88/1998 Sb., ve věci návrhu na zrušení ustanovení § 9 odst. 5 zákona č. 229/1991 Sb., o úpravě vlastnických vztahů k půdě a jinému zemědělskému majetku

Dne 18. listopadu 1997 obdržel Ústavní soud návrh Krajského soudu v Ústí nad Labem na zrušení ustanovení § 9 odst. 5 zákona č. 229/1991 Sb., o úpravě vlastnických vztahů k půdě a jinému zemědělskému majetku, (dále jen "zákon o půdě"). Návrh vychází z opravného prostředku oprávněných osob proti rozhodnutí Okresního úřadu - pozemkového úřadu v Chomutově vedeného u navrhovatele pod sp. zn. 15 Ca 459/97. Oprávněné osoby podaly opravný prostředek do části rozhodnutí pozemkového úřadu, kterou bylo dle ustanovení § 9 odst. 5 zákona o půdě zřízeno na vydávaných pozemcích věcné břemeno. Námitka spočívá v tom, že došlo ke zřízení věcného břemene bez stanovení náhrady a oprávněným osobám tak vznikne značná újma. Oprávněné osoby považují rozhodnutí pozemkového úřadu v této části za nezákonné.

Protože Krajský soud v Ústí nad Labem v řízení o opravném prostředku dospěl k závěru, že ustanovení, o které by měly pozemkové úřady při zřizování věcných břemen opírat svá rozhodnutí, je v rozporu s čl. 11 odst. 4 Listiny základních práv a svobod (dále jen "Listina"), rozhodl o přerušení řízení podle § 109 odst. 1 písm. b), § 250l odst. 2 a § 246c občanského soudního řádu a současně rozhodl podle čl. 95 odst. 2 Ústavy o předložení věci Ústavnímu soudu s návrhem podle ustanovení § 64 odst. 4 zákona č. 182/1993 Sb., o Ústavním soudu, na zrušení ustanovení § 9 odst. 5 zákona o půdě.

Krajský soud uvádí, že v zákoně o půdě absenci ustanovení o pravomoci pozemkových úřadů stanovit náhradu za zřízené věcné břemeno nelze vykládat tak, že by pozemkový úřad nebyl oprávněn rozhodnout o zřízení věcného břemene vůbec, neboť jeho pravomoc k tomu je výslovně stanovena v ustanovení § 9 odst. 5 zákona o půdě.

Zřízení věcného břemene znamená zásah do vlastnického práva, takže podle názoru navrhovatele lze dovodit z ustanovení § 128 odst. 2 občanského zákoníku, že za takto vzniklé omezení náleží vlastníkovi náhrada. Proto se zabýval otázkou, zda již ze samotného ustanovení § 128 odst. 2 občanského zákoníku nelze dovodit pravomoc pozemkových úřadů rozhodnout také o náhradě za zřízení věcného břemene. Dospěl však k názoru, že dle současné úpravy věcného břemene v ustanovení § 9 odst. 5 zákona o půdě nejsou pozemkové úřady oprávněny rozhodovat v případě pozitivního výroku o zřízení věcného břemene i o náhradě za takové zatížení pozemku. Pro podporu tohoto názoru odkazuje na ustanovení § 108 odst. 2 písm. d) a § 111 zákona č. 50/1976 Sb., o územním plánování a stavebním řádu (stavební zákon), ve znění pozdějších předpisů, z nichž lze nejen dovodit, že tato ustanovení umožňují, aby správním rozhodnutím byly vytvořeny podmínky pro nezbytný přístup k pozemkům a stavbě omezením vlastnického práva rozhodnutím stavebního úřadu o zřízení věcného břemene, ale též zakotvují pravomoc správního orgánu k rozhodování o stanovení náhrady za jeho zřízení. V opačném případě, připustil-li by se názor, že pravomoc pozemkových úřadů rozhodovat o náhradě při uplatnění § 9 odst. 5 zákona o půdě se může opírat o znění § 128 odst. 2 občanského zákoníku, ztratilo by citované ustanovení stavebního zákona své opodstatnění. Navrhovatel tuto úvahu uzavírá zjištěním, že pro potřeby náhrad za věcná břemena nelze použít ustanovení § 128 odst. 2 občanského zákoníku, ale že je vždy nutné stanovit správním orgánům speciální úpravou v zákoně i pravomoc k rozhodování o náhradě za takto omezené vlastnické právo. Nepovažuje proto současnou právní úpravu § 9 odst. 5 zákona o půdě, postrádající úpravu náhrady, za stav ústavně konformní, neboť odporuje čl. 11 odst. 4 Listiny. Navrhuje proto zrušení celého § 9 odst. 5 zákona o půdě, když s ohledem na stylistickou úpravu tohoto odstavce nelze zrušit pouze tu část, která se týká zřízení věcného břemene.

