88/2008 Sb. ve věci návrhu na zrušení některých částí zákona č. 261/2007 Sb., o stabilizaci veřejných rozpočtů, a na zrušení některých ustanovení zákona č. 586/1992 Sb., o daních z příjmů, ve znění pozdějších předpisů

Skupina 67 poslanců Poslanecké sněmovny Parlamentu České republiky, zastoupená poslancem Mgr. Michalem Haškem, se návrhem, podaným Ústavnímu soudu dne 22. října 2007, domáhá podle čl. 87 odst. 1 písm. a) Ústavy ČR (dále jen „Ústava“) a podle § 64 odst. 1 písm. b) zákona č. 182/1993 Sb., o Ústavním soudu, ve znění pozdějších předpisů, zrušení celého zákona č. 261/2007 Sb., o stabilizaci veřejných rozpočtů, popřípadě jeho jednotlivých v návrhu blíže konkretizovaných ustanovení.

Usnesením pléna Ústavního soudu ze dne 8. ledna 2008 č. j. Pl. ÚS 24/07-147 byly vyloučeny k samostatnému řízení návrhy na zrušení těch částí zákona č. 261/2007 Sb. a s tím související eventuální návrhy, které se týkají obsahově samostatné problematiky financování zdravotní péče z veřejného zdravotního pojištění a návrhy na zrušení těch částí zákona č. 261/2007 Sb., které se týkají obsahově samostatné problematiky sociálního zabezpečení. O těchto vyloučených částech návrhů jsou vedena samostatná řízení pod sp. zn. Pl. ÚS 1/08 a Pl. ÚS 2/08.

Pod spisovou značkou Pl. ÚS 24/07 tak je vedeno řízení o zbývající části návrhů, tj. o návrhu na zrušení části první (změna zákona o daních z příjmů), části druhé (změna zákona o změně zákonů souvisejících s přijetím zákona o úrazovém pojištění zaměstnanců), části třetí (změna zákona o rezervách pro zjištění základu daně z příjmů), části čtvrté (změna zákona o dani z přidané hodnoty), části páté (změna zákona o dani z nemovitostí), části šesté (změna zákona o dani dědické, dani darovací a dani z převodu nemovitostí), části sedmé (změna zákona o registračních pokladnách), části osmé (změna zákona o správě daní a poplatků), části deváté (změna zákona č. 545/2005 Sb.), bodu 1 v čl. XVII části desáté (změna zákona o správních poplatcích), části jedenácté (změna zákona o spotřebních daních), části dvanácté (změna zákona o existenčním minimu), části třinácté (změna zákona o ocenění účastníků boje za vznik a osvobození Československa a některých pozůstalých po nich, o zvláštním příspěvku k důchodu některým osobám, o jednorázové peněžní částce některým účastníkům národního boje za osvobození v letech 1939 až 1945 a o změně některých zákonů), části čtrnácté (změna zákona o registrovaném partnerství a o změně některých souvisejících zákonů), části čtyřicáté páté (daň ze zemního plynu a některých dalších plynů), části čtyřicáté šesté (daň z pevných paliv), části čtyřicáté sedmé (daň z elektřiny), části padesáté (změna zákona o účetnictví), části padesáté první (zrušovací ustanovení), části padesáté druhé (účinnost) zákona č. 261/2007 Sb., o stabilizaci veřejných rozpočtů, o návrzích vedlejších účastníků řízení na zrušení v tomto odstavci uvedených částí zákona č. 261/2007 Sb., o stabilizaci veřejných rozpočtů, a o návrhu na zrušení ustanovení § 6 odst. 4 věty první, § 6 odst. 13 a 14, § 7 odst. 8 věty první, § 16 a § 21 odst. 1 a § 38h odst. 1 písm. b) zákona č. 586/1992 Sb., o daních z příjmů, ve znění pozdějších předpisů.

Účastníkem - navrhovatelem tohoto řízení je skupina 67 poslanců Poslanecké sněmovny Parlamentu České republiky, zastoupená poslancem Mgr. Michalem Haškem. Ústavní soud shledal, že podaný návrh splňuje všechny zákonné procesní náležitosti a předpoklady a že tedy nic nebrání projednání a rozhodnutí věci samé. Ve smyslu ustanovení § 69 odst. 1 zákona o Ústavním soudu jsou účastníky tohoto řízení také 1. Poslanecká sněmovna a 2. Senát Parlamentu České republiky.

Návrhem, Ústavnímu soudu doručeným dne 19. listopadu 2007, se domáhala zrušení zákona č. 261/2007 Sb., popřípadě jeho jednotlivých, v návrhu blíže konkretizovaných ustanovení, rovněž skupina 43 poslanců, zastoupená poslancem JUDr. Vojtěchem Filipem. Tento návrh Ústavní soud svým usnesením ze dne 23. 11. 2007 sp. zn. Pl. ÚS 28/07 dle § 43 odst. 2 písm. b) ve spojení s § 43 odst. 1 písm. e) zákona o Ústavním soudu odmítl z důvodu překážky litispendence. Ústavní soud přibral tuto skupinu 43 poslanců ve smyslu ustanovení § 35 odst. 2 zákona o Ústavním soudu jako vedlejšího účastníka nynějšího, dříve zahájeného řízení o návrhu skupiny 67 poslanců. Vedlejší účastník má v řízení stejná práva a povinnosti jako účastníci (§ 28 odst. 2 zákona o Ústavním soudu).

Návrhem, Ústavnímu soudu doručeným dne 7. prosince 2007, se domáhala zrušení částí zákona č. 261/2007 Sb., v návrhu blíže konkretizovaných, rovněž skupina 19 senátorů Parlamentu České republiky, zastoupená advokátkou JUDr. Kateřinou Šimáčkovou. Tento návrh Ústavní soud svým usnesením ze dne 12. 12. 2007 sp. zn. Pl. ÚS 29/07 dle § 43 odst. 2 písm. b) ve spojení s § 43 odst. 1 písm. e) zákona o Ústavním soudu odmítl z důvodu překážky litispendence. Ústavní soud přibral tuto skupinu 19 senátorů ve smyslu ustanovení § 35 odst. 2 zákona o Ústavním soudu jako vedlejšího účastníka nynějšího, dříve zahájeného řízení o návrhu skupiny 67 poslanců. Vedlejší účastník má v řízení stejná práva a povinnosti jako účastníci (§ 28 odst. 2 zákona o Ústavním soudu).

Podáním ze dne 21. 11. 2007 označeným jako „Oznámení Městského soudu v Brně o vstupu do již zahájeného řízení jako vedlejší účastník“ se Městský soud v Brně domáhal, aby s ním bylo dle § 35 odst. 2 zákona o Ústavním soudu nakládáno jako s vedlejším účastníkem, neboť jeho předchozí návrh ze dne 12. 11. 2007 byl usnesením Ústavního soudu sp. zn. Pl. ÚS 27/07 ze dne 21. 11. 2007 odmítnut pro překážku litispendence.

S Městským soudem v Brně však nemohlo být v tomto řízení jako s vedlejším účastníkem jednáno, a to z následujících důvodů: Vedlejší účastenství vzniká v případě, že Ústavní soud již v téže věci jedná, podal-li pozdější návrh oprávněný navrhovatel. Tímto oprávněným navrhovatelem by mohl být v obecné rovině i soud, a to na základě čl. 95 odst. 2 Ústavy. Tento článek uvádí, že dojde-li soud k závěru, že zákon, jehož má být při řešení věci použito, je v rozporu s ústavním pořádkem, předloží věc Ústavnímu soudu. Stěžejní otázkou v projednávaném případu je, jak pohlížet na podmínku, že se musí jednat o zákon, „jehož má být při řešení věci použito“. Není sporu o tom, že tato podmínka je splněna vždy, jedná-li se o zákon, resp. jeho jednotlivé ustanovení, jehož aplikace má být bezprostřední, má tedy být takové ustanovení užito při rozhodnutí ve věci samé. Ústavní soud ve své judikatuře dovodil, že k tomu, aby soud mohl zpochybnit ústavnost právního předpisu, je nezbytná jeho nevyhnutelná aplikace v dané věci a nikoli jen hypotetické použití, resp. jiné širší souvislosti (srov. usnesení sp. zn. Pl. ÚS 39/2000, Sbírka nálezů a usnesení Ústavního soudu(dále jen "Sbírka rozhodnutí"), svazek 20, usn. č. 39, str. 353; usnesení sp. zn. Pl. ÚS 20/02, Sbírka rozhodnutí, svazek 28,usn. č. 42, str. 477).

Ve věci Městského soudu v Brně sp. zn. 50 C 259/2007, z níž vzešel shora uvedený návrh městského soudu, byla podána dne 5. 11. 2007 soudcem Městského soudu v Brně JUDr. Michaelem Vrtkem žaloba, kterou se vůči České republice - Městskému soudu v Brně domáhá zaplacení částky ve výši 2.600,- Kč, o kterou mu bude za měsíc leden 2008 zkrácen plat a paušální náhrada výdajů, na které by měl nárok, nebýt zmrazení platu provedeného ustanoveními čl. XLVIII, části třicáté zákona č. 261/2007 Sb.

Dle ustálené soudní praxe i doktríny lze uplatnit své právo u soudu ve chvíli, kdy se stane nárokem, neboli actio nata. Tímto nárokem se stává poté, co měl dlužník poprvé splnit svůj závazek. V projednávaném případu však jde o nedospělou pohledávku, neboť vůbec není jisté, zda a v jaké výši bude skutečně žalobci újma způsobena. Městský soud se tedy vůbec neměl dostat k úvahám o případné protiústavnosti zákona č. 261/2007 Sb., neboť měl žalobu zamítnout jako předčasnou. Z ustanovení čl. 95 odst. 2 Ústavy vyplývá pro obecný soud právo i povinnost předložit věc Ústavnímu soudu pouze při existenci reálného sporu a nikoliv za účelem zjištění názoru Ústavního soudu na určité právní otázky. Na základě výše uvedeného dospěl Ústavní soud k závěru, že Městský soud v Brně nebyl oprávněným navrhovatelem ve smyslu § 35 odst. 2 zákona o Ústavním soudu. Usnesením ze dne 15. 1. 2008 č. j. Pl. ÚS 24/07-158 Ústavní soud rozhodl, že Městský soud v Brně není vedlejším účastníkem řízení.

Ústavní soud podle ustanovení § 42 odst. 4 a § 69 zákona o Ústavním soudu zaslal předmětný návrh na zrušení napadených ustanovení Poslanecké sněmovně a Senátu Parlamentu České republiky.

Navrhovatelé - skupina 67 poslanců zaslali dne 18. 12. 2007 k vyjádřením předsedy Poslanecké sněmovny a předsedy Senátu svou nesouhlasnou repliku. Poukazují především na skutečnost, že účastníky řízení před Ústavním soudem jsou komory Parlamentu, nikoli jejich předsedové - ti jen zastupují komoru navenek. Předsedové komor nejsou podle repliky oprávněni samostatně tvořit vůli komory, jíž předsedají, ale mohou tuto vůli - vytvořenou podle pravidel stanovených Ústavou a zákonem - toliko navenek sdělovat a projevovat. Pokud předseda komory Parlamentu nepředloží návrh vyjádření účastníka řízení ke schválení komoře, může Ústavnímu soudu z titulu své funkce sdělit jen faktické a nesporné okolnosti projednávání návrhu zákona. Hodnocení schváleného zákona i návrhu na jeho zrušení Ústavním soudem nad tuto mez není relevantním vyjádřením komory, ale jen osobním názorem jejího předsedy.

Navrhovatelé vytýkají vyjádření poskytnutému předsedou Senátu Přemyslem Sobotkou to, že v něm předseda interpretuje postoj Senátu k napadenému zákonu, ačkoli v plénu Senátu se o něm nekonala ani rozprava, neboť Senát se usnesl, že se návrhem zákona nebude zabývat.

Navrhovatelé zpochybňují relevanci vyjádření předsedy Poslanecké sněmovny Miloslava Vlčka i z důvodu jeho příslušnosti ke skupině poslanců, která návrh na zrušení zákona č. 261/2007 Sb. předložila. Jedna a tatáž osoba tak vystupuje na straně dvou účastníků řízení - navrhovatele a současně i orgánu, který napadený předpis vydal. Miloslav Vlček tedy jako poslanec tvrdí protiústavnost napadeného zákona č. 261/2007 Sb., kdežto jako předseda Poslanecké sněmovny žádné procedurální ani obsahové vady na schváleném zákonu neshledává.

Navrhovatelé ve své replice polemizují s vyjádřením předsedy Poslanecké sněmovny, který návrhu na zrušení zákona vytýká „vágní aplikaci principu předvídatelnosti práva“. Navrhovatelé naopak tvrdí, že namítají porušení konkrétních ustanovení Ústavy, zejména čl. 41 Ústavy (obcházení zákonodárné iniciativy), čl. 6 Ústavy (politická rozhodnutí vycházející z vůle většiny vyjádřené svobodným hlasováním), čl. 15 Ústavy (zákonodárná moc Parlamentu) a čl. 89 odst. 2 Ústavy (obecná závaznost vykonatelných rozhodnutí Ústavního soudu).

