280/1996 Sb., ve věci návrhu na zrušení ustanovení § 22 odst. 4 zákona č. 72/1994 Sb., kterým se upravují některé spoluvlastnické vztahy k bytům a nebytovým prostorům a doplňují některé zákony (zákon o vlastnictví bytů), ve znění zákona č. 273/1994 Sb., a ustanovení § 7 odst. 3 zákona České národní rady č. 102/1992 Sb., kterým se upravují některé otázky související s vydáním zákona č. 509/1991 Sb., kterým se mění, doplňuje a upravuje občanský zákoník

Schválený:
280/1996 Sb.
NÁLEZ
Ústavního soudu České republiky
Jménem České republiky
Ústavní soud České republiky rozhodl dne 9. října 1996 v plénu ve věci návrhu na zrušení ustanovení § 22 odst. 4 zákona č. 72/1994 Sb., kterým se upravují některé spoluvlastnické vztahy k budovám a některé vlastnické vztahy k bytům a nebytovým prostorům a doplňují některé zákony (zákon o vlastnictví bytů), ve znění zákona č. 273/1994 Sb., a ustanovení § 7 odst. 3 zákona České národní rady č. 102/1992 Sb., kterým se upravují některé otázky související s vydáním zákona č. 509/1991 Sb., kterým se mění, doplňuje a upravuje občanský zákoník,
takto:
1. Dnem 1. listopadu 1997 se zrušuje ustanovení § 22 odst. 4 zákona č. 72/1994 Sb., ve znění zákona č. 273/1994 Sb.
2. Návrh na zrušení ustanovení § 7 odst. 3 zákona České národní rady č. 102/1992 Sb. se odmítá.
Odůvodnění:
 
I.
Navrhovatel podal ústavní stížnost proti rozhodnutí Ministerstva obrany České republiky (dále jen "Ministerstvo") ze dne 15. listopadu 1995 č. j. 316/4-60/Kr, kterým byla zamítnuta žádost o udělení souhlasu s prodejem bytů ozbrojených složek v domech ve vlastnictví města Kroměříže. V odmítnutí souhlasu Ministerstvem (§ 22 odst. 4 zákona č. 72/1994 Sb., ve znění zákona č. 273/1994 Sb.) spatřuje jednak porušení ústavního práva na samosprávu podle čl. 8 a 104 Ústavy České republiky (dále jen "Ústava"), jednak práva vlastnického garantovaného čl. 11 Listiny základních práv a svobod (dále jen "Listina"). Požádal zároveň Ústavní soud, aby neodmítl ústavní stížnost z důvodu nevyčerpání všech procesních prostředků, jež zákon k ochraně práva poskytuje, a to ve smyslu § 75 odst. 2 písm. a) zákona č. 182/1993 Sb., o Ústavním soudu. Uvedený návrh stěžovatel zdůvodňuje tím, že tato stížnost se svým obsahem a návrhem na zrušení ustanovení citovaných zákonů dotýká práv všech obcí v České republice, jež jsou vlastníky domů s byty ozbrojených složek, v důsledku čehož svým významem podstatně přesahuje vlastní zájmy stěžovatele.
Ústavní soud dne 21. února 1996 vyzval navrhovatele k doplnění ústavní stížnosti ve smyslu naplnění podmínek vyžadovaných ustanovením § 75 odst. 2 písm. a) zákona č. 182/1993 Sb. V příloze svého podání ze dne 22. března 1996 město Kroměříž předložilo Ústavnímu soudu přípis náčelníka Vojenské ubytovací a stavební správy Brno č. j. 55911 ze dne 23. ledna 1995 adresovaný Městskému úřadu v Kroměříži, ve kterém se sděluje, že Ministerstvem bylo přijato opatření omezující vydání souhlasu k uzavření smlouvy o převodu vlastnictví k bytům ozbrojených složek, s výjimkou posádek, které se ruší a byty jsou uvolňovány ve prospěch civilního sektoru. K uvedenému podání ze dne 22. března 1996 stěžovatel dále přikládá vyjádření města Vyškova ze dne 19. března 1996 a vyjádření města Přerova ze dne 21. března 1996. Vyjádření obou měst vlastnících rovněž domy s byty ozbrojených složek poukazují na zásadní význam vyřešení možnosti dispozice s těmito byty v další správě bytového fondu obce. K ústavní stížnosti je přiloženo i sdělení zástupkyně starosty města Hodonína ze dne 20. března 1996, ve kterém je obsažen názor, podle něhož kvalifikace bytů podle § 8 zákona ČNR č. 102/1992 Sb. umožňuje jejich privatizaci bez souhlasu Ministerstva (citované ustanovení upravuje právní režim bytů, jež mají charakter služebních bytů přechodně).
Ústavní soud si k ústavní stížnosti vyžádal podle § 42 odst. 3 zákona č. 182/1993 Sb. i vyjádření ministra obrany.