S návrhem byly Ústavnímu soudu postoupeny spisy Krajského soudu v Ústí nad Labem sp. zn. 15 Ca 459/97 a 15 Ca 761/95.

Na výzvu Ústavního soudu zaslala své vyjádření Poslanecká sněmovna Parlamentu České republiky, a to přípisem ze dne 18. prosince 1997 č. j. 6061/97 Sp. Poslanecká sněmovna Parlamentu České republiky se ve svém vyjádření odvolává na všeobecnou část důvodové zprávy, ve které je uvedeno, že zákon o půdě obnovil právo vlastníků půdy nakládat s ní v souladu se základními právy vyplývajícími z tehdy platné Ústavy a občanského zákoníku. K samotnému návrhu Krajského soudu v Ústí nad Labem uvádí, že i když není v § 9 odst. 5 zákona o půdě povinnost pozemkového úřadu rozhodnout o náhradě výslovně stanovena, je třeba přihlédnout k čl. 11 odst. 4 Listiny jako součásti ústavního pořádku České republiky a tomu přizpůsobit rozhodování pozemkového úřadu v konkrétním případě. Domnívá se, že ústavně konformní řešení nespočívá ve zrušení ustanovení § 9 odst. 5 zákona o půdě, nýbrž v odklonu od nepřiměřeně restriktivní interpretace, které se při vydání rozhodnutí o zřízení věcného břemene dopustil příslušný okresní úřad, když současně nerozhodl o náhradě za jeho zřízení. V případě, že by ustanovení § 9 odst. 5 zákona o půdě bylo zrušeno, vypadl by z tohoto zákona institut věcného břemene a pozemkový úřad by při vydání nemovitosti nemohl přihlížet k ochraně životního prostředí nebo k důležitým zájmům jiných vlastníků.

K analogii se stavebním zákonem Poslanecká sněmovna ve svém vyjádření uvádí, že je spíše nutno hledat ve stavebním řádu podobnosti zřízení věcného břemene podle § 66 odst. 2 stavebního zákona. Toto ustanovení rovněž neupravuje a výslovně neuvádí stanovení náhrady za zřízení věcného břemene ani nestanoví povinnost příslušného úřadu o náhradě rozhodnout. Za tohoto stavu věci, uzavírá se ve vyjádření Poslanecké sněmovny, nelze než vyjádřit stanovisko, že zákonodárný sbor jednal v přesvědčení, že přijatý zákon je v souladu s Ústavou a naším právním řádem. Je potom na Ústavním soudu, aby v souvislosti s podaným návrhem posoudil ústavnost napadeného ustanovení a vydal příslušné rozhodnutí.

Zákon o půdě byl schválen potřebnou většinou poslanců Federálního shromáždění dne 21. května 1991, byl podepsán příslušnými ústavními činiteli a byl řádně vyhlášen.

Ústavní soud si rovněž vyžádal stanovisko k návrhu od Ministerstva zemědělství - Ústředního pozemkového úřadu.

Ve svém vyjádření ze dne 9. prosince 1997 č. j.2549/97-3152 Ústřední pozemkový úřad po zvážení všech okolností týkajících se problematiky zřizování věcných břemen správním orgánem a rovněž s přihlédnutím k dosavadním zkušenostem považuje návrh Krajského soudu v Ústí nad Labem na zrušení § 9 odst. 5 zákona o půdě za důvodný. Nutno přisvědčit, že stanovením věcného břemene dochází k omezení vlastnického práva oprávněných osob a v některých případech k omezení dosti značnému. Toto omezení by v souladu s občanským zákoníkem mělo být kompenzováno odpovídající náhradou.