Navrhovatelé nesouhlasí s tím, že ve vyjádření předsedy Poslanecké sněmovny jsou bagatelizovány zásady legislativní techniky obsažené v Legislativních pravidlech vlády. To je prý s podivem právě tehdy, pokud je předkladatelem návrhu zákona vláda, která legislativní pravidla sama stanovila. Navrhovatelé jsou přesvědčeni, že hrubé porušování těchto velmi tradičních a osvědčených zásad tvorby zákonů může mít devastující účinky na úroveň právní jistoty a tím i na ústavně chráněné základy právního státu.

Replika reaguje také na vyjádření ke zdanění tzv. „superhrubé mzdy“, pokud předseda Poslanecké sněmovny hájí zdaňování již odvedených plateb na sociální a zdravotní pojištění a pokud tvrdí, že tyto odvedené platby „jsou příjmem fyzické osoby“. Ztotožnění výdajů s příjmy v této větě prý jen dokládá, jak protismyslná a svévolná je nová konstrukce v napadeném zákoně.

K vyjádření předsedy Senátu, který obhajoval praxi přijímání komplexních zákonů, shrnujících soubor spolu nesouvisejících dílčích právních úprav spojených nosnou jednotící ideou, poukazem na podobné zákony přijímané v souvislosti se zřizováním krajů (zákony č. 132/2000 Sb., č. 320/2002 Sb.), replika namítá, že tyto zákony se liší výrazně intenzivnější tématickou i teleologickou sevřeností a jsou rozsahem daleko menší, než zákon č. 261/2007 Sb.

Navrhovatelé - skupina 67 poslanců dodatečně zaslali dne 17. 1. 2008 Ústavnímu soudu své stanovisko k vyjádření Ministerstva zdravotnictví ze dne 19. 12. 2007, s nímž vyslovují zásadní nesouhlas. Převážná část tohoto stanoviska navrhovatelů je polemikou s argumenty Ministerstva zdravotnictví ohledně regulačních poplatků ve zdravotnictví a ohledně nové úpravy stanovování úhrad a cen léčiv. Protože tato problematika není součástí předmětu tohoto řízení před Ústavním soudem, nebude na tomto místě zmiňována. Navrhovatelé se však zároveň ostře ohrazují proti tvrzení Ministerstva zdravotnictví, že cílem jejich návrhu prý není přezkum ústavnosti, nýbrž pouze „přenesení politického boje ... na pole moci soudní“, jíž taková role nepřísluší. Navrhovatelé znovu připomínají, že svým návrhem směřují k ochraně ústavnosti a legitimity zákonodárného procesu a k ochraně základních ústavních práv a svobod.

Ústavní soud si jako podklad pro své rozhodnutí opatřil stenografické záznamy z jednání Poslanecké sněmovny, Senátu a jejich výborů, dále jejich usnesení a sněmovní tisky volně dostupné v digitální knihovně na webových stránkách Poslanecké sněmovny a Senátu Parlamentu České republiky na www.psp.cz a www.senat.cz.

Při ústním jednání před Ústavním soudem, které se konalo dne 31. ledna 2008, účastníci i vedlejší účastníci řízení zopakovali argumenty obsažené v jejich návrzích, příp. vyjádřeních Ústavnímu soudu a setrvali na svých stanoviscích, jakož i návrzích na rozhodnutí Ústavního soudu v předmětné věci. Nadto JUDr. Vojtěch Filip, v postavení osoby oprávněné jednat jménem vedlejšího účastníka - skupiny 43 poslanců Poslanecké sněmovny Parlamentu České republiky, uplatnil obsahovou námitku vůči zavedení nového subjektu daně z přidané hodnoty - skupiny osob registrovaných k dani jako plátce prostřednictvím skupinové registrace. Obsahem námitky byla skutečnost, že daný subjekt nedisponuje právní subjektivitou.

Dále JUDr. Vojtěch Filip přednesl návrh na doplnění dokazování analytickým materiálem vypracovaným k návrhu zákona o stabilizaci veřejných rozpočtů legislativním odborem Kanceláře Senátu Parlamentu České republiky.

Ústavní soud dle § 48 odst. 1 zákona č. 182/1993 Sb., ve znění pozdějších předpisů, uvedený návrh na doplnění dokazování zamítl, jelikož z povahy věci vyplývá, že daný analytický materiál se týká právních a nikoli skutkových okolnosti.

Dle ustanovení § 68 odst. 2 zákona č. 182/1993 Sb. Ústavní soud v rámci řízení o kontrole norem přezkoumává tři komponenty tvořící ve svém souhrnu problematiku souladu zákona s ústavním pořádkem, v případě jiného právního předpisu i se zákony. Těmito komponenty jsou kompetence orgánu, který napadený právní předpis vydal, procedura, kterou byl předpis vydán, a jeho obsah. Posloupnost přezkumu je dána přesným algoritmem: z povahy věci se Ústavní soud zabývá nejdříve kompetencí příslušného orgánu veřejné moci návrhem napadený právní předpis vydat, potom, a to v případě pozitivní odpovědi o existenci takové kompetence, dodržením ústavně předepsaného způsobu vydání napadeného právního předpisu a nakonec, za podmínky konstatování dodržení procedury, posuzuje obsahový soulad napadeného předpisu s ústavním pořádkem, případně se zákony.

Při posuzování ústavnosti napadeného zákona Ústavní soud akceptoval procesní námitku navrhovatele, dle níž předsedové komor Parlamentu nejsou oprávněni samostatně tvořit vůli komory, pročež ve vyjádření účastníka řízení jsou oprávněni jménem komory Ústavnímu soudu sdělit jen faktické a nesporné okolnosti projednávání návrhu zákona. Hodnocení napadeného zákona a polemika s návrhem na jeho zrušení Ústavním soudem nad tuto mez není již vyjádřením komory, nýbrž osobním názorem jejího předsedy.

Předmětem přezkumu v rozhodované věci je ústavnost přesně označených částí zákona o stabilizaci veřejných rozpočtů a zákona o daních z příjmů. Kompetence Parlamentu České republiky, jenž tyto zákony přijal, plyne z čl. 15 odst. 1 Ústavy.

Ústavnost procedury přijímání zákona č. 261/2007 Sb. tvoří první skupinu námitek navrhovatele i vedlejších účastníků.

Návrh na zrušení uvedených částí zákona č. 261/2007 Sb. se opírá v první řadě o námitky dopadající na tvrzené porušení ústavnosti přijímání předmětného zákona jako celku. Jde o námitku nekonzistentnosti předmětného zákona a námitku druhého vedlejšího účastníka (skupiny senátorů) protiústavností rozhodnutí Senátu nezabývat se návrhem zákona na stabilizaci veřejných rozpočtů.

Z pohledu takto koncipovaných procedurálních námitek nutno připomenout maximu, jež v této souvislosti plyne pro petit rozhodované věci (nález Ústavního soudu sp. zn. Pl. ÚS 7/03, Sbírka rozhodnutí, svazek 34, nález č. 113, vyhlášen pod č. 512/2004 Sb.): „Je-li navrhovatelem v řízení o kontrole norem namítáno porušení ústavním pořádkem vymezených kautel kompetence a legislativního procesu (§ 68 odst. 2 zákona č. 182/1993 Sb.), je pak petit dán okruhem všech ustanovení tvořících právní předpis, na který vytýkané deficity ústavnosti dopadají.“

Procedurální pochybení vztahující se k jednotlivým částem, příp. ustanovením zákona o stabilizaci veřejných rozpočtů jsou pak navrhovatelem a vedlejšími účastníky spatřována v absenci úzkého vztahu pozměňovacích návrhů s předmětem navrhovaného zákona, v překročení zákonného rámce pro podávání legislativně-technických návrhů ve třetím čtení návrhu zákona a v porušení Legislativních pravidel vlády v těch částech předmětného zákona, jež představují původní novou (nenovelizující) právní úpravu.

Nekonzistentnost, vnitřní nesouladnost, nepřehlednost zákona č. 261/2007 Sb. dle navrhovatele je jednak v rozporu s principem právního státu a jednak tím, že má za následek omezení reálné možnosti Parlamentu takový zákon projednat, je v rozporu s principem parlamentní demokracie a dělby moci mezi exekutivou a legislativou.

Zákon č. 261/2007 Sb. je z hlediska legislativně-technického zákonem smíšeným. Obsahuje jednak novely přesně označených zákonů (části 1 až 36, 38 až 44, 48 až 50), dále původní novou zákonnou úpravu (části 37, 45, 46, 47) a konečně zrušovací ustanovení (část 51) a ustanovení o účinnosti (část 52). Jinými slovy vyjádřeno, jde o zákon, jenž je zčásti „sběrnou novelou“ a zčásti novou zákonnou úpravou.

Ústavní soud se k ústavnosti tzv. „sběrných novel“ vyslovil v nálezu sp. zn. Pl. ÚS 21/01 (Sbírka rozhodnutí, svazek 25, nález č. 14, vyhlášen pod č. 95/2002 Sb.). Konstatoval, že „praxe, kdy jedním zákonem je současně novelizováno několik různých zákonů, je v legislativní praxi relativně častá ... tato praxe je v zásadě ústavně konformní, leč pouze tehdy, jestliže novelizované zákony vzájemně meritorně souvisí. Naopak za nežádoucí jev, nekorespondující se smyslem a zásadami legislativního procesu, je nutno označit situaci, kdy jedním zákonem jsou novelizovány zákony vzájemně obsahově bezprostředně nesouvisející, k čemuž dochází např. z důvodu urychlení legislativní procedury, a to začasté formou podaných pozměňovacích návrhů. Takový postup totiž neodpovídá základním principům právního státu, mezi které patří zásada předvídatelnosti zákona, jeho srozumitelnosti a zásada jeho vnitřní bezrozpornosti. Jestliže totiž jedním zákonem (ve formálním smyslu) je zasahováno do materie upravované několika zákony jinými a tyto zákony spolu nejsou obsahově a systematicky provázány, vzniká nezřídka značně nepřehledný právní stav, který princip předvídatelnosti, srozumitelnosti a vnitřní bezrozpornosti zákona již nerespektuje.“ Ústavní soud připomíná, že v dané věci rozhodl zamítavým výrokem, a tudíž požadavek vnitřní obsahové konzistentnosti „sběrné novely“ obsažený v předmětném nálezu nelze hodnotit ve smyslu k derogaci směřující argumentace.

Obdobně se vyslovil k praxi „sběrných novel“ v nálezu ze dne 16. března 2001 (G 150/00-12) Ústavní soud Rakouské republiky. Na adresu „běžné zákonodárné praxe přijímání sběrných novel“ uvedl, že je „nanejvýš škodlivá pro poznatelnost práva“. Nicméně i v tomto případě uvedená výtka nepředstavovala derogační důvod, nýbrž toliko obiter dictum.

V dosavadní judikatuře Ústavní soud rušil z důvodu neurčitosti, nesrozumitelnosti, nejasnosti toliko jednotlivá zákonná ustanovení, nikoli zákon ve svém celku. Tato skutečnost vyplynula i z chápání samotného pojmu neurčitosti zákona, jenž byl definován absencí stanovení jeho normativního obsahu pomocí obvyklých interpretačních postupů. Uvedené hledisko lze totiž transparentně a přesvědčivě uplatnit toliko ve vztahu ke konkrétnímu, testu určitosti podrobenému zákonnému ustanovení. V nálezu sp. zn. Pl. ÚS 10/06(vyhlášen pod č. 163/2007 Sb.) Ústavní soud v této souvislosti výslovně uvedl: „Obecně lze konstatovat, že neurčitost některého ustanovení právního předpisu nutno považovat za rozpornou s požadavkem právní jistoty, a tudíž i právního státu (čl. 1 odst. 1 Ústavy), toliko tehdy, jestliže intenzita této neurčitosti vylučuje možnost stanovení jeho normativního obsahu pomocí obvyklých interpretačních postupů.“ (nálezy sp. zn. Pl. ÚS 4/95 (Sbírka rozhodnutí, svazek 3, nález č. 29, vyhlášen pod č. 168/1995 Sb.), Pl. ÚS 9/95(Sbírka rozhodnutí, svazek 5, nález č. 16, vyhlášen pod č. 107/1996 Sb.), Pl. ÚS 2/97(Sbírka rozhodnutí, svazek 8, nález č. 91, vyhlášen pod č. 186/1997 Sb.), Pl. ÚS 23/02(Sbírka rozhodnutí, svazek 33, nález č. 89, vyhlášen pod č. 476/2004 Sb.), Pl. ÚS 40/02(Sbírka rozhodnutí, svazek 30, nález č. 88, vyhlášen pod č. 199/2003 Sb.), Pl. ÚS 44/02(Sbírka rozhodnutí, svazek 30, nález č. 98, vyhlášen pod č. 210/2003 Sb.), Pl. ÚS 25/06)(vyhlášen pod č. 487/2006 Sb.).