Ministr obrany ve svém vyjádření ze dne 26. března 1996 v první řadě zaujal odmítavé stanovisko k možnosti interpretovat souhlas nebo nesouhlas s prodejem či pronájmem bytů ozbrojených složek podle zákona ČNR č. 102/1992 Sb., resp. zákona č. 72/1994 Sb. ve smyslu zásahu orgánu veřejné moci. V uvedeném konání spatřuje dispozitivní chování adresáta právní normy předvídané zákonem, přičemž poukazuje na čl. 11 odst. 3 Listiny, podle něhož vlastnictví zavazuje, jakož i na § 128 občanského zákoníku upravující podmínky zásahů do vlastnického práva. Souhlas s převodem, resp. s pronájmem bytů ozbrojených složek se ve vyjádření považuje za zákonem stanovené omezení vlastnického práva ve veřejném zájmu (jímž je zabezpečení obrany státu), přičemž je upozorňováno na skutečnost, že se tak neděje za náhradu. V souvislosti s naplněním podmínek, obsažených v § 72 odst. 1 písm. a) zákona č. 182/1993 Sb. tudíž ministr obrany dochází ke stanovisku negativnímu, tj. ke stanovisku, podle něhož podmínky uvedeného ustanovení v dané věci splněny nejsou. Dále poukazuje na skutečnost, že v případě úspěšnosti návrhu na zrušení ustanovení § 22 odst. 4 zákona č. 72/1994 Sb., ve znění zákona č. 273/1994 Sb., a ustanovení § 7 odst. 3 zákona ČNR č. 102/1992 Sb. bez odpovídající kompenzace právní a ekonomické mizí z právní úpravy možnost zajistit vojákům z povolání (a občanským zaměstnancům) odpovídající bytový standard (přičemž vůči vojákům z povolání jde o povinnost vojenské správy upravenou v § 28 odst. 3 zákona č. 76/1959 Sb., o některých služebních poměrech vojáků, ve znění pozdějších předpisů). Ve stanovisku ministra obrany je odmítána argumentace navrhovatele spatřující v nesouhlasu s převodem bytů ozbrojených složek omezení práva na samosprávu obcí podle čl. 100, 101 a 104 Ústavy a je akceptováno pouze nahlížení na poskytování souhlasu s převodem bytů ozbrojených složek ve smyslu omezení vlastnického práva. Ministr obrany na výslovný dotaz Ústavního soudu ve svém vyjádření uvádí, že podobné žádosti obcí a měst o povolení privatizace služebního bytového fondu nebyly Ministerstvu předloženy.
 
II.
Ústavní stížnost města Kroměříže byla podána s odkazem na § 72 odst. 1 písm. a) zákona č. 182/1993 Sb., přičemž v jejím odůvodnění je namítáno kromě jiného i porušení práva územního samosprávného celku na samosprávu. Z hlediska obsahu ústavní stížnosti lze tudíž dovodit, že byla podána i s poukazem na § 72 odst. 1 písm. b) zákona č. 182/1993 Sb.
Podmínkou ústavní stížnosti uplatněné podle § 72 odst. 1 písm. a) zákona č. 182/1993 Sb. je zásah orgánu veřejné moci porušující základní právo nebo svobodu. Otázkou je, zda-li souhlas nebo nesouhlas příslušného orgánu ozbrojených složek nebo příslušného ministerstva s převodem vlastnictví bytu ozbrojených složek podle § 22 odst. 4 zákona č. 72/1994 Sb., ve znění pozdějších předpisů, lze považovat za zásah orgánu veřejné moci podle čl. 87 odst. 1 písm. d) Ústavy a podle § 72 odst. 1 písm. a) zákona č. 182/1993 Sb.
Zásah orgánu veřejné moci podle citovaného ustanovení zákona o Ústavním soudu může mít podobu rozhodnutí, opatření nebo jiného zásahu. Ministerstvo je orgánem státní správy (čl. 79 Ústavy, § 16 zákona č. 2/1969 Sb., o zřízení ministerstev a jiných ústředních orgánů státní správy České socialistické republiky, ve znění pozdějších předpisů), a jako takové orgánem veřejné moci (usnesení Ústavního soudu ČSFR sp. zn. I ÚS 191/92 publikované pod č. 3 Sbírky usnesení a nálezů, 1992). Podle § 244 odst. 3 o. s. ř. se rozhodnutími správních orgánů rozumí rozhodnutí vydaná jimi ve správním řízení, jakož i další rozhodnutí, která zakládají, mění nebo ruší oprávnění a povinnosti fyzických nebo právnických osob. Doktrinární výklad uvedeného ustanovení o. s. ř. v této souvislosti zdůrazňuje, že "není důležité, jak je akt správního orgánu označen (rozhodnutí, jmenování, udělení, opatření, dohoda, usnesení, výměr, rozkaz, zřízení, výnos, potvrzení, oběžník, upozornění, výzva, příkaz, výpověď, oznámení, souhlas, stvrzenka, výmaz a jiné). Podstatné je, zda správní úřad takovým aktem autoritativním a právní moci schopným způsobem zasáhl do právní sféry fyzické nebo právnické osoby. Vždy je rozhodující věcný obsah aktu a nikoli jeho formální označení." (J. Bureš, L. Drápal, M. Mazanec, Občanský soudní řád, Komentář, 2. vydání, Praha 1996, s. 661).