Samo ustanovení § 9 odst. 5 zákona o půdě, jak je dále uvedeno ve vyjádření Ústředního pozemkového úřadu, způsobuje v praxi problémy, a to zejména interpretací použitých pojmů. Není např. jasné, jakými kritérii vážit "nezbytnost" zřízení věcného břemene a jak významově uchopit použité slovo "může". Největší komplikace pak pocházejí z případů, kdy příslušný krajský soud na základě opravného prostředku zruší výrok pozemkového úřadu o zřízení věcného břemene a vrátí tuto část rozhodnutí pozemkovému úřadu k novému projednání. Přitom výrok, kterým se pozemky vydávají do vlastnictví oprávněných osob, ponechá v platnosti. Ústřední pozemkový úřad je toho názoru, že věcné břemeno je možno zřídit pouze v řízení podle § 9 odst. 2 nebo 4 zákona o půdě v souvislosti s vydáváním dotčených pozemků do vlastnictví oprávněných osob. Nové a samostatné rozhodnutí o zřízení věcného břemene je považováno za odporující zákonu o půdě. Možnost zřízení věcného břemene se totiž vztahuje pouze k převáděnému pozemku a nikoli k pozemku již převedenému do vlastnictví oprávněných osob. Pokud by byl uplatněn opačný názor a věcné břemeno by bylo zřizováno i dodatečně, uvádí se ve vyjádření, došlo by k administrativnímu zásahu do vlastnických práv, který nemá oporu v příslušném zákoně a je v rozporu s Listinou.

Ze všech výše uvedených důvodů se Ústřední pozemkový úřad přiklání k názoru Krajského soudu v Ústí nad Labem na zrušení ustanovení § 9 odst. 5 zákona o půdě.

Návrh Krajského soudu v Ústí nad Labem na zrušení ustanovení § 9 odst. 5 zákona o půdě se opírá o ustanovení § 64 odst. 4 zákona č. 182/1993 Sb. a čl. 95 odst. 2 Ústavy, neboť navrhovatel současně dokládá, že toto ustanovení, podle kterého by měl při řešení věci jednat, je v rozporu s čl. 11 odst. 4 Listiny. Protože návrh byl řádně podán, je současně dána kompetence Ústavního soudu k jeho projednání.

Napadené ustanovení je jedním z těch, která ve smyslu § 151n občanského zákoníku a ustanovení následujících (zejména § 151o odst. 1) konkretizují možnosti zřizování věcných břemen (§ 9 odst. 5 zákona o půdě: "Pokud je toho nezbytně třeba, může pozemkový úřad zřídit nebo zrušit na převáděné nemovitosti věcné břemeno, případně uložit jiná opatření k ochraně životního prostředí nebo důležitých zájmů jiných vlastníků."). Jde o stanovení orgánu příslušného rozhodnout o zřízení, eventuálně zrušení věcného břemene. V souvislosti s rozhodováním o restitučních nárocích je pozemkový úřad oprávněn zřídit nebo i zrušit k nemovitosti, která je předmětem restituce, věcné břemeno. Zákon v této souvislosti poskytuje pozemkovému úřadu značně široké diskreční oprávnění, když se poukazuje - pokud jde o vymezení podmínek zřízení či zrušení věcného břemene - na konstatování, že pozemkový úřad je může zřídit nebo zrušit, jestliže je toho nezbytně třeba. Přitom podle stanoviska občanskoprávního kolegia Nejvyššího soudu nic nebrání tomu, aby pozemkový úřad rozhodl v jednom rozhodnutí o schválení dohody o vydání nemovitosti i o zřízení (nebo zrušení) věcného břemene na touto dohodou vydávané nemovitosti (R 16/1996). Toto stanovisko nevylučuje ani zřízení věcného břemene samostatným rozhodnutím pozemkového úřadu, tedy dodatečně. Protože zákon o půdě současně nesvěřuje výslovně pozemkovému úřadu působnost rozhodovat o náhradě za omezení vlastnického práva věcným břemenem, vznikají pochyby o ústavnosti této úpravy.

Je nesporné, že dosavadní rozhodovací praxe Ústavního soudu chápe v souvislosti s restitucemi ochranu vlastnictví podle čl. 11 Listiny především jako ochranu vlastnického práva již konstituovaného a existujícího. Pouhý spor o vlastnictví, ve kterém má být existence vlastnictví teprve zjištěna nebo dokonce konstituována, ústavně chráněn není a ani být nemůže. Jde-li o případ, kdy pozemkový úřad rozhoduje v jediném rozhodnutí o schválení dohody nebo rozhoduje o vlastnictví oprávněné osoby a současně také o zřízení (nebo zrušení) věcného břemene na restituované nemovitosti, vzniká vlastnické právo oprávněné osoby až rozhodnutím pozemkového úřadu a jeho vznik spadá v jeden okamžik se vznikem věcného břemene. V tomto případě evidentně nemůže jít o tvrzené porušení čl. 11 Listiny, protože v době rozhodování o omezení vlastnického práva toto vlastnické právo oprávněné osobě ještě nesvědčí. Porušit právo na ochranu neexistujícího práva (byť neexistujícího jenom prozatím) je pojmově vyloučeno. Kromě toho je nesporné, že náprava některých majetkových křivd podle restitučních předpisů s sebou nese - s ohledem na délku tzv. rozhodného období a množství změn v majetkověprávních vztazích - určitá zatížení a problémy, jež mnohdy brání vydání věci, jindy dovolují obnovení vlastnického práva pouze v omezeném rozsahu. Tak je tomu i v případě zřizování věcných břemen pozemkovým úřadem při rozhodování o vlastnictví nebo v souvislosti s rozhodováním o schválení dohody o vydání věci.

