, aniž by byla současně zpochybněna i jejich materiální ústavnost, byly vzaty v úvahu a váženy i důsledky případného zrušení zákona pro jiné ústavním pořádkem chráněné hodnoty. Pokud by Ústavní soud začal vyhovovat návrhům odůvodněným „pouze z uvedených procedurálních důvodů na pomezí ústavního pořádku a reglementovaného práva, vytvořil by se stav značné právní nejistoty zejména tam, kde by jinak napadenému zákonu nebylo z hlediska obsahového možno nic vytknout“ (bod 44 nálezu), přičemž poukázal i na to, že „formální zrušení právní úpravy ... (nic jiného by v daném případě nepřicházelo do úvahy) znamenalo nebezpečí, kdy totožná úprava bude přijata znovu, pouze s tím rozdílem, že budou dodrženy všechny požadavky zákonodárného procesu.“ (bod 45 nálezu).

102. Uvedené právní závěry je třeba vzít v úvahu i při rozhodování Ústavního soudu v dané věci, je však nezbytné je blíže objasnit. Úlohou Ústavního soudu při posuzování toho, zda byl právní předpis přijat zákonem předepsaným způsobem, není, aby byl konečným arbitrem ve sporech o tom, zda došlo „jen“ k porušení jednacích řádů obou komor Parlamentu nebo jiných procesních předpisů. Funkcí Ústavního soudu je ochrana ústavnosti, a proto musí posoudit, zda v procesu přijímání právního předpisu byly dodrženy Ústavou České republiky stanovené požadavky pro přijetí zákona (srov. nález ze dne 18. 8. 2004 sp. zn. Pl. ÚS 7/03; N 113/34 SbNU 165; 512/2004 Sb.). Tak posuzuje ústavnost toliko procedury, nikoliv obsahu finální podoby právního předpisu.

103. Logickým důsledkem doslovného převzetí výše uvedených závěrů obsažených v nálezu sp. zn. Pl. ÚS 56/05 by bylo, že porušení ústavních kautel legislativního procesu by nikdy nemohlo vést k derogačnímu nálezu. Takový závěr by však odňal význam těm ústavním principům, jež dopadají na průběh zákonodárné procedury, neboť by tak přestaly být referenčním kritériem pro přezkum ústavnosti právních předpisů. Nadto by se stal obsoletním a nefunkčním příkaz plynoucí Ústavnímu soudu ze závěru § 68 zákona o Ústavním soudu (zkoumat, zda zákony byly přijaty předepsaným způsobem), přičemž k algoritmu přezkumu se Ústavní soud již vyjádřil v citovaném nálezu sp. zn. Pl. ÚS 77/06, bodu 61. To však s ohledem na čl. 87 odst. 1 písm. a) Ústavy České republiky není akceptovatelné, neboť zmíněné ustanovení zákona o Ústavním soudu je jeho provedením. Ústavní soud se tak musel v dané věci výslovně vypořádat s otázkou, zda jsou dána určitá materiální omezení, která by za určitých okolností bránila zrušení právního předpisu pouze z důvodů protiústavnosti legislativní procedury. V této souvislosti je nezbytné rozlišovat mezi tím, zda s ohledem na předmětnou vadu legislativního procesu vůbec byly splněny podmínky pro přijetí určitého zákona (např. z důvodu absence souhlasu jedné z komor) nebo zda se jedná o vadu, v jejímž důsledku byla zasažena ústavním pořádkem garantovaná práva jednotlivých účastníků zákonodárného procesu, jejichž využití je plně v jejich dispozici.

104. Ústavní soud v předmětné věci rozhoduje o návrhu, kterým se skupina opozičních poslanců domáhá zrušení napadeného zákona bezprostředně po jeho přijetí z důvodu, že byla zkrácena na svých ústavně garantovaných právech v rámci legislativního procesu. Jiná situace by však nastala, pokud by skupina poslanců podala obdobný návrh s delším časovým odstupem, tj. až po několika měsících nebo i dokonce letech po přijetí zákona. Takovýto časový odstup by bylo možné posuzovat jako (dodatečný, mlčky daný) souhlas dotčených poslanců s postupem parlamentní většiny. Současně by takový postup již neumožňoval reálnou ochranu porušených práv dotčených poslanců, neboť Parlament by o návrhu zákona rozhodoval za změněných okolností, případně v jiném poměru sil v jeho komorách. Ústavní soud by současně musel mnohem více brát zřetel na zásadu oprávněné důvěry občanů v právo, právní jistoty a na zásadu nabytých práv (srov. nález ze dne 2. 12. 2009 sp. zn. Pl. ÚS 4/07; 10/2010 Sb.; bod 28). Zrušení takového právního předpisu by totiž dopadlo v důsledku plynutí času na stále se zvětšující množiny jeho adresátů, a přitom jeho dosavadní aplikace by nebyla z obsahového hlediska zatížena nalezením protiústavnosti.