V předmětné věci došlo vyjádřením nesouhlasu Ministerstva ze dne 15. listopadu 1995 č. j. 316/4-60/Kr, kterým byla podle § 22 odst. 4 zákona č. 72/1994 Sb., ve znění pozdějších předpisů, zamítnuta žádost o udělení souhlasu s prodejem bytů ozbrojených složek v domech ve vlastnictví města Kroměříže, k vydání aktu správního orgánu, jímž bylo autoritativním a právní moci schopným způsobem omezeno vlastnické právo města Kroměříže. Z hlediska svého předmětu tudíž ústavní stížnost splňuje podmínku vyžadovanou čl. 87 odst. 1 písm. d) Ústavy a § 72 odst. 1 písm. a) zákona č. 182/1993 Sb., protože směřuje proti pravomocnému rozhodnutí správního orgánu.
Podle § 75 odst. 1 zákona o Ústavním soudu je ústavní stížnost nepřípustná, jestliže stěžovatel nevyčerpal všechny procesní prostředky, které mu zákon k ochraně práva poskytuje. Za takové v předmětné věci nutno považovat rozklad podle § 61 zákona č. 71/1967 Sb., o správním řízení (správní řád), a až následně (§ 247 odst. 2 o. s. ř.) žalobu proti rozhodnutí správního orgánu podle § 247 a násl. o. s. ř.
Stěžovatel však ústavní stížnost opírá o § 75 odst. 2 písm. a) zákona č. 182/1993 Sb.
Rozhodnutí Ministerstva ze dne 15. listopadu 1995 č. j. 316/4-60/Kr, kterým byla podle § 22 odst. 4 zákona č. 72/1994 Sb., ve znění pozdějších předpisů, zamítnuta žádost o udělení souhlasu s prodejem bytů ozbrojených složek v domech ve vlastnictví města Kroměříže, bylo doručeno dne 21. listopadu 1995, přičemž nabylo právní moci marným uplynutím 15denní lhůty pro podání rozkladu. Ústavní stížnost byla Ústavnímu soudu podána osobně dne 16. ledna 1996.
Při dodržení jednoroční lhůty vyžadované ustanovením § 75 odst. 2 písm. a) zákona č. 182/1993 Sb. podmínkou druhou pro přijetí ústavní stížnosti, která nesplňuje předpoklady přípustnosti podle odstavce 1 citovaného ustanovení, je skutečnost, že svým významem podstatně přesahuje vlastní zájmy stěžovatele. Tuto skutečnost nutno spatřovat v požadavku obecného dosahu rozhodnutí v dané věci, přičemž sama obecnost dosahu není podmínkou dostatečnou. V zákonné skutkové podstatě obsažené v ustanovení § 75 odst. 2 písm. a) zákona č. 182/1993 Sb. je zakotven i znak podstatného přesahování svým významem vlastních zájmů stěžovatele. Posouzení jeho naplnění závisí na akcentu, jejž Ústavní soud klade na obecné důsledky rozhodnutí o dotčeném základním právu či svobodě.
V posuzovaném případě dospěl Ústavní soud k závěru o naplnění uvedených znaků ustanovení § 75 odst. 2 písm. a) zákona č. 182/1993 Sb.
Obecnost dosahu posuzovaného případu vyplývá jednak z návrhu na zrušení ustanovení § 22 odst. 4 zákona č. 72/1994 Sb., ve znění zákona č. 273/1994 Sb., a ustanovení § 7 odst. 3 zákona ČNR č. 102/1992 Sb., jednak z příloh doplnění ústavní stížnosti ze dne 22. března 1996. Vzhledem k vydání přípisu náčelníka Vojenské ubytovací a stavební správy Brno č. j. 55911 ze dne 23. ledna 1995, ve kterém je sdělováno, že Ministerstvem bylo přijato opatření omezující vydání souhlasu k uzavření smlouvy o převodu vlastnictví k bytům ozbrojených složek, s výjimkou posádek, které se ruší a byty jsou uvolňovány ve prospěch civilního sektoru, neodůvodňuje konstatování ministra obrany ve vyjádření ze dne 26. března 1996, že žádosti obcí a měst o povolení privatizace služebního bytového fondu nebyly Ministerstvu předloženy, závěr opačný. Konečně podstatnost přesahování ústavní stížnosti svým významem zájmů stěžovatele spatřuje Ústavní soud v důležitosti stanovení hranic ústavně přípustného omezení vlastnického práva v demokratickém právním státě založeném na úctě k právům a svobodám člověka a občana, a tím v oblasti ekonomické na principu tržního hospodářství.