Zrušení celého zákona, případně jeho kompaktních částí založil Ústavní soud ve své dosavadní judikatuře důvodem rozdílnosti ústavní a zákonné procedury přijímání zákona, rozdílnosti, jež dopadá na jeho jednotlivé strukturální části. V nálezu sp. zn. Pl. ÚS 21/01 (Sbírka rozhodnutí, svazek 25, nález č. 14, vyhlášen pod č. 95/2002 Sb.) vyslovil k tomu v návaznosti na přijímání zákona o státním rozpočtu následující tezi: „Protože Ústava ve vztahu k zákonu o státním rozpočtu neumožňuje ingerenci Senátu do legislativního procesu a tento zákon může být - na návrh vlády - projednáván a schvalován pouze Poslaneckou sněmovnou, je zřejmé, že jediný možný ústavně konformní postup je takový, kdy je tento zákon projednáván a schvalován zcela samostatně. Proto také jednací řád Poslanecké sněmovny (zákon č. 90/1995 Sb.) v ustanovení § 101 odst. 3 výslovně stanoví, že ,Součástí zákona o státním rozpočtu nemohou být změny, doplnění nebo zrušení jiných zákonů.‘ (Poznámka: Zákon č. 10/1993 Sb., o státním rozpočtu na rok 1993 byl ovšem schválen ještě před nabytím účinnosti citovaného zákona č. 90/1995 Sb.) Podle názoru Ústavního soudu lze z této zákonné dikce dovodit, že ani součástí ,běžného‘ zákona nemůže být změna, doplnění nebo zrušení zákona o státním rozpočtu. Situace, kdy společně s návrhem zákona o státním rozpočtu jsou navrhovány též zákony jiné, případně kdy jedním zákonem je novelizován zákon o státním rozpočtu i zákony další, je tedy - jak již bylo řečeno - stavem, který není v souladu ani s Ústavou ani se zákonem (viz citovaný zákon č. 90/1995 Sb.).“

Argumentuje-li navrhovatel nekonzistentností zákona č. 261/2007 Sb., zakládající důvod jeho protiústavnosti, jde o argument lišící se od dosavadní argumentace neurčitostí zákonného ustanovení, příp. porušení procedury přijímání zákona vzhledem k jejím rozdílům ve vztahu k jednotlivým jeho částem.

Bylo již konstatováno, že zákon č. 261/2007 Sb. je z hlediska legislativně-technického zákonem smíšeným, tj. že obsahuje jednak novely přesně označených zákonů (části 1 až 36, 38 až 44, 48 až 50), dále původní novou zákonnou úpravu zákony (části 37, 45, 46, 47) a konečně zrušovací ustanovení (část 51) a ustanovení o účinnosti (část 52), že tedy jde o zákon, jenž je zčásti „sběrnou novelou“ a zčásti novou samostatnou (nenovelizující) úpravou.

V případě, byl-li by předmětný zákon přijat formou 50 samostatných zákonů, z toho 46 novel a 4 samostatných zákonů, argument nekonzistentnosti by ztratil svoje opodstatnění. Jeho obsahem tudíž není námitka nemožnosti rekonstrukce normativního obsahu zákonných ustanovení pomocí obvyklých argumentačních postupů, ani námitka nedodržení rozdílné procedury vzhledem k jednotlivým částem přijatého zákona. Připomeňme, že u „sběrné novely“ se novelizující ustanovení stávají součástí „úplných znění“ jednotlivých novelizovaných zákonů a jsou adresátům takto přístupná v automatizovaných právních informačních systémech, ustanovení nová, nenovelizující, jsou adresátům přístupná stejně, jak je tomu u jiných zákonných úprav.

Obsahem námitky protiústavnosti tedy je „nepřehlednost“ a „neurčitost“, jež je založena „masou“ nově přijatého práva, a to jednak pro adresáty zákona, a jednak z hlediska reálné způsobilosti Parlamentu takovou „masu“ práva projednat v rámci přijetí jednoho zákona, tj. z hlediska principů parlamentní demokracie a dělby moci. Uvedený obsah námitky „nekonzistentnosti“ je kromě jiného vyjádřen následujícím tvrzením navrhovatele: „V absurdním extrémním případě by mohla vláda soustředit jednou ročně veškeré své legislativní záměry do návrhu zákona ,o úpravě právních poměrů v České republice‘, či dokonce do zákona ,o zlepšení osudu občanů České republiky‘ a vynutit si politickým tlakem, aby vládní většina schválila návrh zákona právě v tomto znění. Tím by byl faktický vliv poslanců na obsah zákonů zcela marginalizován ... Takový parlament by byl již jen fasádou zcela popírající principy demokratičnosti a dělby moci.“

Druhým komponentem navrhovatelem uplatněné námitky nekonzistentnosti je poukaz na ústavní meze platné pro zákonodárce při utváření systému práva koncipováním struktury a obsahu přijímaných zákonů.

Ad a) Vládní návrh zákona o stabilizaci veřejných rozpočtů byl Poslaneckou sněmovnou na její 18. schůzi konané dne 21. srpna 2007 přijat v hlasování pod pořadovým č. 23, v němž z 200 přítomných poslankyň a poslanců pro návrh hlasovalo 101, proti 99 (viz stenografický záznam z jednání Poslanecké sněmovny, digitální archiv Poslanecké sněmovny, www.psp.cz). Návrh byl dne 19. září 2007 projednán na 8. schůzi Senátu, tento přijatým usnesením č. 192 vyjádřil vůli se jím nezabývat, přičemž pro dané usnesení se z 80 přítomných senátorů a senátorek vyslovilo 49, proti hlasovalo 27 a hlasování se zdrželi 4 (viz záznam o hlasování Senátu, www.senat.cz). Po podepsání příslušnými ústavními činiteli byl zákon vyhlášen dne 16. října 2007 v částce 85 Sbírky zákonů pod číslem 261/2007 Sb.

Z pohledu ochrany hodnoty parlamentarismu a dělby moci promítající se do zákonodárné procedury nutno přezkoumat možnost reálného posouzení a projednání předlohy parlamentem (a to zejména parlamentní opozicí).

Jednací řád Poslanecké sněmovny zakotvuje pro jednotlivá čtení návrhu zákona lhůty, jejichž smyslem je vytvoření dostatečného časového prostoru k parlamentnímu projednání zákonné předlohy (§ 89, § 91 odst. 2, § 95 odst. 1 zákona č. 90/1995 Sb.). Jednu z těchto lhůt, lhůtu 60 dnů pro projednání návrhu zákona ve výboru, jako součásti prvního čtení návrhu zákona, může Poslanecká sněmovna dle ustanovení § 91 odst. 3 zákona o jednacím řádu Poslanecké sněmovny prodloužit až o 20 dnů. Jde o zákonný nástroj sloužící k vytvoření většího časového rámce pro projednání rozsáhlejších zákonných předloh.

V průběhu prvního čtení návrhu zákona o stabilizaci veřejných rozpočtů dne 6. a 7. června 2007 (viz stenografický záznam z 15. schůze Poslanecké sněmovny, konané ve dnech 6. a 7. června 2007, www.psp.cz) poslanci Bohuslav Sobotka, Stanislav Křeček, Václav Votava, Zdeněk Jičínský a Jeroným Tejc poukázali na rozsah a vnitřní nejednotnost projednávané osnovy. Bohuslav Sobotka v této souvislosti učinil návrh na přikázání projednání předlohy předmětného zákona jednotlivým výborům po jednotlivých částech, Kosta Dimitrov navrhl zamítnutí vládního návrhu zákona o stabilizaci veřejných rozpočtů, v případě nepřijetí tohoto návrhu navrhl „prodloužení lhůty jeho projednávání ve výboru o 30 dnů“. Jeroným Tejc pak předložil procedurální návrh na prodloužení lhůty pro projednání návrhu z důvodu jeho rozsahu o 20 dnů.

Jako reakci na návrh poslance Bohuslava Sobotky ministr financí Miroslav Kalousek dne 7. června 2007 předložil Poslanecké sněmovně návrh, aby „celý tento tisk 222 byl přikázán výboru rozpočtovému, sociálnímu a zdravotnímu. Nikoli po částech, ale aby byl celý tisk přikázán těmto třem výborům.“ V hlasování pod pořadovým číslem 60 z přítomných 197 se pro návrh ministra financí vyslovilo 113, proti hlasovalo 8 poslanců. Z uvedeného plyne, že se pro vyslovili i poslanci opozice, resp. nehlasovali proti.

Návrhy poslanců Dimitrova a Tejce, aniž by na ně obsahovou argumentací reagoval kdokoli z členů vlády, příp. poslanců vládní koalice, byly zamítnuty (z přítomných 198 poslankyň a poslanců pro jejich zamítnutí hlasovalo 97, proti 94).

Z pohledu dodržení v zákoně o jednacím řádu Poslanecké sněmovny vymezeného časového a procedurálního rámce projednání zákona, v němž se promítá ochrana ústavních garancí reálného fungování parlamentarismu, byly všechny lhůty i procedurální postupy v rámci projednávání vládního návrhu zákona o stabilizaci veřejných rozpočtů dodrženy, v tom rámci i lhůta dle § 95 odst. 1 zákona č. 90/1995 Sb.

Nebyla-li prodloužena pro projednání návrhu zákona ve výborech, rovněž tímto nedošlo k porušení kautel parlamentní procedury. V této souvislosti došlo ale k jevu, jenž sice dopadá „toliko“ do oblasti politické kultury, který ale nelze v posouzení průběhu projednávání návrhu zákona o stabilizaci veřejných rozpočtů obejít. Princip demokracie se nevyčerpává toliko vládou většiny, ale nalézá svůj obsah v demokratické konkurenci názorů, v demokratické diskusi. Stěží si lze představit zákonnou předlohu, u níž by návrh na prodloužení lhůty k jejímu projednání s ohledem na její rozsah a složitost mohl být opodstatněnější. Byl-li uvedený návrh opozice zamítnut, nota bene bez jakékoli věcné argumentace, nelze než tuto skutečnost hodnotit jako deficit demokratické politické kultury na straně vládní většiny. Stejná výtka dopadá i na okolnosti přednesení pozměňovacího návrhu zákona předsedou vlády dne 15. srpna 2007, návrhu čítajícího 37 stránek textu - jakkoli byla lhůta 72 hodin mezi druhým a třetím čtením návrhu zákona dodržena (§ 95 odst. 1 zákona č. 90/1995 Sb.), ze strany vládní většiny nebyl učiněn pokus vytvořit parlamentní menšině adekvátnější časový prostor pro posouzení takového rozsahu a významu navrhovaných změn.

Ad b) Hledání odpovědi na oba výše uvedené komponenty námitky nekonzistentnosti, tj. porušení principu parlamentarismu a dělby moci a nepřehlednost struktury přijímaného zákona a tím systému práva, lze spojit do jednoho tématu. To téma zní, lze-li „reformní“ záměry parlamentní většiny provést toliko metodou souladnou s tradičními představami o systému práva a legislativní technice, jak se tyto vyvinuly od konce 19. století, anebo tomu tak není. Je-li tedy z pohledu principů parlamentarismu a dělby moci akceptovatelná reforma soukromého práva přijetím nového občanského zákoníku, čítajícího přes 2700 paragrafů, z jakých důvodů pak není ale přijatelná reforma veřejných financí ve formě rozsáhlého zákona zahrnujícího zčásti „sběrnou novelu“ a zčásti novou zákonnou úpravu. Některé kategorie se stávají totiž přirozenou součástí právního myšlení až s odstupem času, přičemž jejich původní spornost je již dávno zapomenuta. K nejslavnějším právnickým polemikám evropské právní historie patří spor Friedricha Carla von Savigny a Antona Friedricha Justuse Thibauta ze začátku 19. století o nutnosti, resp. naopak nepotřebě kodifikace občanského práva v Německu (viz Thibaut und Savigny. Ein programmatischer Rechtsstreit auf Grund ihrer Schriften. Hrsg. J. Stern, Darmstadt 1959) - nelze nepřipomenout, že to byl názor Savignyho, směřující proti kodifikačnímu úsilí v oboru soukromého práva, jenž v tehdejším Německu převládl a posunul tak přijetí civilního kodexu ve srovnání s Francií a Rakouskem o sto let později.

Podstatné změny právního řádu v oblasti veřejného i soukromého práva jsou nevyhnutelnou součástí společenského vývoje a je v dispozici demokratického zákonodárce určovat přitom strukturu práva a vymezovat předmět právní regulace jednotlivými zákony - v tom rámci rovněž zvážit míru uskutečnění podstatných změn určitého segmentu právního řádu zčásti provedením novelizace platných zákonů a zčásti přijetím nové zákonné úpravy. Reforma, ve smyslu zásadní změny určitého segmentu soukromého a veřejného práva v jednom zákoně, není ekvivalentní s kodifikací, nýbrž lze jí provést i jinou legislativně-technickou metodou. Na tomto místě je namístě empirický exkurz, poukazující na posun v metodách tvorby práva. Kvantitativní výzkum českého právního řádu ukazuje, že u zákonů a vyhlášek „produkce novelizací po roce 1990 nemá v historii českého právního řádu obdobu“, přičemž „v zásadě platí, že se novelizují především předpisy přijaté v minulém volebním období a předpisy stávajícího volebního období. Zásahy do vzdálenější minulosti jsou spíše výjimečné. Zdá se, že v současnosti, s jistou nadsázkou řečeno, se parlament soustředí na novelizování svých vlastních novel.“ (F. Čvrček, Základní kvantitativní parametry českého právního řádu. Právník, č. 4, 2006, s. 442-443).