105. Z uvedených důvodů nemůže Ústavní soud setrvat na doslovném znění dříve vysloveného závěru, podle něhož nelze ke zrušení zákona přistoupit pouze z důvodů vadné zákonodárné procedury (viz nález sp. zn. Pl. ÚS 56/05, body 44 a 45). Takto ostře formulovaný závěr není ani kompatibilní s ustálenou judikaturou Ústavního soudu vztahující se k této otázce. Není úlohou Ústavního soudu zkoumat, zda by projednání návrhu zákona ústavně konformní procedurou vedlo k jinému výsledku (obsahu zákona), než tomu bylo na základě vadné procedury. Jeho úkolem je chránit ústavní principy, které se k předepsané proceduře vztahují (srov. citovaný nález sp. zn. Pl. ÚS 5/02). Je však vždy povinen brát zřetel i k dalším souvislostem, především vzít v úvahu možné dopady na soukromé osoby z hlediska respektu k principu právní jistoty a dobré víry v platnost práva. Poněvadž však v daném případě podala skupina poslanců návrh na zrušení napadeného zákona vzápětí poté, co byl publikován ve Sbírce zákonů, a ve svém návrhu uplatnila relevantní námitky k průběhu zákonodárné procedury, nic nebránilo tomu, aby Ústavní soud přistoupil ke zrušení zákona, a to pro výše popsané procedurální pochybení parlamentní většiny dosahující ústavní relevance.

106. Ústavní soud považuje za nutné vysvětlit, proč přistoupil toliko ke zrušení novelizujícího zákona, nikoliv zákona novelizovaného, jak odpovídá jeho převážné praxi [srov. nález sp. zn. Pl. ÚS 5/96 ze dne 8. 10. 1996 (N 98/6 SbNU 203; 286/1996 Sb.), usnesení sp. zn. Pl. ÚS 25/2000 ze dne 15. 8. 2001 (U 27/19 SbNU 271), nález sp. zn. Pl. ÚS 21/01 ze dne 12. 2. 2002 (N 14/25 SbNU 97; 95/2002 Sb.) či nález sp. zn. Pl. ÚS 33/01 ze dne 12. 3. 2002 (N 28/25 SbNU 215; 145/2002 Sb.)]. Je třeba podotknout, že navrhovatelé učinili návrh jen ve vztahu k novelizujícímu zákonu a Ústavní soud se, jak známo, setrvale cítí být vázán petitem návrhu. K tomu ovšem přistupuje ta okolnost, že byl zpochybněn toliko proces přijímání napadeného zákona, žádné relevantní námitky ve vztahu k jeho obsahu vzneseny nebyly. Tím se projednávaná věc zřetelně odlišuje od věcí projednávaných Ústavním soudem v minulosti a s odkazem na bod 98 tohoto nálezu nebylo možno vykonat přezkum ustanovení novelizovaných. Nicméně je třeba zdůraznit, že novelizovaná ustanovení z hlediska jejich platnosti a vykonatelnosti sdílejí osud nyní posuzovaného novelizujícího zákona.

107. Vzhledem k tomu, že Ústavní soud shledal rozpor napadeného zákona s čl. 1 odst. 1, čl. 6 Ústavy České republiky a čl. 22 Listiny, rozhodl podle § 70 odst. 1 zákona o Ústavním soudu o jeho zrušení uplynutím dne 31. prosince 2011. Ústavní soud při stanovení data zrušení napadeného zákona vzal v úvahu negativní důsledky, které by mohly nastat v případě zrušení zákona ke dni vyhlášení nálezu ve Sbírce zákonů, resp. při jeho zrušení s účinky ex tunc, a to jak z hlediska právní jistoty adresátů dotčených právních norem, tak i s ohledem na dopad takového postupu na státní rozpočet. Je ovšem třeba dodat, že pokud nebude do okamžiku nabytí účinnosti derogačního výroku tohoto nálezu přijata nová úprava, obživne dnem 1. ledna 2012 úprava obsažená v právním řádu přede dnem účinnosti zákona č. 347/2010 Sb., zrušeného tímto nálezem.