Vzhledem k uvedeným závěrům, k nimž Ústavní soud při posuzování předmětné ústavní stížnosti dospěl, jakož i s ohledem na skutečnost, že spolu s ústavní stížností byl navrhovatelem podán, v souladu s § 74 zákona č. 182/1993 Sb., i návrh na zrušení ustanovení právního předpisu, Ústavní soud podle § 78 odst. 1 citovaného zákona usnesením ze dne 24. dubna 1996 řízení o ústavní stížnosti přerušil.
 
III.
Podle § 42 odst. 3 a § 69 zákona č. 182/1993 Sb. zaslal Ústavní soud předmětný návrh Poslanecké sněmovně. Ve svém vyjádření ze dne 4. června 1996 (Ústavnímu soudu doručeném dne 10. června 1996) předseda Poslanecké sněmovny Parlamentu České republiky PhDr. Milan Uhde potvrdil, a to v souladu s požadavky obsaženými v ustanovení § 68 odst. 2 zákona č. 182/1993 Sb., že oba napadené zákony byly schváleny potřebnou většinou poslanců České národní rady, resp. Poslanecké sněmovny Parlamentu České republiky (zákon ČNR č. 102/1992 Sb. dne 5. března 1992, zákon č. 72/1994 Sb. dne 1. května 1994), byly podepsány příslušnými ústavními činiteli a řádně vyhlášeny. Ve vyjádření předsedy Poslanecké sněmovny Parlamentu České republiky je obsaženo stanovisko, že zákonodárný sbor při přijímání napadených zákonů jednal v přesvědčení o jejich souladu s platnou ústavou a právním řádem. Dále se v něm uvádí, že zmíněnými zákony nedošlo k neoprávněnému zásahu do vlastnického práva již proto, že podmínku písemného doporučení orgánů ozbrojených složek a příslušných ministerstev k uzavření smlouvy o nájmu a podmínku předchozího souhlasu příslušných orgánů ozbrojených složek nebo příslušných ministerstev k uzavření smlouvy o převodu vlastnictví stanovil zákon, což je ve vyjádření považováno za konformní s platnou ústavou a právním řádem.
 
IV.
Návrhem napadená ustanovení obou zákonů zakotvují omezení vlastnického práva k bytům ozbrojených složek za účelem zabezpečení bytových potřeb osob působících v rezortech garantujících obranu státu a ochranu veřejného pořádku. Tak podle § 22 odst. 4 zákona č. 72/1994 Sb., ve znění zákona č. 273/1994 Sb., smlouvu o převodu vlastnictví bytu ozbrojených složek lze uzavřít jen s předchozím souhlasem příslušných orgánů ozbrojených složek nebo příslušných ministerstev. Dle ustanovení § 7 odst. 3 zákona ČNR č. 102/1992 Sb. smlouvu o nájmu bytu ozbrojených složek lze uzavřít jen na základě písemného doporučení orgánů ozbrojených složek a ministerstev uvedených v odstavci 1 písm. c) a v § 8 tohoto zákona.
Jak bylo již uvedeno, návrh na zrušení ustanovení § 22 odst. 4 zákona č. 72/1994 Sb., ve znění zákona č. 273/1994 Sb., a § 7 odst. 3 zákona ČNR č. 102/1992 Sb. se opírá o námitku porušení ústavního práva na samosprávu podle čl. 8 a 104 Ústavy a práva vlastnického garantovaného čl. 11 Listiny.
Protože podle čl. 11 odst. 1 Listiny má vlastnické právo všech vlastníků stejný zákonný obsah a ochranu, v kontextu s napadenými zákonnými ustanoveními byla argumentace navrhovatele ohledně dotčení práva na samosprávu podle čl. 8 a 104 Ústavy shledána Ústavním soudem irelevantní.
Ústavní rámec možného omezení vlastnického práva je obsažen v ustanovení čl. 11 odst. 3 až 5 Listiny. Omezení dispozičního oprávnění vlastníka uvedenými zákonnými ustanoveními nelze podřadit pod odstavce 3 a 5 citovaného ustanovení Listiny, jelikož se nejedná o úpravu daní a poplatků a ani o ochranu zákonem chráněných obecných zájmů před zneužitím vlastnického práva. Ustanovení § 22 odst. 4 zákona č. 72/1994 Sb., ve znění zákona č. 273/1994 Sb., a § 7 odst. 3 zákona ČNR č. 102/1992 Sb. je tudíž nutno posuzovat s ohledem na čl. 11 odst. 4 Listiny.
K omezení základního práva nebo svobody v demokratickém právním státě může dojít ve dvou případech (viz nález Ústavního soudu ve věci sp. zn. Pl. ÚS 4/94).
Ústavní úprava základního práva či svobody v některých případech výslovně zmocňuje zákonodárce, aby za určitých podmínek, resp. z hlediska ústavně vymezených cílů zákonem základní právo či svobodu omezil (např. čl. 12 odst. 3, čl. 14 odst. 3, čl. 16 odst. 4, čl. 17 odst. 4, čl. 19 odst. 2, čl. 20 odst. 3 Listiny) nebo stanovil jeho obsah (čl. 41 odst. 1 Listiny). Ústavní prostor tohoto postupu zákonodárce je přitom určen požadavkem šetření podstaty a smyslu omezovaného nebo vymezovaného základního práva, resp. svobody (čl. 4 odst. 4 Listiny).