Tato úvaha Ústavního soudu není ale filipikou ve prospěch přijímání „sběrných novel“. Je toliko poukazem na měnící se podobu právního systému i na rozdílnost legislativních účelů současnosti a minulých dob. Je výrazem zdrženlivého hodnocení, nikoli ale bezvýjimečné akceptace.

Má-li být maxima obsahové konzistentnosti zákona, vyslovená v nálezu sp. zn. Pl. ÚS 77/06, dle níž „zákon ve formálním smyslu nelze v materiálním právním státu chápat jako pouhý nosič nejrůznějších změn prováděných napříč právním řádem“, chápána ve smyslu derogačního důvodu, pak toliko pro extrémní situace, jakou by byl např. navrhovatelem uváděný příklad, v němž by vláda soustředila „jednou ročně veškeré své legislativní záměry do návrhu zákona ,o úpravě právních poměrů v České republice‘, či dokonce do zákona ,o zlepšení osudu občanů České republiky‘“. Navzdory všem možným doktrinárním pochybnostem o akceptovatelnosti a vhodnosti rozsáhlé kombinace sběrné novely a původních zákonných úprav o takovýto případ v posuzované věci nejde.

Dle důvodové zprávy k návrhu zákona o stabilizaci veřejných rozpočtů „předložený soubor právních úprav se týká oblasti daní, včetně ekologických daní, téměř všech sociálních systémů (jde především o změny v systému státní sociální podpory, životního a existenčního minima, systému nemocenského pojištění, oblasti platové a oblasti zaměstnanosti) a v oblasti zdravotnictví veřejného zdravotního pojištění, pojistného na toto pojištění a činnosti zdravotních pojišťoven. Jeho účelem je optimalizací příjmů státního rozpočtu podpořit hospodářský růst a úpravou ekologických daní posílit ochranu životního prostředí, na straně výdajů navržená opatření sledují zastavit vzestup finančních prostředků vynakládaných v uvedených systémech, který je s ohledem na zvyšující se podíl těchto výdajů na vývoji deficitů veřejných rozpočtů neudržitelný.“ Jinými slovy, resp. jiným „slovníkem“, popsal účel návrhu zákona o stabilizaci veřejných rozpočtů ve svém vystoupení v Poslanecké sněmovně dne 6. června 2007 na její 15. schůzi při 1. čtení daného návrhu předseda vlády Mirek Topolánek když uvedl: „Snažíme se zatáhnout za záchrannou brzdu v několika oblastech. A tady vůči oponentům, kteří tvrdí, že to je neústavní, chci říci, že ten ústavní rozbor existuje. To není žádný přílepek, to je nazváno stabilizace veřejných rozpočtů a všechny normy se týkají stabilizace veřejných rozpočtů. Tam žádný přílepek není.“ Připomeňme, že termín „přílepek“ předseda vlády nepoužil ve významu, jenž byl použit Ústavním soudem v nálezu sp. zn. Pl. ÚS 77/06 pro pozměňující návrh ve druhém čtení, u něhož absentuje úzký vztah s předmětem projednávané předlohy zákona, nýbrž ve významu odlišném, ve významu obsahové nekonzistentnosti částí původního návrhu zákona.

Zákon č. 261/2007 Sb. se skládá ze tří rozhodujících částí - úpravy daní, sociálního systému a veřejného zdravotního pojištění - jež mají obsahovou vazbu na oblast veřejných rozpočtů. Nelze v jeho případě tudíž dospět k závěru o extrémní systémové svévoli, jež by zakládala ve vztahu k němu jako celku derogační důvod pro porušení principů materiálního právního státu a parlamentní demokracie.

Kromě námitky nekonzistentnosti druhou obecnou námitkou dopadající na zákon č. 261/2007 Sb. jako celek je námitka protiústavnosti rozhodnutí Senátu nezabývat se návrhem zákona na stabilizaci veřejných rozpočtů.

Dle čl. 46 odst. 2 Ústavy jednou z forem projednání návrhu zákona je vyjádření jeho vůle se jím nezabývat. Podrobnější promítnutí nachází uvedené ústavní ustanovení v § 107 zákona č. 107/1999 Sb., o jednacím řádu Senátu, dle něhož „po vystoupení zpravodaje, neobsahuje-li doporučení výboru návrh, aby Senát projevil vůli návrhem zákona se nezabývat, vyzve předsedající senátory, aby sdělili, zda takový návrh chtějí podat. Byl-li takový návrh obsažen v doporučení výboru nebo podán, hlasuje se o něm bez rozpravy. Byl-li tento návrh přijat, jednání Senátu o návrhu zákona končí.“ Jestliže Senát vyjádří vůli nezabývat se návrhem zákona, je tímto usnesením ve smyslu čl. 48 Ústavy návrh zákona přijat.

V předmětné věci Poslanecká sněmovna postoupila návrh zákona Senátu dne 30. srpna 2007. Organizační výbor následujícího dne přikázal senátní tisk k projednání výborům, a to garančnímu výboru, jímž byl Výbor pro hospodářství, zemědělství a dopravu, jenž návrh projednal dne 13. září 2007, a dále Výboru pro zdravotnictví a sociální politiku, jenž návrh projednal dne 12. září 2007, a konečně Výboru pro územní rozvoj, veřejnou správu a životní prostředí, jenž návrh projednal téhož dne, tj. 12. září 2007. Projednání návrhu zákona o stabilizaci veřejných rozpočtů dne 19. září 2007 bylo v plénu Senátu zahájeno obsáhlými zahajovacími projevy předsedy vlády a ministrů financí, práce a sociálních věcí a zdravotnictví. Jak bylo již uvedeno výše, na své 8. schůzi, konané dne 19. září 2007, Senát vyslovil svoji vůli návrhem se nezabývat, kdy se pro uvedený návrh přednesený senátorem Jiřím Oberfalzerem z 80 přítomných senátorek a senátorů při kvoru 41 vyslovilo 49, proti bylo 27 (viz www.senat.cz).

Senátor Jiří Oberfalzer návrh nezabývat se návrhem zákona o stabilizaci veřejných rozpočtů odůvodnil takto: „Při předkládání tohoto návrhu zákona zde již padlo, že jeho současná podoba byla schválena PS jen těsnou a křehkou politickou většinou. Jinými slovy řečeno, na vylepšování formou pozměňovacích návrhů a vracení do Sněmovny není politický prostor. Na vylepšování tohoto návrhu a jeho vracení do PS není ani fyzikální čas. Platnost tohoto souboru zákonů je podmínkou stabilizační podoby rozpočtu, čili akceptovatelné výše jeho schodku. Taková podoba rozpočtu zas je nutná, aby ČR dodržela konvergenční program. A dodržení konvergenčního programu je nezbytnou podmínkou pro čerpání prostředků z evropských fondů. To si myslím, že samo o sobě jsou dostatečně pádné důvody, abychom co nejsnadněji umožnili tomuto návrhu projít Senátem. Tento tisk projednávaly tři výbory Senátu a všechny uzavřely své jednání stejným návrhem - doporučily plénu tento návrh schválit.“

V reakci na uvedený návrh vystoupili předsedové senátních klubů, příp. místopředsedové Senátu.

Část z nich návrh podrobila kritice z hlediska omezení principů parlamentní demokracie. Dle senátorky Aleny Gajdůškové „tento návrh nás skutečně velmi zaskočil, protože ho považujeme za směřování k autoritářským procesům, režimům. Protože jestliže není možné připustit ani diskusi, tak skutečně nejsme v demokratickém a právním státě. ... Skutečně považujeme tuto situaci za - v demokracii - velmi nestandardní. Premiér Topolánek řekl, že zákon, o kterém v této chvíli jednáme, je zásadní materie, která si zaslouží v Senátu obecnější debatu. V přímém rozporu s tím je návrh ze strany ODS na hlasování o tom, že se tímto zákonem nebudeme zabývat. Pokud si pamatuji, za pět let, které zde v Senátu jsem, tento institut jsme používali vždycky zcela výjimečně a jenom tam, kde se jednalo o vysloveně technické záležitosti. U těch norem, které Senát nepovažoval za tak říkajíc hodné svého zájmu. Pokud tedy ODS v Senátu nepovažuje za hodnu svého zájmu tuto normu, pak upřímně nechápu orloj na počátku projednávání tohoto bodu počínaje premiérem a pokračuje dalšími třemi ministry, a to v rozporu s jednacím řádem Senátu. Pokud Senát skutečně odhlasuje návrh nezabývat se a zamezí tím obecné případně podrobné rozpravě, pak to bude znamenat, že Česká republika dospěla opět k vládě jedné strany. A pak by se vážně všichni, kdo to myslí s demokracií a lidskými právy v této zemi vážně, měli rychle a vážně a velmi podrobně zabývat úrovní současné české demokracie.“ Dle senátora Josefa Novotného nutno „připomenout slova předsedy Senátu, který koncem srpna odmítl pokusy o zrychlenou formu projednávání této normy a slíbil, že se touto normou bude Senát vážně zabývat a že ji zodpovědně posoudí. Institut nezabývat se popírá zcela tento slib, daný předsedou Senátu. ... Já bych jenom chtěl podotknout, že pokud odhlasujeme nezabývat se, tak bychom na závěr jednání měli zde zhasnout.“ Místopředseda Senátu Jan Rakušan upozornil, „že v úvodu pan premiér řekl, že si tento zákon zaslouží v Senátu dostatečnou rozpravu a debatu. Bohužel tu už není, ale chápal jsem to tak, že má být slyšena i druhá strana. Před měsícem jsem četl, jak náš pan předseda Senátu, pan dr. Sobotka, kterého si velmi vážím, řekl, že Senát není hlasovací mašina a potřebuje alespoň měsíc na řádné projednání. Chápal jsem to tedy i tak, že nějakým způsobem to tady budeme projednávat. Tak jak já chápu § 107, možná se mýlím, to je zákon nezabývat se, považoval jsem to jako zrychlené ano, považoval jsem to jako účinnou metodu u marginálních zákonů s tím, aby nám zbylo dostatek času na zákony, které jsou velmi důležité. Možná, že si to vůbec neuvažujete ale tím, že pokud odhlasujeme souhlas nezabývat se, vracíme se před rok 89, kdy režim a vláda se bály slov, vět a vyslovených názorů. Nezabývat se znamená v tomto případě konec svobody slova.“

Na straně druhé senátor Adolf Jílek konstatoval, „že bychom se měli dnes s tímto zákonem vypořádat. Jestliže někdo tvrdí, že tady není prostor, tak jsou to jenom ti, kteří ten prostor chtějí kvůli tomu, že jsou tady kamery a v noci naše jednání bude přenášet ČT na druhém programu někdy mezi třetí až šestou hodinou ranní a někteří jsou rádi, když se tam uvidí. Proto chtějí, aby měli možnost se tady objevit. Já bych chtěl připomenout, že tento zákon, který byl projednáván v PS, všichni zpravodajové jak výborů, tak i klubů sledovali od jeho počátku. Byl tady u nás seminář na toto téma, pan ministr byl na výboru, byl na klubech, které ho o to požádaly. Takže těch diskusí si myslím, že už proběhlo hodně a já nevidím cestu, jak z toho ven.“

Předsedové klubů přitom využili svých vystoupení nejen k vyjádření stanoviska k návrhu senátora Jiřího Oberfalzera nezabývat se návrhem zákona o stabilizaci veřejných rozpočtů, nýbrž i k přednesu svého stanoviska k meritu, tj. k samotnému návrhu zákona o stabilizaci veřejných rozpočtů, přičemž na jejich vystoupení věcně reagovali ministři financí M. Kalousek a zdravotnictví T. Julínek (viz těsnopisecká zpráva z 8. schůze Senátu Parlamentu České republiky, konané dne 19. září 2007, www.senat.cz).