Dalším problémem může být rozhodování o zřízení nebo zrušení věcného břemene samostatně, bez souvislosti s rozhodováním o vlastnictví k věci či o schválení dohody o jejím vydání, velmi často také tehdy, jestliže k vydání nemovitosti došlo a řízení o konstituování věcného břemene nebylo pravomocně skončeno. V takovém případě pozemkový úřad rozhoduje za situace, kdy se oprávněná osoba již stala vlastníkem věci; svým rozhodnutím nepochybně omezuje její již konstituované vlastnické právo. Obdobné situace jsou v právním řádu České republiky regulovány na více místech, tudíž samotné zakotvení možnosti pozemkového úřadu zřídit věcné břemeno v zákoně o půdě není protiústavní. Situace, kdy zákon o půdě současně nestanoví, že pozemkový úřad má rozhodovat o náhradě za omezení vlastnického práva věcným břemenem, je řešitelná s využitím čl. 11 odst. 4 Listiny. Podle tohoto článku lze omezit vlastnické právo pouze za náhradu. Přitom platí zásada, že jednotlivá ustanovení Listiny jsou bezprostředně platným právem a práv v nich obsažených se lze domáhat přímo s odkazem na jejich znění. Výjimkou jsou pouze základní práva, která Listina vyjmenovává v čl. 41 odst. 1 pomocí odkazů na konkrétní články Listiny. U těchto výjimek je stanoveno, že příslušných práv se lze domáhat pouze v mezích zákonů, které toto ustanovení provádějí. To a contrario znamená, že všech ostatních práv se lze domáhat přímo a zákon nemůže překročit meze, které jsou stanoveny v Listině. Protože právo na náhradu za omezení vlastnického práva není uvedeno mezi výjimkami, může se dotčený vlastník dovolávat práva na poskytnutí náhrady přímo s odvoláním na čl. 11 odst. 4 Listiny, aniž by bylo nezbytně nutno z hlediska ústavní jistoty toto právo konstituovat ještě předpisem nižší právní síly.

Porovnávání rozdílných předpokladů pro zřízení věcného břemene pozemkovým úřadem podle zákona o půdě na straně jedné a stavebním úřadem podle zákona č. 50/1976 Sb. na straně druhé, jehož se navrhovatelé dovolávají, není případné a konkrétní. Obě právní úpravy byly přijímány ve zcela jiných historických obdobích: stavební zákon nabyl účinnosti v roce 1976, tj. v době, kdy v českém (československém) právním řádu chyběla na ústavní úrovni zakotvená zásada náhrady za omezení vlastnického práva; byla obsažena jen v občanském zákoníku. Navíc, v tomto období nebylo ani možné smluvní zřizování věcných břemen. Zákon o půdě byl schválen již za účinnosti Listiny, která z ústavního pohledu formuluje základní pravidla nejen pro ochranu základních lidských práv, ale in concreto také pro aplikaci předpisů nižší právní síly. Praktické zkušenosti potvrzují, že pozemkové úřady naopak málo využívají možnosti zřídit věcné břemeno, což potom vede ke sporům mezi vlastníky nemovitostí, přičemž tyto spory jsou těžko soudně řešitelné vzhledem k zákonné omezenosti podmínek, za nichž má soud možnost věcné břemeno zřídit (soud může zřídit věcné břemeno jen za podmínek § 135c odst. 3 a § 142 odst. 3 občanského zákoníku). Zřízení věcného břemene v návaznosti na rozhodování pozemkového úřadu o vlastnictví pozemku je nanejvýš efektivní a umožňuje vzít v úvahu všechny okolnosti zjištěné v řízení (v jiném řízení by bylo nezbytné tyto okolnosti teprve znovu zjišťovat). V tom, že zákon o půdě sám nezaložil kompetenci pozemkových úřadů rozhodovat o náhradě za omezení vlastnického práva věcným břemenem lze sice spatřovat určitý, nicméně řešitelný, problém, který nezasahuje do ústavní roviny.

Z uvedených důvodů dospěl Ústavní soud k závěru, že napadené ustanovení § 9 odst. 5 zákona o půdě není v rozporu s Listinou základních práv a svobod, a proto návrh zamítl.