K omezení základních práv či svobod, i když jejich ústavní úprava omezení nepředpokládá, může dojít v případě jejich kolize nebo v případě kolize s jinou ústavně chráněnou hodnotou, jež nemá povahu základního práva a svobody (veřejný statek).
Ústavní úprava postavení jedince ve společnosti obsahuje ochranu individuálních práv a svobod, jakož i ochranu veřejných statků. Rozdíl mezi nimi spočívá v jejich distributivnosti. Pro veřejné statky je typické, že prospěch z nich je nedělitelný a lidé nemohou být vyloučeni z jeho požívání. Příklady veřejných statků jsou národní bezpečnost, veřejný pořádek, zdravé životní prostředí. Veřejným statkem se tudíž určitý aspekt lidské existence stává za podmínky, kdy není možno jej pojmově, věcně i právně rozložit na části a tyto přiřadit jednotlivcům jako podíly. (K pojmu veřejné statky v ekonomické literatuře viz např. P. A. Samuelson -- W. Nordhaus, Ekonomie, Praha 1991, s. 770 -- 771, 982; v literatuře právnické např. J. Raz, Right-Based Moralities, in: Theories of Rights, (Ed. J. Waldron), Oxford 1984, s. 187; R. Alexy, Recht, Vernunft, Diskurs. Studien zur Rechtsphilosophie, Frankfurt a. M. 1995, s. 239 a násl.)
Pro základní práva a svobody je, na rozdíl od veřejných statků, typická jejich distributivnost. Aspekty lidské existence, jakými jsou např. osobní svoboda, svoboda projevu, účast v politickém dění a s tím spjaté volební právo, právo zastávat veřejné funkce, právo sdružovat se v politických stranách atd., lze pojmově, věcně i právně členit na části a tyto přiřadit jednotlivcům.
V případě kolize je nutné stanovit podmínky, za jejichž splnění má prioritu jedno základní právo či svoboda, a za splnění kterých jiné, resp. určitý veřejný statek. Základní je v této souvislosti maxima, podle které základní právo či svobodu lze omezit pouze v zájmu jiného základního práva či svobody nebo veřejného statku. Vzájemné zvažování kolidujících základních práv a svobod nebo veřejných statků spočívá v následujících kritériích:
Prvním je kritérium vhodnosti, tj. posuzování toho, zdali institut omezující určité základní právo umožňuje dosáhnout sledovaný cíl (ochranu jiného základního práva nebo veřejného statku). Druhým kritériem vzájemného zvažování základních práv a svobod je kritérium potřebnosti spočívající v porovnávání legislativního prostředku omezujícího základní právo, resp. svobodu s jinými opatřeními umožňujícími dosáhnout stejného cíle, avšak nedotýkajícími se základních práv a svobod, resp. dotýkajícími se jich v menší intenzitě. Třetím kritériem je porovnání závažnosti obou kolidujících základních práv nebo veřejných statků. Tato základní práva, resp. veřejné statky jsou prima facie rovnocenná. Porovnávání závažnosti kolidujících základních práv, resp. veřejných statků (po splnění podmínky vhodnosti a potřebnosti) spočívá ve zvažování empirických, systémových, kontextových i hodnotových argumentů. Empirickým argumentem lze chápat faktickou závažnost jevu, jenž je spojen s ochranou určitého základního práva. Systémový argument znamená zvažování smyslu a zařazení dotčeného základního práva či svobody v systému základních práv a svobod. Kontextovým argumentem lze rozumět další negativní dopady omezení jednoho základního práva v důsledku upřednostnění jiného. Hodnotový argument představuje zvažování pozitiv kolidujících základních práv vzhledem k akceptované hierarchii hodnot.
Součástí porovnávání závažnosti kolidujících základních práv je rovněž zvažování využití právních institutů minimalizujících argumenty podložený zásah do jednoho z nich.
V případě závěru o opodstatněnosti priority jednoho před druhým ze dvou kolidujících základních práv, resp. veřejných statků je nutnou podmínkou konečného rozhodnutí rovněž využití všech možností minimalizace zásahu do jednoho z nich. Tento závěr lze odvodit i z ustanovení čl. 4 odst. 4 Listiny, a sice v tom smyslu, že základních práv a svobod musí být šetřeno nejenom při používání ustanovení o mezích základních práv a svobod, nýbrž analogicky rovněž v případě jejich omezení v důsledku jejich vzájemné kolize.
Při posuzování návrhu na kontrolu norem nutno v první řadě zodpovědět otázku, zdali omezení vlastnického práva podle ustanovení § 22 odst. 4 zákona č. 72/1994 Sb., ve znění zákona č. 273/1994 Sb., a § 7 odst. 3 zákona ČNR č. 102/1992 Sb. spadá pod nucené omezení, k němuž zákonodárce zmocňuje ústavní úprava v čl. 11 odst. 4 Listiny (a tudíž musí splňovat v něm obsažené podmínky), nebo je nutno jej hodnotit jako omezení na základě kolize s jiným Ústavou chráněným veřejným statkem (obranou státu a ochranou veřejného pořádku).