Vztah obou komor Parlamentu České republiky není symetrický. Až na Ústavou stanovené výjimky přijímání ústavních zákonů a přesně určených zákonů jejich schválením oběma sněmovnami (čl. 39 odst. 4, čl. 40 Ústavy) pravidlem je postup, v němž Poslanecká sněmovna disponuje silnějším postavením, umožňujícím zvrátit nesouhlas Senátu s návrhem zákona (čl. 47 odst. 3 Ústavy). Takto ústavně vymezený vztah obou komor je nutným východiskem i pro interpretaci čl. 46 odst. 2 Ústavy. Čl. 46 Ústavy zakotvuje dvě formy postupu, v jejichž důsledku je návrh zákona přijat i bez jeho projednání v Senátě. Jde jednak o alternativu pasivity Senátu (čl. 46 odst. 3 Ústavy) a jednak o alternativu výslovně projevené vůle Senátu návrhem zákona se nezabývat. Původní intence ústavodárce je v této souvislosti spjata s představou výběru návrhů zákonů, jimiž se Senát v zákonodárném procesu bude zabývat [viz J. Syllová, Ústavní charakteristika Parlamentu ČR a její naplňování. In: J. Kysela (ed.), Deset let Ústavy České republiky: východiska, stav, perspektivy. Praha 2003, s. 263 a násl.]. Dle J. Kysely ale „není možné vysledovat jasnou koncepci v užívání institutu ,nezabývání se návrhem zákona‘, neboť vedle dokonale korektního důvodu spočívajícího v absenci námitek (zrychlené schválení) bývají v rozpravě formulovány i důvody jiné (zákon špatný, ale potřebný), případně je možné spekulovat o důvodech nevyslovených (znemožnit rozpravu způsobilou ovlivnit nerozhodnuté, zabránit kritice pravděpodobné hlasovací koalice menšinou, zrychlit průběh schůze v jejích závěrečných fázích apod.). V některých případech tak jsou touto cestou ,schvalovány‘ návrhy zákonů prosté věcných i legislativně- technických nedostatků, jindy sice nikoli zcela dokonalé, leč povýtce ,technické‘ novely zákonů. Nelze ale mluvit o zřetelném vyhranění zájmu Senátu o určitý typ zákonů, jímž by se usnesení o ,nezabývání se‘ vyhýbalo.“ (J. Kysela, Dvoukomorové systémy. Teorie, historie a srovnání dvoukomorových parlamentů. Praha 2004, s. 552-553.) Jinými slovy vyjádřeno, z pohledu dosavadní legislativní praxe nelze formulovat zřetelnou ústavní zvyklost v postupu Senátu dle čl. 46 odst. 2 Ústavy a § 107 zákona č. 107/1999 Sb., o jednacím řádu Senátu. K interpretaci čl. 46 Ústavy nadto nutno poznamenat, že v situaci, kdy ústavodárce neomezil okruh zákonů, na jejichž přijímání se vztahuje možnost rozhodnutí Senátu se jejich návrhy nezabývat, je interpretace tohoto okruhu výsledkem procedury, tj. hlasování Senátu v jednotlivých případech. Pakliže by se obsah tohoto okruhu utvářel následně (ex post) judikaturou Ústavního soudu v řízení o kontrole norem, znamenalo by to pro zákonodárný proces značnou míru nejistoty v otázce platnosti přijímaných zákonů.

Rozdíl v postupu Senátu, kterým schválí návrh zákona a kterým vyjádří vůli se jím nezabývat, se promítá do skutečnosti, že v případě druhém možnost plenární rozpravy a tím i možnost kritického opozičního hodnocení návrhu dána není. Na tomto místě nutno zodpovědět základní otázku, zdali situace, v níž většina ve druhé sněmovně Parlamentu může svým rozhodnutím znemožnit veřejné projednání návrhu zákona a tím zabránit svobodnému parlamentnímu projevu menšiny, je anebo není v souladu s principy parlamentarismu. V kolizi s takto formulovaným znakem demokratického fungování parlamentu, tj. právem parlamentní menšiny svobodně v rámci projednávání zákonů se k jejich obsahu vyjadřovat, stojí v posuzovaném případě principy vzájemného vztahu obou komor v ústavní konstrukci Parlamentu České republiky.

Nelze na tomto místě nepřipomenout, že dvoukomorová struktura Parlamentu České republiky je výrazem principu dělby moci i uvnitř moci zákonodárné. Za účelem zajištění reálnosti jejího fungování Ústava v čl. 18 odst. 1, 2 zakotvila pro volby do obou sněmoven rozdílný volební systém s cílem dosáhnout tak jejich odlišné politické struktury, tj. stavu, ve kterém by se Senát nestal toliko politickou kopií Poslanecké sněmovny a byl tudíž s to reálně funkci kontrolní brzdy a protiváhy uvnitř moci zákonodárné plnit. V takto koncipovaném ústavním modelu nejeví se aktuální eventualita zneužití institutu nezabývání se návrhem zákona při jeho projednání v Senátě. Odlišná situace ale nastává tehdy, pokud se původní intence ústavodárce nenaplnila a Senát je z pohledu své politické struktury toliko kopií Poslanecké sněmovny. Jakkoli se tato poznámka jeví spíše úvahou de constitutione ferenda, v případech extrémních (tj. v případech opakování a nadužívání tohoto postupu, směřujících ve svých důsledcích k vyřazení druhé komory Parlamentu z její reálné participace na přijímání zákonů) může se stát i interpretačním východiskem příslušných ustanovení Ústavy a založit derogační důvod pro porušení ústavních kautel přijímání zákonů.

V systému, v němž Poslanecká sněmovna v zákonodárném procesu disponuje dominantním postavením, přičemž ústavní i zákonné kautely projednávání návrhů zákonů vylučují možnost zamezení parlamentní diskusi v Poslanecké sněmovně, dále za situace, kdy v dané věci byl návrh zákona projednán ve třech výborech Senátu a reálným obsahem rozpravy k návrhu nezabývat se zákonem o stabilizaci veřejných rozpočtů ze strany předsedů klubů byl z větší části obsah samotného zákona, a konečně za situace, v níž zatím nešlo o opakovaný postup signalizující snahu parlamentní většiny vyřadit druhou komoru Parlamentu z reálné participace na přijímání zákonů, nelze v postupu Senátu dle čl. 46 odst. 2 Ústavy a § 107 zákona č. 107/1999 Sb., o jednacím řádu Senátu, v předmětné věci spatřovat porušení principu parlamentní demokracie. Lze v něm spatřovat spíše projev dopadající do oblasti, jež z oblasti ústavního přezkumu již vykračuje, do oblasti úrovně demokratické politické kultury senátní většiny.

V případě prvním navrhovatel na podporu své argumentace upozorňuje na skutečnost, že pozměňovací návrh přednesený ve druhém čtení návrhu zákona předsedou vlády M. Topolánkem obsahoval doplnění nového subjektu daně z přidané hodnoty - skupiny osob registrovaných k dani jako plátce prostřednictvím skupinové registrace (bod 4, 5, 15 až 21 čl. VIII zákona č. 261/2007 Sb., jímž byl změněn a doplněn zákon č. 235/2004 Sb., o dani z přidané hodnoty, ve znění pozdějších předpisů, a to v ustanoveních § 5a až 5c, § 28 odst. 11, § 93a, § 95a, § 99 odst. 11, § 100 odst. 5, § 105 odst. 2, § 106a, § 107 odst. 3). V případě druhém pak druhý vedlejší účastník namítá, že dle jeho přesvědčení zákon o účetnictví není právním předpisem, který by se jakkoli dotýkal reformy veřejných financí, jde o zákon upravující zejména techniku účtování, nikoli o zákon zasahující do daňové soustavy či ovlivňující výdaje státního rozpočtu.

V nálezu sp. zn. Pl. ÚS 77/06 zformuloval Ústavní soud kautely ústavně konformního výkladu § 63 odst. 1, 5 zákona č. 90/1995 Sb., o jednacím řádu Poslanecké sněmovny Parlamentu Heské republiky, jenž upravuje právo podávat pozměňovací návrhy k projednávanému návrhu zákona. Zdůraznil v této souvislosti podmínku úzkého vztahu mezi předmětem návrhu, který je v legislativním procesu právě projednáván, a pozměňovacím návrhem, předneseným ve druhém čtení návrhu zákona. V rozhodované věci Poslanecká sněmovna projednávala návrh poslanců M. Haška, M. Krause a J. Dolejše na vydání zákona, kterým se mění zákon č. 178/2005 Sb., o zrušení Fondu národního majetku České republiky a o působnosti Ministerstva financí při privatizaci majetku České republiky (zákon o zrušení Fondu národního majetku) (sněmovní tisk č. 1222/0). Ve druhém čtení předmětného návrhu byl poslancem M. Doktorem přednesen pozměňovací návrh a zařazen do tisku č. 1222/3, jímž byl doplněn název původního návrhu zákona o slova „...a zákon č. 319/2001 Sb., kterým se mění zákon č. 21/1992 Sb., o bankách, ve znění pozdějších předpisů“, a jímž za čl. I návrhu zákona byla vložena nová část druhá, která včetně nadpisu zněla: „ČÁST DRUHÁ - Změna zákona č. 319/2001 Sb., o bankách,“ a která obsahovala ustanovení, jež mění a doplňují úpravu vyplácení dodatečných náhrad z Fondu pojištění vkladů. O tomto pozměňovacím návrhu pak bylo ve 3. čtení dne 23. května 2006 na 56. schůzi hlasováno pod pořadovým číslem 16, kdy se pro jeho přijetí vyslovilo ze 167 přítomných poslanců a poslankyň 142, proti 3. Nato byl takto pozměněný návrh zákona Poslaneckou sněmovnou schválen (usnesení č. 2470). Důsledkem tohoto postupu byl vytvořen stav, kdy původní návrh zákona obsahoval změnu § 5 odst. 3 písm. j) zákona č. 178/2005 Sb., o zrušení Fondu národního majetku, dle níž majetek určený k privatizaci, výnosy z prodeje tohoto majetku a zisk z účasti státu v obchodních společnostech lze použít rovněž k převodu 2 mld. Kč Ministerstvu práce a sociálních věcí na podporu výstavby domovů důchodců, pozměňovací návrh obsahoval ale úpravu naprosto odlišné oblasti, a to úpravu vyplácení dodatečných náhrad z Fondu pojištění vkladů. Jinými slovy, předmětem návrhu zákona byla problematika účelů využití prostředků z Fondu národního majetku, předmětem pozměňovacího návrhu pak problematika naprosto odlišná, a to vyplácení náhrad z Fondu pojištění vkladů v bankách.

O případ takového vybočení z rámce předmětu vytyčeného původní předlohou návrhu zákona v rozhodované věci nejde.

Argumentuje-li v případě prvním navrhovatel skutečností, že pozměňovací návrh přednesený ve druhém čtení návrhu zákona předsedou vlády M. Topolánkem obsahoval doplnění nového subjektu daně z přidané hodnoty - skupiny osob registrovaných k dani jako plátce prostřednictvím skupinové registrace (bod 4, 5, 15 až 21 čl. VIII. zákona č. 261/2007 Sb., jímž byl změněn a doplněn zákon č. 235/2004 Sb., o dani z přidané hodnoty, ve znění pozdějších předpisů, a to v ustanoveních § 5a až 5c, § 28 odst. 11, § 93a, § 95a, § 99 odst. 11, § 100 odst. 5, § 105 odst. 2, § 106a, § 107 odst. 3), šlo o případ ve srovnání s věci posuzovanou v nálezu sp. zn. Pl. ÚS 77/06 odlišný. Pozměňovací návrh nevybočil z rámce projednávaného původního návrhu zákona, jímž byla změna a doplnění zákona o daních z příjmů.

Obdobné konstatování platí i ve vztahu k námitce druhého vedlejšího účastníka, dle níž zákon o účetnictví, jenž upravuje zejména techniku účtování a nezasahuje do daňové soustavy, resp. neovlivňuje výdaje státního rozpočtu, není právním předpisem, který by se jakkoli dotýkal reformy veřejných financí.

Na společné schůzi Sněmovny lidu a Sněmovny národů Federálního shromáždění, konané dne 12. prosince 1991, místopředseda vlády a ministr financí ČSFR Václav Klaus zformuloval účel a smysl zákona o účetnictví takto: „Zákon o účetnictví stanoví rozsah a způsob vedení účetnictví a jeho průkaznosti pro všechny právnické osoby a dále pro fyzické osoby, které provozují podnikatelskou nebo jinou výdělečnou činnost podle zvláštních předpisů, pokud pro daňové účely prokazují kromě svých příjmů i své výdaje založené na dosažení, zajištění a udržení těchto příjmů. Z fyzických osob, které provozují podnikatelskou nebo jinou výdělečnou činnost, se zákon nevztahuje na ty, jimž je stanovena daň z příjmu obyvatelstva paušální částkou nebo u nichž se daň stanoví odečtením výdajů stanoveným procentem příjmů podle daňového zákona. Tyto osoby tedy podléhají povinnostem, které jim ukládá pouze daňový orgán podle daňových předpisů.“ (viz digitální archiv Poslanecké sněmovny Parlamentu České republiky, www.psp.cz).

Obdobně vymezuje účel předmětného zákona i soudní judikatura: „Účetnictví daňovým subjektem řádně vedené a předložené v rámci daňového řízení správci daně je základním přímým důkazem pro vyměření daně z příjmů. Při neúplnosti účetnictví pak musí daňový subjekt v rámci svého důkazního břemene snést takové důkazy, které by takovou neúplnost nahradily a bezpochybně tak doložily veškeré příjmy a uznatelné výdaje daňového subjektu, které v daňovém přiznání uvedl. Je tomu tak proto, že skutečnosti týkající se výše zdanitelných příjmů prokazuje daňový subjekt svým účetnictvím, které je povinen vést, pokud pro daňové účely uplatňuje a prokazuje své výdaje vynaložené na dosažení, zajištění a udržení příjmů.“ (Rozhodnutí Krajského soudu v Hradci Králové sp. zn. Ca 25/2005 ze dne 31. října 2005.).

Je-li dle zákona řádně vedené účetnictví základním předpokladem plnění daňové povinnosti, a stanovila-li posuzovaná novela zákona o účetnictví definiční znak legální definice okruhu fyzických osob, které jsou podnikateli a nejsou zapsáni do obchodního rejstříku, pro účely vedení účetnictví dle zákona č. 563/1991 Sb., ve znění pozdějších předpisů, pak nelze v zákoně č. 261/2007 Sb. neuznat úzkou vazbu mezi daňovou zákonnou úpravou a zákonnou úpravou účetnictví.

K procedurálním pochybením vztahujícím se k jednotlivým částem, příp. ustanovením zákona o stabilizaci veřejných rozpočtů navrhovatel řadí i překročení zákonného rámce pro podávání legislativně-technických návrhů ve třetím čtení návrhu zákona.

Dle ustanovení § 95 odst. 2 zákona č. 90/1995 Sb. se ve třetím čtení koná rozprava, ve které lze navrhnout pouze opravu legislativně-technických chyb, gramatických chyb, chyb písemných nebo tiskových, úpravy, které logicky vyplývají z přednesených pozměňovacích návrhů.

Ve třetím čtení návrhu vlády na přijetí zákona o stabilizaci veřejných rozpočtů (tisk 222), konaném dne 21. srpna 2007, poslanec Daniel Rovan předložil k těm částem uvedeného zákona, přezkum ústavnosti kterých je předmětem tohoto řízení před Ústavním soudem, dle vlastního označení, Dlegislativně-technický pozměňovací návrh“, jenž „se týká upřesnění bodu 7 části šesté tisku 222. Bod 7 by správně měl znít - cituji: V § 13a odst. 2 písm. d) se za první slovo ,daně‘ vkládají slova ,jestliže tak obec stanoví obecně závaznou vyhláškou podle § 4 odst. 1 písm. v) nebo‘, čímž do stávajícího textu vkládáme slovo ,první‘ vzhledem k tomu, že slovo daně se v textu vyskytuje celkem třikrát.“ (viz stenografický záznam z 18. schůze Poslanecké sněmovny Parlamentu České republiky, konané dne 21. srpna 2007, www.psp.cz).

Z hlediska jeho obsahu lze uvedený návrh hodnotit ve smyslu opravy legislativně-technických chyb, a tudíž jako návrh, jenž z mezí ustanovení § 95 odst. 2 zákona č. 90/1995 Sb. nevybočuje.

Navrhovatel dále namítá porušení Legislativních pravidel vlády v těch částech předmětného zákona, jež představují původní novou (nenovelizující) právní úpravu.

Hlediska posouzení tohoto typu procedurálních výtek v řízení o kontrole norem zformuloval Ústavní soud v nálezu sp. zn. Pl. ÚS 7/03(Sbírka rozhodnutí, svazek 34, nález č. 113, vyhlášen pod č. 512/2004 Sb.). Konstatoval v něm, že porušení Legislativních pravidel bez dalšího, tj. bez porušení Ústavou a zákonem stanovené kompetence, příp. bez porušení ústavně předepsaného způsobu přijetí a vydání zákona, příp. jiného právního předpisu, derogační důvod dle § 68 odst. 2 zákona č. 182/1993 Sb. pro nedodržení ústavně předepsaného způsobu přijetí zákona nebo jiného právního předpisu nezakládá.

Vybočení z metodických pravidel členění právních předpisů dle čl. 28 Legislativních pravidel vlády, přijatých usnesením vlády ze dne 19. března 1998 č. 188, by zakládalo rozpor s ústavním principem právního státu toliko tehdy, neumožnilo- li by zákonodárcem použité označení právního předpisu (zákona) jeho přesnou identifikaci, odlišující jej od jiných právních předpisů (zákonů), resp. jiného právního předpisu (zákona).

O takovýto případ ale u částí čtyřicáté páté až čtyřicáté sedmé (čl. LXXII až LXXIV) zákona č. 261/2007 Sb. nejde. Všechna zákonná ustanovení v nich obsažená jsou označena určitě a v systému právního řádu nezaměnitelně identifikovatelná.

Ústavní soud ve své ustálené judikatuře konstatoval, že novela právního předpisu nemá samostatnou normativní existenci, nýbrž se stává součástí novelizovaného právního předpisu (nález sp. zn. Pl. ÚS 5/96 (Sbírka rozhodnutí, svazek 6, nález č. 98, vyhlášen pod č. 286/1996 Sb.), usnesení sp. zn. Pl. ÚS 25/2000 (Sbírka rozhodnutí, svazek 19, usn. č. 27), nálezy sp. zn. Pl. ÚS 21/01 (viz výše), Pl. ÚS 33/01(Sbírka rozhodnutí, svazek 25, nález č. 28, vyhlášen pod č. 142/2002 Sb.)), a jako taková je posuzována i její ústavnost. Jsou-li v řízení o kontrole norem derogačními důvody absence normotvorné kompetence, resp. porušení ústavně předepsaného způsobu přijetí právního předpisu, je pak posuzována ústavnost samotné novely (viz nálezy sp. zn. Pl. ÚS 5/02, Pl. ÚS 7/03).

Uvedl-li u ústního jednání první vedlejší účastník skutečnost, že dle zákona č. 261/2007 Sb. nový subjekt daně z přidané hodnoty - skupina osob registrovaných k dani jako plátce prostřednictvím skupinové registrace - nedisponuje právní subjektivitou, nedošlo ale ze strany navrhovatele k rozšíření petitu návrhu, jenž by danou argumentaci ve shodě s výše uvedenou maximou explicitně vyjádřil.

Jakkoli Ústavní soud opakovaně zdůraznil, že při posuzování rozporu zákona, příp. jeho jednotlivých ustanovení, s ústavním pořádkem je vázán pouze petitem a nikoli jeho odůvodněním (nález sp. zn. Pl. ÚS 16/93 (Sbírka rozhodnutí, svazek 1, nález č. 25, vyhlášen pod č. 131/1994 Sb.) a další), z uvedeného neplyne závěr, dle něhož navrhovatele v řízení o kontrole norem, argumentuje-li obsahovým nesouladem zákona s ústavním pořádkem, nezatěžuje břemeno tvrzení. Jinými slovy, brojí-li navrhovatel proti obsahovému nesouladu zákona s ústavním pořádkem, pro účely ústavního přezkumu nepostačuje toliko označení ke zrušení navrhovaného zákona, příp. jeho jednotlivých ustanovení, nýbrž je nezbytné z jeho strany i uvést důvod namítané protiústavnosti. Ústavní soud pak v rámci přezkumu není tímto důvodem vázán - je vázán toliko petitem, nikoli ale rozsahem přezkumu, daným důvody obsaženými v návrhu na kontrolu norem. Neunese-li navrhovatel v řízení o kontrole norem břemeno tvrzení protiústavnosti, nelze než považovat takový návrh za rozporný s ustanovením § 34 odst. 1 zákona č. 182/1993 Sb., a tedy nezpůsobilý meritorního projednání (viz nález sp. zn. Pl. ÚS 7/03).

Důsledky uvedené maximy plně dopadají na ty části petitu, v nichž se navrhovatel (vedlejší účastníci) domáhají zrušení částí 45, 46 a 47 zákona č. 261/2007 Sb. Kromě námitek procedurálních vůči těmto částem zákona totiž nebyly z jejich strany vzneseny žádné obsahové (materiální) výtky.

Na rozdíl od částí 45, 46 a 47 zákona č. 261/2007 Sb. vůči ustanovení § 6 odst. 4 větě první, § 6 odst. 13 a 14, § 7 odst. 8 větě první a § 38h odst. 1 písm. b) zákona č. 586/1992 Sb., o daních z příjmů, ve znění zákona č. 261/2007 Sb., navrhovatel uvádí konkrétní námitky rozporu jejich obsahu s ústavním pořádkem.

Upozorňuje, že daň z příjmu byla doposud vypočítávána z příjmu jednotlivce, a to po odečtení pojistného na sociální zabezpečení, jež zahrnuje pojistné na důchodové pojištění, pojistné na nemocenské pojištění a příspěvek na státní politiku zaměstnanosti (placené podle zákona č. 589/1992 Sb., o pojistném na sociální zabezpečení a příspěvku na státní politiku zaměstnanosti, ve znění pozdějších předpisů) a pojistného na veřejné zdravotní pojištění (placené podle zákona č. 592/1992 Sb., o pojistném na všeobecné zdravotní pojištění, ve znění pozdějších předpisů, přičemž tento princip se uplatňuje jak u příjmů ze závislé činnosti a funkčních požitků (§ 6 zákona č. 586/1992 Sb.), tak u příjmů z podnikání a z jejich samostatné výdělečné činnosti (§ 7 citovaného zákona). Zdaňován byl tedy pouze příjem, kterým může jednotlivec disponovat po odečtení pojistného odváděného povinně do veřejných systémů sociálního a zdravotního pojištění.

Dle navrhovatele bylo až do přijetí zákona č. 261/2007 Sb. na tato pojistná plnění nahlíženo tak, že nejde o součást základu pro výpočet daně z příjmu (§ 6 odst. 13, § 7 odst. 6, 7 a 10 zákona o daních z příjmů, ve znění do 31. prosince 2007), jelikož nejsou příjmem fyzické osoby, nýbrž jde o její podíl na udržování systémů veřejného pojištění, resp. systémů dávek garantovaných státem. Napadená zákonná úprava vytváří podle něj fikci, že placené pojistné je příjmem, resp. částí příjmů fyzické osoby v širším slova smyslu. Kromě rozporu s čl. 30 a 31 Listiny, s Úmluvou o minimální normě sociálního zabezpečení (čl. 102) - (sdělení Federálního ministerstva zahraničních věcí č. 461/1991 Sb.), s Evropskou sociální chartou (sdělení Ministerstva zahraničních věcí č. 14/2000 Sb.m.s.) a Evropským zákoníkem sociálního zabezpečení (sdělení Ministerstva zahraničních věcí č. 90/2001 Sb.m.s.) namítá v této souvislosti i rozpor se zásadou srozumitelnosti a poznatelnosti práva, jejichž naplňování je jedním ze základních předpokladů existence právního státu.

Kromě odvodu pojistného hrazeného z příjmů fyzických osob, zvláště u daně z příjmů ze závislé činnosti a funkčních požitků, další platby do veřejných systémů sociálního a zdravotního pojištění odvádějí také zaměstnavatelé. Navrhovatel při popisu jejich právní povahy zdůrazňuje, že odvody zaměstnavatelů nejsou součástí příjmu zaměstnanců a souvisí s příjmy zaměstnance pouze zprostředkovaně. Za situace, kdy jsou od 1. ledna 2008 zdaněny nejenom povinné odvody do systémů zdravotního a sociálního pojištění, ale také platby, které jsou uloženy zaměstnavateli (§ 6 odst. 13 a 14, § 38h odst. 1 písm. b) zákona č. 586/1992 Sb.), nová zákonná úprava tedy do příjmu fyzické osoby pro účely zdanění započítává jak odváděné pojistné, tak platby uložené zaměstnavatelům. Odvody uložené zaměstnavatelům ale dle navrhovatele nemají s příjmem zaměstnance nic společného a nejsou předmětem jeho pracovní smlouvy, jelikož jde o veřejnoprávní povinnost uloženou zaměstnavateli zákonem, jejímž prostřednictvím se zaměstnavatel podílí na udržování systémů veřejného pojištění. Uvedené tvrzení navrhovatel opírá i o odkaz na ustanovení § 2 zákona č. 589/1992 Sb., o pojistném na sociální zabezpečení a příspěvku na státní politiku zaměstnanosti, v platném znění, dle kterého je pojistné příjmem státního rozpočtu, z čehož dovozuje, že v případě odvodů zaměstnavatelů jde o převod finančních prostředků přímo státu, a to z vlastních příjmů, nikoli z příjmu zaměstnance, pročež v daném případě jde o zákonem založený dvoustranný veřejnoprávní vztah mezi zaměstnavatelem a státem, jehož zaměstnanec není účastníkem. Uvedenou právní konstrukci, jež dle něj vyvolává nerovné postavení, v němž je daň nucen platit subjekt, který není žádným způsobem spojen s předmětem zdanění, považuje za rozpornou se zásadou rovnosti (čl. 1 a 3 Listiny) a zásadou minimální racionality a spravedlnosti právních předpisů, jež je dalším z předpokladů existence právního státu (čl. 1 Ústavy).