Nucené omezení vlastnického práva, jež musí splňovat podmínky čl. 11 odst. 4 Listiny, je dvojího druhu:
Prvním je povinnost strpět použití vlastněné věci ve stavu nouze nebo v naléhavém veřejném zájmu, a to na nezbytnou dobu v nezbytné míře, nelze-li dosáhnout účelu omezení vlastnického práva jinak. (Zákonná úprava této první alternativy nuceného omezení vlastnického práva ve smyslu čl. 11 odst. 4 Listiny je obsažena v § 128 odst. 1 občanského zákoníku).
Druhou z možností nuceného omezení vlastnického práva dle čl. 11 odst. 4 Listiny je takové jeho omezení, jehož účel je totožný s účely vyvlastnění. [Zákonná úprava této alternativy nuceného omezení vlastnického práva ve smyslu čl. 11 odst. 4 Listiny je obsažena v § 128 odst. 2 občanského zákoníku a v § 109 odst. 1 a v § 110 odst. 3 zákona č. 50/1976 Sb., o územním plánování a stavebním řádu (stavební zákon), ve znění pozdějších předpisů. Podle citovaného ustanovení stavebního zákona: "cílem vyvlastnění je dosáhnout přechodu, popřípadě omezení vlastnického práva k pozemkům a stavbám, nebo zřízení, zrušení, popřípadě omezení práva věcného břemene k pozemkům a stavbám", přičemž "je-li možno dosáhnout účelu vyvlastnění pouze omezením práva, nelze právo odejmout v plném rozsahu".]
Omezení vlastnického práva podle ustanovení § 22 odst. 4 zákona č. 72/1994 Sb., ve znění zákona č. 273/1994 Sb., a § 7 odst. 3 zákona ČNR č. 102/1992 Sb. není spjato se stavem nouze a jím zamýšlený účel zabezpečení veřejného zájmu nelze posuzovat jako naléhavý. Tento účel dále není shodný s účely vyvlastnění. Z uvedených důvodů nelze omezení vlastnického práva podle ustanovení § 22 odst. 4 zákona č. 72/1994 Sb., ve znění zákona č. 273/1994 Sb., a § 7 odst. 3 zákona ČNR č. 102/1992 Sb. posuzovat z pohledu čl. 11 odst. 4 Listiny (a tudíž v něm obsažených podmínek) a nutno je kvalifikovat z hledisek přípustnosti omezení základního práva, resp. svobody v případě jeho, resp. její kolize s jiným základním právem, resp. svobodou nebo s veřejným statkem. Kritérium vhodnosti, tj. posouzení toho, zdali institut omezující určité základní právo umožňuje dosáhnout sledovaný cíl (zabezpečení bytových potřeb osob působících v rezortech garantujících obranu státu a ochranu veřejného pořádku) ustanovení § 22 odst. 4 zákona č. 72/1994 Sb., ve znění zákona č. 273/1994 Sb., a § 7 odst. 3 zákona ČNR č. 102/1992 Sb. splňuje.
Kritérium potřebnosti spočívající v porovnávání legislativního prostředku omezujícího základní právo, resp. svobodu s jinými opatřeními umožňujícími dosáhnout stejného cíle, avšak nedotýkajícími se základních práv a svobod, resp. dotýkajícími se jich v menší intenzitě napadená ustanovení nesplňují. Zabezpečení bytových potřeb osob působících v rezortech garantujících obranu státu a ochranu veřejného pořádku lze dosáhnout i jinými postupy než postupem podle § 22 odst. 4 zákona č. 72/1994 Sb., ve znění zákona č. 273/1994 Sb., nebo podle § 7 odst. 3 zákona ČNR č. 102/1992 Sb. (např. institutem věcného břemene, adaptací vhodných nemovitostí ve státním vlastnictví, koupí bytů do státního vlastnictví nebo výstavbou bytů pro účely bydlení příslušníků ozbrojených složek atd.).
Jelikož ustanovení § 22 odst. 4 zákona č. 72/1994 Sb., ve znění zákona č. 273/1994 Sb., nesplňuje podmínky omezení základního práva, resp. svobody v důsledku jeho kolize s jiným základním právem, resp. svobodou nebo veřejným statkem, Ústavní soud dospěl k závěru o jeho rozporu s čl. 11 odst. 1 Listiny a rozhodl proto o jeho zrušení.
Za účelem poskytnutí času zákonodárci i exekutivě pro ústavně konformní řešení problematiky zabezpečení bydlení příslušníků ozbrojených složek, ve shodě s ustanovením § 70 odst. 1 zákona č. 182/1993 Sb., posunul Ústavní soud den účinnosti výroku zrušujícího ustanovení § 22 odst. 4 zákona č. 72/1994 Sb., ve znění zákona č. 273/1994 Sb., na den 1. listopad 1997.