Dle navrhovatele na zdanění pojistného hrazeného fyzickými osobami a odvodů hrazených zaměstnavateli nelze nahlížet jako na zdanění příjmů, jež vzniknou v budoucnu, jelikož mezi odvedeným pojistným a možným budoucím příjmem v podobě některého z důchodů, resp. zdravotní péče, zdravotních pomůcek, příp. léčivých přípravků, není „přímá souvislost co do vzájemné výše a doby odvádění“ (není ani zaručeno, že konkrétní pojištěné osobě nárok na vyplácení důchodů vůbec vznikne, a tedy zda získá v budoucnu příjem, který má být zdaněn v současné době). V této souvislosti je namítán i rozpor napadené zákonné konstrukce se základní zásadou zdanění příjmu, dle níž k tomuto dochází vždy v okamžiku jeho vzniku a nikoli předem. Předmětná zákonná úprava tak dle navrhovatele užívá terminologii, která neodpovídá současnému stavu, dosavadní ujasnění pojmosloví znejasňuje, jelikož tam, kde hovoří v případě odvodů pojistného do systému zdravotního a sociálního pojištění o zdanění příjmů, jde ve skutečnosti o daň ze zdravotního a sociálního pojištění, čímž se dle něj stírá zásadní rozdíl mezi systémem daní a poplatků, který má svůj ústavní základ v čl. 11 odst. 5 Listiny, a systémy veřejného sociálního a zdravotního pojištění, jež se opírají o čl. 30 a 31 Listiny.

Nadto navrhovatel namítá protiústavnost § 16 a § 21 odst. 1 zákona č. 586/1992 Sb., o daních z příjmů, ve znění zákona č. 261/2007 Sb., a to z důvodu jejich neurčitosti, zakládající rozpor s principem právního státu.

Článek I zákona č. 261/2007 Sb. v bodech 49 a 50 novelizuje totéž ustanovení zákona o daních z příjmů (§ 16), přičemž jinak identický text obsahuje rozdílnou daňovou sazbu - bod 49 sazbu 15 % daňového základu, bod 50 pak sazbu 12,5 % daňového základu. Ve smyslu eventuálního postupu uvažuje navrhovatel o možnosti dát při interpretaci uvedených ustanovení bodu 50 přednost, a to vycházeje z argumentu lex posterior derogat legi priori.

Dle bodu 64 téhož článku se v § 21 odst. 1 zákona o daních z příjmů číslo „24“ nahrazuje číslem „21“, v bodě 65 v témže ustanovení zákona o daních z příjmů se číslo „21“ nahrazuje číslem „20“, a v bodě 66 se opět ve stejném ustanovení číslo „20“ nahrazuje číslem „19“. Dle čl. LXXXI bodu 1 písm. c) zákona č. 261/2007 Sb. pak čl. I bod 65 uvedeného zákona nabývá účinnosti dnem 1. ledna 2009, dle čl. LXXXI bodu 1 písm. e) zákona č. 261/2007 Sb. čl. I bod 66 uvedeného zákona nabývá účinnosti dnem 1. ledna 2010. Důsledkem této úpravy, jak tvrdí navrhovatel, je neurčitost ve stanovení, podle jaké sazby budou právnické osoby zdaňovány po 1. lednu 2008, když k tomu zákon neobsahuje žádné výslovné ustanovení.

Bylo již uvedeno, že navrhovatel se v petitu svého návrhu domáhá zrušení ustanovení § 6 odst. 4 věty první, § 6 odst. 13 a 14, § 7 odst. 8 věty první, § 16 a § 21 odst. 1 a § 38h odst. 1 písm. b) zákona č. 586/1992 Sb., o daních z příjmů, ve znění zákona č. 261/2007 Sb.

Dle věty první § 6 odst. 4 zákona č. 586/1992 Sb., o daních z příjmů, ve znění zákona č. 261/2007 Sb. „příjmy zúčtované nebo vyplacené zaměstnavatelem se sídlem nebo bydlištěm na území České republiky a příjmy od plátců daně vymezených v § 38c jsou po zvýšení podle odstavce 13 samostatným základem daně pro zdanění daní vybíranou srážkou sazbou daně podle § 36 odst. 2, jedná-li se o příjmy podle odstavce 1 písm. a) a d) a podle odstavce 10, jejichž úhrnná výše před zvýšením podle odstavce 13 u téhož zaměstnavatele nepřesáhne za kalendářní měsíc částku 5 000 Kč.

Ustanovení § 6 odst. 13 a 14 zákona č. 586/1992 Sb., o daních z příjmů, ve znění zákona č. 261/2007 Sb., stanoví:

(14) Jedná-li se o příjem plynoucí ze zdrojů v zahraničí, je u poplatníka uvedeného v § 2 odst. 2 základem daně jeho příjem ze závislé činnosti vykonávané ve státě, s nímž Česká republika neuzavřela smlouvu o zamezení dvojího zdanění, zvýšený o částku odpovídající příspěvkům zaměstnavatele na pojištění povinně placené podle odstavce 13 a snížený o daň zaplacenou z tohoto příjmu v zahraničí. Je-li závislá činnost vykonávána ve státě, s nímž Česká republika uzavřela smlouvu o zamezení dvojího zdanění, je základem daně příjem ze závislé činnosti vykonávané v tomto státě zvýšený o částku odpovídající příspěvkům zaměstnavatele na pojištění povinně placené podle odstavce 13 a snížený o daň zaplacenou z tohoto příjmu v zahraničí, ale pouze v rozsahu, v němž nebyla tato daň započtena na daňovou povinnost v tuzemsku podle § 38f v předchozím zdaňovacím období.“

Dle věty první § 7 odst. 8 zákona č. 586/1992 Sb., o daních z příjmů, ve znění zákona č. 261/2007 Sb., „uplatní- li poplatník výdaje podle odstavce 7, má se za to, že v částce výdajů jsou zahrnuty veškeré výdaje poplatníka vynaložené v souvislosti s dosahováním příjmů z podnikání a z jiné samostatné výdělečné činnosti.“

Ustanovení § 16 zákona č. 586/1992 Sb., o daních z příjmů, ve znění zákona č. 261/2007 Sb., jenž je dalším z napadených ustanovení daného zákona, stanoví: „Daň ze základu daně sníženého o nezdanitelnou část základu daně (§ 15) a o odčitatelné položky od základu daně (§ 34) zaokrouhleného na celá sta Kč dolů činí 12,5 %.“ Dle § 21 odst. 1 téhož zákona pak platí: „Sazba daně činí 19 %, pokud v odstavcích 2 a 3 není stanoveno jinak. Tato sazba daně se vztahuje na základ daně snížený o položky podle § 34 a § 20 odst. 7 a 8, který se zaokrouhluje na celé tisícikoruny dolů.“

Dikce posledního z napadených ustanovení - § 38h odst. 1 písm. b) zákona č. 586/1992 Sb., o daních z příjmů, ve znění zákona č. 261/2007 Sb., zní: „Plátce daně vypočte zálohu z příjmů fyzických osob ze závislé činnosti a z funkčních požitků ze základu pro výpočet zálohy. Základem pro výpočet zálohy je úhrn příjmů ze závislé činnosti a z funkčních požitků zúčtovaný nebo vyplacený poplatníkovi za kalendářní měsíc nebo za zdaňovací období, vyjma příjmů zdanitelných daní vybíranou srážkou sazbou daně podle § 36 a příjmů, které nejsou předmětem daně zvýšené o částku odpovídající pojistnému na sociální zabezpečení a příspěvku na státní politiku zaměstnanosti a pojistnému na všeobecné zdravotní pojištění (dále jen ,pojistné‘), které je podle zvláštních právních předpisů ze zúčtovaných nebo vyplacených příjmů povinen platit zaměstnavatel sám za sebe, a u zaměstnance, na kterého se vztahuje povinné zahraniční pojištění stejného druhu, zvýšený o částku odpovídající příspěvkům zaměstnavatele na toto zahraniční pojištění.“

První skupinu rozhodnutí Ústavního soudu k otázkám ústavnosti právní úpravy daní a poplatků tvoří judikatura k interpretaci a aplikaci ustanovení čl. 11 odst. 5 Listiny ve vazbě na ustanovení čl. 79 odst. 3 a čl. 104 odst. 3 Ústavy ve věcech mezí podzákonné právní úpravy daní a poplatků (viz zejména nálezy sp. zn. Pl. ÚS 3/95(Sbírka rozhodnutí, svazek 4, nález č. 59, vyhlášen pod č. 265/1995 Sb.), Pl. ÚS 63/04 (Sbírka rozhodnutí, svazek 36, nález č. 61, vyhlášen pod č. 210/2005 Sb.), Pl. ÚS 20/06(vyhlášen pod č. 164/2007 Sb.)).

Druhou skupinu tvoří přezkum ústavnosti zákonné úpravy daně, poplatku, příp. jiné obdobné zákonem stanovené povinné dávky (v tom rámci i zákonem stanoveného povinného pojištění), jakož i peněžních sankcí. Ústavní soud nastínil pro něj následující kautely [sp. zn. Pl. ÚS 3/02 ((Sbírka rozhodnutí, svazek 27, nález č. 105, str. 177, vyhlášen pod č. 405/2002 Sb.), Pl. ÚS 12/03 (Sbírka rozhodnutí, svazek 32, nález č. 37, str. 367, vyhlášen pod č. 300/2004 Sb.), Pl. ÚS 7/03 (Sbírka rozhodnutí, svazek 34, nález č. 113, str. 184, vyhlášen pod č. 512/2004 Sb.)]: Z ústavního principu dělby moci (čl. 2 odst. 1 Ústavy), jakož i z ústavního vymezení zákonodárné moci (čl. 15 odst. 1 Ústavy) plyne pro zákonodárce široký prostor pro rozhodování o předmětu, míře a rozsahu daní, poplatků a peněžních sankcí. Zákonodárce přitom nese za důsledky tohoto rozhodování politickou odpovědnost. Jakkoli je daň, poplatek, příp. peněžitá sankce veřejnoprávním povinným peněžitým plněním státu, a tedy zásahem do majetkového substrátu, a tudíž i vlastnického práva povinného subjektu, bez naplnění dalších podmínek nepředstavuje dotčení v ústavním pořádkem chráněné vlastnické pozici (čl. 11 Listiny, čl. 1 Dodatkového protokolu Úmluvy). Ústavní přezkum daně, poplatku a peněžité sankce zahrnuje posouzení z pohledu dodržení kautel plynoucích z ústavního principu rovnosti, a to jak neakcesorické (čl. 1 Listiny), tj. plynoucí z požadavku vyloučení svévole při odlišování subjektů a práv, tak i akcesorické v rozsahu vymezeném v čl. 3 odst. 1 Listiny (hypotetickou ilustrací porušení kautel akcesorické nerovnosti by byla úprava odlišující výši daní s ohledem na náboženské vyznání, jež by ve smyslu čl. 3 odst. 1 Listiny byla diskriminační a zároveň by zasáhla do základního práva plynoucího z čl. 15 odst. 1). Je-li předmětem posouzení ústavnost akcesorické nerovnosti vzhledem k vyloučení majetkové diskriminace, případně toliko posouzení skutečnosti, nepředstavuje-li daň, poplatek, příp. peněžitá sankce případné dotčení v právu vlastnickém (čl. 11 Listiny, čl. 1 Dodatkového protokolu Úmluvy), je takový přezkum omezen na případy, v nichž hranice veřejnoprávního povinného peněžitého plnění jednotlivcem státu vůči majetkovému substrátu jednotlivce nabývá škrtícího (rdousícího) působení; jinými slovy vyjádřeno, má-li posuzovaná daň, poplatek, příp. peněžní sankce ve svých důsledcích konfiskační dopady ve vztahu k majetkové podstatě jednotlivce.