Protože podle § 74 zákona č. 182/1993 Sb. je podmínkou podání návrhu na zrušení ustanovení zákona, spojeného s ústavní stížností, jeho uplatnění, v důsledku něhož nastala skutečnost, jež je předmětem ústavní stížnosti, což v případě § 7 odst. 3 zákona ČNR č. 102/1992 Sb. nebylo splněno, nezbylo Ústavnímu soudu, než návrh na zrušení uvedeného ustanovení odmítnout dle § 43 odst. 1 písm. f) zákona č. 182/1993 Sb. jako nepřípustný. V této situaci je odstranění rozporu v právním řádu, vzniklého zrušením pouze jednoho ze dvou zákonných ustanovení, která jsou v rozporu s ústavními zákony, resp. mezinárodními smlouvami podle čl. 10 Ústavy, úkolem demokratického zákonodárce.
Předseda Ústavního soudu České republiky:
JUDr. Kessler v. r.
Práva na uvedení odlišného stanoviska k bodu 1 nálezu v protokolu o jednání a na jeho připojení k rozhodnutí s uvedením svého jména podle § 14 zákona č. 182/1993 Sb., o Ústavním soudu, využila soudkyně Ústavního soudu České republiky JUDr. Ivana Janů:
Provedeným dokazováním shledal Ústavní soud, že omezení vlastnického práva podle napadeného ustanovení § 22 odst. 4 zák. č. 72/1994 Sb., ve znění zák. č. 273/1994 Sb., nelze posuzovat z pohledu čl. 11 odst. 4 Listiny základních práv a svobod a nutno je kvalifikovat z hlediska přípustnosti omezení základního práva v případě jeho kolize s jiným základním právem, nebo s veřejným statkem. Z tohoto pohledu považuje Ústavní soud za důležité, že zvolený prostředek omezení nesplňuje kritérium potřebnosti, když zamýšleného cíle bylo možno dosáhnout i jinými postupy. Podle většinového stanoviska Ústavního soudu je prostředek zvolený zákonodárcem v rozporu s čl. 11 odst. 1 Listiny základních práv a svobod.
Jsem přesvědčena, že napadené ustanovení vyhovuje i kritériu potřebnosti v pojetí, jak je definováno v odůvodnění nálezu. Veřejný zájem na zabezpečení národní bezpečnosti, obrany země a veřejného pořádku je natolik intenzivní, že musí být zajištěn adekvátními právními prostředky. Pod uvedený veřejný zájem nepochybně spadá i zajištění bytových potřeb osob působících v rezortech garantujících obranu státu a ochranu veřejného pořádku.
Nález Ústavního soudu uznává existenci veřejného zájmu na zajištění bytových potřeb pro určitý okruh osob, přiznává mu však nižší intenzitu a navrhuje prostředky k jeho realizaci. V takové situaci se domnívám, že úloha Ústavního soudu by měla také spočívat v hodnocení navržených opatření z ústavněprávního pohledu, tj. ve zkoumání, zda navržené způsoby řešení nebudou znamenat zásah nebo omezení základních práv a svobod (ve stejné míře nebo dokonce ve větším rozsahu) a tak preventivně předcházet případným dalším podáním k Ústavnímu soudu. Postupy navržené v odůvodnění nálezu, jež by měly tento veřejný zájem realizovat, aniž by zasahovaly do ústavně zaručených práv, jsou zčásti ekonomické povahy (adaptace vhodných nemovitostí ve vlastnictví státu), zčásti mají právní charakter (institut věcných břemen). Ani tyto uvažované právní postupy se svojí podstatou a intenzitou zásahu příliš neliší od současného stavu omezení vlastnického práva. Eventuální zákonné věcné břemeno by - na rozdíl od stávajícího omezení dispozičního oprávnění - představovalo podstatně širší zásah, neboť by znemožnilo vlastníkovi výkon práva věc užívat v daleko větší míře než dosud. Většinovým rozhodnutím Ústavního soudu bylo sice odstraněno formálněprávní omezení práva s bytem disponovat (ve smyslu prodat byt dosavadnímu nájemci nebo případně jinému kupujícímu), nicméně realizace doporučeného zákonného věcného břemene by pro vlastníka po dobu jeho trávní a do budoucna redukovala a znesnadňovala možnosti byt vlastnickým způsobem užívat (např. pokud skončí nájem bytu a není uzavřena nová nájemní smlouva). Právo vlastníka věc užívat je jedním z oprávnění tvořících vlastnickou triádu, jako obsah subjektivního vlastnického práva. Vyloučení kteréhokoliv z oprávnění může vést k narušení samotné podstaty vlastnického práva a v nejkrajnějším případě až k vytvoření tzv. holého vlastnictví. Na druhé straně konstrukce, která k realizaci jednoho z oprávnění vyžaduje další právní skutečnost (v tomto případě souhlas třetí osoby s dispozicemi), šetří podstatu tohoto práva, neboť právo zůstává zachováno, je pouze omezena možnost jeho výkonu (udělením souhlasu třetí osobou - přitom není vyloučeno, aby neudělení souhlasu bylo považováno za výkon práva v rozporu s dobrými mravy a tím by neudělení souhlasu nemohlo vyvolat zákonem zamýšlené právní účinky - § 3 odst. 1 obč. zákoníku č. 40/1964 Sb., ve znění pozdějších předpisů).