Konečně třetí skupinu rozhodnutí k otázkám ústavnosti právní úpravy daní, poplatků, příp. jiných obdobných zákonem stanovených dávek, představuje nález Ústavního soudu ČSFR sp. zn. Pl. ÚS 22/92 (Sbírka usnesení a nálezů Ústavního soudu ČSFR, č.11, str. 37), jenž stanovil hlediska přezkumu daňové rovnosti, resp. daňové proporcionality. Uvedl, že „ani svrchovanost státu nezakládá pro stát možnost ukládání libovolných daní, třeba by se tak stalo na základě zákona ... V oblasti daňové je třeba požadovat, aby zákonodárný orgán podložil svoje rozhodnutí objektivními a racionálními kritérii. V zásadě nelze vyloučit, aby zákonodárce stanovil diferencované daně podle zásady, že výkonnější subjekt bude odvádět vyšší daně. Není však možno postupovat opačně a více zatížit hospodářsky a sociálně slabší subjekty. Je věcí státu, aby v zájmu zajištění svých funkcí rozhodl, že určité skupině poskytne méně výhod než jiné. Ani zde však nesmí postupovat libovolně.“ K závaznosti rozhodnutí Ústavního soudu ČSFR pro svoji judikaturu Ústavní soud České republiky pak v nálezu sp. zn. Pl. ÚS 9/01(Sbírka rozhodnutí, svazek 24, nález č. 192, vyhlášen pod č. 35/2002 Sb.) konstatoval následující: „Za ,Ústavní soud‘ ve smyslu § 35 odst. 1 zákona o Ústavním soudu nelze považovat ,Ústavní soud ČSFR‘. Systematický výklad § 35 odst. 1 tohoto zákona vede k závěru, že uvedené ustanovení má na mysli pouze Ústavní soud ČR, neboť je součástí té části Ústavy ČR, kterou se zřizuje Ústavní soud ČR. ... I když nálezy Ústavního soudu ČSFR nevytvářejí pro Ústavní soud ČR formálně překážku rozhodnuté věci, představují pro něj reálnou autoritu založenou na tom, že Ústavní soud ČSFR byl ,soudním orgánem ochrany ústavnosti‘ s působností na území České republiky, jímž je nyní on sám. Postulát kontinuity poskytované ochrany, jenž je příznačný pro rozhodování soudního orgánu, který vstupuje na místo orgánu zaniklého nebo zrušeného, má dvě stránky. Na jedné straně novému soudu dovoluje odchýlit se od právního názoru soudu předchozího, pokud došlo ke změně okolností, za nichž tento předchozí soud rozhodoval, na straně druhé mu ukládá nezpochybňovat rozhodnutí předchozího soudu, jestliže k takové změně okolností nedošlo.“

Žádný z návrhových bodů namítajících protiústavnost § 6 odst. 4 věty první, § 6 odst. 13 a 14, § 7 odst. 8 věty první a § 38h odst. 1 písm. b) zákona č. 586/1992 Sb., o daních z příjmů, ve znění zákona č. 261/2007 Sb., pod takto naznačený rámec přezkumu ústavnosti právní úpravy daně, poplatku, příp. jiné obdobné zákonem stanovené povinné dávky podřadit nelze. Nutno tudíž zodpovědět otázku, zdali nezakládá některý z těchto návrhových bodů další z derogačních důvodů ve věcech ústavnosti právní úpravy daně, poplatku, příp. jiné obdobné zákonem stanovené povinné dávky.

Právní teorie vymezuje kategorie předmětu a základu daně následujícím způsobem: „Objektem daně neboli předmětem daně je hospodářská skutečnost, na jejímž základě je možné uložit poplatníkovi daňovou povinnost. Může to být určitý příjem, věc, úkon nebo majetek. Objekt daně též rozhoduje o názvu daně (např. daň z příjmů, daň z pozemků, daň ze staveb). Určení daňového objektu je východiskem pro stanovení daňového základu. Základem daně je v penězích, eventuálně i jinak stanovený daňový objekt, z něhož se daň vyměřuje. Zatímco objekt daně nám říká, co je důvodem stanovení daňové povinnosti, daňový základ určuje, z čeho se daň vyměřuje. Cílem zjišťování základu daně je stanovení celkové částky zdanitelného objektu.“ (M. Bakeš a kol., Finanční právo, 4. vyd., Praha 2006, s. 194.).

Zákon o daních z příjmů ve znění zákona č. 261/2007 Sb. vymezuje tyto základní prvky konstrukce daní z příjmu legálními definicemi. Předmětem daně z příjmů fyzických osob jsou příjmy ze závislé činnosti a funkční požitky [§ 3 odst. 1 písm. a) uvedeného zákona], základem daně jsou příjmy ze závislé činnosti nebo funkční požitky, zvýšené o částku odpovídající pojistnému na sociální zabezpečení a příspěvku na státní politiku zaměstnanosti a pojistnému na všeobecné zdravotní pojištění, které je z těchto příjmů podle zvláštních právních předpisů povinen platit zaměstnavatel sám za sebe (§ 6 odst. 13 daného zákona).

Vyměřovacím základem nemocenského pojištění, důchodového pojištění a odvodu na státní politiku zaměstnanosti, a to jak pro zaměstnance, tak i zaměstnavatele, je úhrn příjmů, které jsou předmětem daně z příjmů fyzických osob podle zákona o daních z příjmů [§ 5 odst. 1, § 5a písm. a), b) zákona č. 589/1992 Sb., ve znění pozdějších předpisů], vyměřovacím základem veřejného zdravotního pojištění je obdobně úhrn příjmů ze závislé činnosti a funkčních požitků, které jsou předmětem daně z příjmů fyzických osob podle zákona o daních z příjmů (§ 3 odst. 1, § 5 odst. 1 zákona č. 592/1992 Sb., ve znění pozdějších předpisů, § 9 odst. 2 zákona č. 48/1997 Sb., o veřejném zdravotním pojištění).

Jinými slovy vyjádřeno, nemocenské pojištění, důchodové pojištění, odvod na státní politiku zaměstnanosti, jakož i veřejné zdravotní pojištění se vypočítává z tzv. „hrubé“ mzdy, daň z příjmu pak z odlišného předmětu, z tzv. „superhrubé“ mzdy, zahrnující kromě „hrubé“ mzdy i odvody zaměstnavatele i zaměstnance na nemocenské pojištění, důchodové pojištění, odvod na státní politiku zaměstnanosti, i veřejné zdravotní pojištění. Základem výpočtu daně z příjmů je tedy i jiný objekt (předmět), než je zákonem stanovený předmět daní z příjmů, z hlediska skutečného předmětu je tedy daň upravená zákonem č. 592/1992 Sb., ve znění pozdějších předpisů, daní z příjmů ze závislé činnosti a z funkčních požitků a z odvodů na nemocenské pojištění, důchodové pojištění, odvod na státní politiku zaměstnanosti, i veřejné zdravotní pojištění. Nelze v této souvislosti přijmout protiargument, dle něhož odvody na nemocenské pojištění, důchodové pojištění, odvod na státní politiku zaměstnanosti, i veřejné zdravotní pojištění představují eventuelní příjem poplatníka daně v budoucnu. V případě akceptace takovéto konstrukce by, dovedeno do absurdních důsledků, pak bylo lze za příjem považovat i daň (např. daň z příjmů), jelikož jejím prostřednictvím jsou financovány veřejné statky (veřejná dobra), na jejichž užívání se subjekt daně v budoucnu eventuálně bude podílet.

Nutno na tomto místě reagovat na námitku, dle níž uvedená svévole zákonodárce v nakládání a vymezování zákonných pojmů zakládá rozpor s principem materiálního právního státu z důvodu neurčitosti a nejasnosti.

Dle ustálené judikatury Ústavního soudu „neurčitost některého ustanovení právního předpisu nutno považovat za rozpornou s požadavkem právní jistoty, a tudíž i právního státu (čl. 1 odst. 1 Ústavy), toliko tehdy, jestliže intenzita této neurčitosti vylučuje možnost stanovení jeho normativního obsahu pomocí obvyklých interpretačních postupů.“ (nálezy sp. zn. Pl. ÚS 4/95, Pl. ÚS 9/95, Pl. ÚS 2/97, Pl. ÚS 23/02, Pl. ÚS 40/02, Pl. ÚS 44/02, Pl. ÚS 10/06, Pl. ÚS 25/06 - viz výše).

Požadavek určitosti daňové úpravy zákonem je obsažen i v ekonomické vědě. Dle Karla Engliše, „požaduje-li se, aby povinnosti daňové byly normovány zákonem, hledá se ochrana poplatníků proti libovůli veřejného svazku, a tudíž jest i samozřejmým požadavkem, aby tato povinnost byla normována určitě, způsobem vylučujícím libovůli, určitě co do povinného subjektu, základu daňového i platební povinnosti, jejího rozsahu i doby“ (K. Engliš, Soustava národního hospodářství. Sv. II., Praha 1937, s. 193; tentýž, Finanční věda. Nástin theorie hospodářství veřejných svazků. Brno 1929, s. 196).

Jakkoli nelze než přisvědčit navrhovateli, že zákonodárce použil kategorie předmětu a základu daně v zákoně č. 592/1992 Sb., ve znění zákona č. 261/2007 Sb., svévolně a v důsledku toho daný zákon zakotvuje daň, jejímž skutečným předmětem nejsou toliko příjmy ze závislé činnosti a z funkčních požitků, nýbrž i odvody na nemocenské pojištění, důchodové pojištění, na státní politiku zaměstnanosti a na veřejné zdravotní pojištění, navzdory této skutečnosti posuzovaná úprava nezakládá neurčitost, jež by vylučovala možnost stanovení jejího obsahu pomocí obvyklých interpretačních postupů (čili stanovení základu a sazeb daně).

Nutno tudíž reagovat na důsledek, jež z předchozích úvah vyplývá. Je ústavně akceptovatelné zdanění jakéhokoli předmětu? Opouští-li zákonodárce v zákonné úpravě tradiční pojmové vymezení daně z příjmů, její rozpor s ústavním pořádkem by byl dán toliko tehdy, měla-li by tato konstrukce konfiskační dopady, byla-li by extrémně disproporcionální, resp. byla-li by neurčitá v té míře, jež by vylučovala stanovení jejího obsahu obvyklými interpretačními postupy. Žádná z těchto alternativ, zakládajících derogační důvod, v daném případě, a to zejména s ohledem na sazby daně z příjmů dle zákona č. 586/1992 Sb., ve znění zákona č. 261/2007 Sb., naplněna nebyla.

Zbývá toliko poznámka na okraj, aneb v řeči soudní obiter dictum. Zdanění daně, poplatku, příp. jiné obdobné zákonem stanovené povinné dávky je určitě myšlenka v současné době „originální“. Připomíná ale jednu v historii slavnou daň římského císaře Vespasiána, jenž v reakci na výtku svého syna Tita, týkající se její nedůstojnosti, pronesl slavnou větu: „Pecunia non olet“.

Namítá-li navrhovatel protiústavnost § 16 a § 21 odst. 1 zákona č. 586/1992 Sb., o daních z příjmů, ve znění zákona č. 261/2007 Sb., a to z důvodu jejich neurčitosti, zakládající rozpor s principem právního státu, nelze se s jeho argumenty ztotožnit.

Čl. I zákona č. 261/2007 Sb. v bodech 49 a 50 novelizuje totéž ustanovení zákona o daních z příjmů (§ 16) - jinak identický text obsahuje rozdílnou daňovou sazbu (bod 49 sazbu 15 % daňového základu, bod 50 pak sazbu 12,5 % daňového základu), přičemž dle čl. LXXXI odst. 1 zákona č. 261/2007 Sb. ustanovení § 16 zákona č. 586/1992 Sb. ve znění čl. I bodu 49 zákona č. 261/2007 Sb. nabývá účinnosti dnem 1. ledna 2008, dle čl. LXXXI odst. 1 písm. c) zákona č. 261/2007 Sb. ustanovení § 16 zákona č. 586/1992 Sb. ve znění čl. I bodu 50 zákona č. 261/2007 Sb. pak nabývá účinnosti teprve dnem 1. ledna 2009. Pro uvedené žádná neurčitost mezi body 49 a 50 čl. I zákona č. 261/2007 Sb. nevzniká.

Jak bylo již uvedeno, dle bodu 64 téhož článku se v § 21 odst. 1 zákona o daních z příjmů číslo „24“ nahrazuje číslem „21“, v bodě 65 v témže ustanovení zákona o daních z příjmů se číslo „21“ nahrazuje číslem „20“ a v bodě 66 se opět ve stejném ustanovení číslo „20“ nahrazuje číslem „19“. Dle čl. LXXXI bodu 1 písm. c) zákona č. 261/2007 Sb. pak čl. I bod 65 uvedeného zákona nabývá účinnosti dnem 1. ledna 2009, dle čl. LXXXI bodu 1 písm. e) zákona č. 261/2007 Sb. čl. I bod 66 uvedeného zákona nabývá účinnosti dnem 1. ledna 2010. Sazba, jíž budou právnické osoby zdaňovány po 1. lednu 2008, je přitom určena čl. LXXXI odst. 1, dle něhož ustanovení § 21 odst. 1 zákona č. 586/1992 Sb., ve znění čl. I bodu 64 zákona č. 261/2007 Sb., nabývá účinnosti dnem 1. ledna 2008, pročež ani v daném případě nevzniká v zákonné úpravě ani neurčitost ani mezera ve stanovení data účinnosti.

Vycházeje ze všech uvedených důvodů Ústavní soud návrh na zrušení části první, části druhé, části třetí, části čtvrté, části páté, části šesté, části sedmé, části osmé, části deváté, bodu 1 v čl. XVII části desáté, části jedenácté, části dvanácté, části třinácté, části čtrnácté, části čtyřicáté páté, části čtyřicáté šesté, části čtyřicáté sedmé, části padesáté, části padesáté první a části padesáté druhé zákona č. 261/2007 Sb. a na zrušení ustanovení § 6 odst. 4 věty první, § 6 odst. 13 a 14, § 7 odst. 8 věty první, § 16 a § 21 odst. 1 a § 38h odst. 1 písm. b) zákona č. 586/1992 Sb., o daních z příjmů, ve znění pozdějších předpisů, zamítl [§ 70 odst. 2 zákona č. 182/1993 Sb.].