Dále nutno vzít v úvahu, že omezení dispozičního oprávnění vlastníka zakotvené v § 22 odst. 4 zák. č. 72/1994 Sb., ve znění zák. č. 273/1994 Sb., se týká pouze situace, kdy se vlastník budovy rozhodne jednotlivé byty (ev. nebytové prostory), jako tzv. jednotky podle zák. č. 72/1994 Sb. Vlastníkovo rozhodnutí je zcela svobodným rozhodnutím (je plně respektován jeden ze základních principů soukromoprávní regulace - autonomie vůle), vyjma bytových družstev neexistuje pro vlastníka zákonem uložená povinnost uzavírat smlouvy o převodu bytů do vlastnictví. Proto má vlastník na výběr, zda se rozhodne disponovat s vlastnickým právem k celé budově, příp. se spoluvlastnickým podílem k této budově (žádné omezení dispozic se neuplatní - nepočítáme-li zákonné předkupní právo při převodu spoluvlastnického podílu), či zda se rozhodne prodávat samostatně jednotky (v tomto případě však musí kalkulovat se zákonnými podmínkami prodeje jednotek do vlastnictví, včetně eventuálního omezení vázaného na souhlas třetích - dotčených subjektů).
Veřejný zájem považuji za natolik závažný, že zvolená vazba realizace dispozičního oprávnění na souhlas dotčeného subjektu (stejně jako v dalších případech, které zakotvuje § 22 odst. 5 a odst. 7 zák. č. 72/1994 Sb., ve znění zák. č. 273/1994 Sb.) je adekvátní současné situaci společnosti, která stále prochází transformačním stádiem, kdy se dosud nevytvořil trh s byty a volné byty nejsou běžně dostupné (ani pro rezorty zajišťující obranu státu a ochranu veřejného pořádku). Preference veřejného zájmu je nezbytnou "daní" spojenou s přechodem od totalitního systému ke svrchovanému, jednotnému a demokratickému právnímu státu. Většinové rozhodnutí, které od těchto okolností odhlíží, není konzistentní s nálezem ÚS ČR ve věci Pl. ÚS 37/93 (Sbírka nálezů a usnesení, svazek 1, Praha, C. H. Beck 1994, str. 61 a násl.).
Za nepřípustnou považuji argumentaci spočívající v údajném porušení čl. 11 odst. 1 Listiny základních práv a svobod. Toto ustanovení obsahuje v zásadě tři základní práva:
a) právo každého vlastnit majetek,
b) právo na zajištění stejného zákonného obsahu a ochrany vlastnického práva všech vlastníků,
c) právo na zaručení dědického práva.
Napadené ustanovení zjevně neomezuje právo každého vlastnit majetek a porušení základního práva uvedeného sub c) také evidentně nepřichází v úvahu. Proto se lze zabývat pouze námitkami, zda omezení dispozic narušuje stejný zákonný obsah a ochranu vlastnického práva všech vlastníků. Ústavní soud v nálezu ve věci II. ÚS 190/94 aplikoval konstrukci vlastnické triády a poukázal na kruciální místo práva vlastníka s věcí nakládat. Přitom správně zdůraznil, že dispoziční právo vlastnické je možno výjimečně omezovat zákonem, nicméně se takováto omezení musí vztahovat rovným způsobem na všechny vlastníky (Sbírka nálezů a usnesení, svazek 4, Praha, C. H. Beck 1996, str. 317). Konstatuji, že omezení dispozičního práva založené napadeným ustanovením se dotýká všech vlastníků, tj. jak všech právnických osob, tak všech fyzických osob, kteří se rozhodnou pro postup podle zák. č. 72/1994 Sb., ve znění zák. č. 273/1994 Sb. Proto v uvedeném omezení nespatřuji instrument, kterým by se vytvářela nerovnost v obsahu a ochraně vlastnického práva. Vzhledem k nastalé historické situaci bylo třeba zdůraznit znění a smysl čl. 11 odst. 3 Listiny základních práv a svobod, z něhož plyne, že vlastnictví nesmí být zneužito na újmu práv druhých anebo v rozporu se zákonem chráněnými obecnými zájmy. Tento princip měl být podstatným vodítkem při posuzování ústavnosti napadeného ustanovení (srov. nález Pl. ÚS 37/93, Sbírka nálezů a usnesení, svazek 1, Praha, C. H. Beck 1994, str. 65).
Ze všech výše uvedených důvodů měl podle mého názoru Ústavní soud návrh na zrušení § 22 odst. 4 zák. č. 72/1994 Sb., ve znění zákona č. 273/1994 Sb., zamítnout.