Nález 3/2000 Sb., ve věci návrhu na zrušení zákona č. 144/1999 Sb., kterým se mění zákon č. 42/1992 Sb., o úpravě majetkových vztahů a vypořádání majetkových nároků v družstvech, ve znění pozdějších předpisů, zákon č. 586/1992 Sb., o daních z příjmů, ve znění pozdějších předpisů, a zákon č. 569/1991 Sb., o Pozemkovém fondu České republiky ve znění pozdějších předpisů

Dne 19. července 1999 byl Ústavnímu soudu doručen návrh skupiny poslanců podle § 64 odst. 1 písm. b) zákona č. 182/1993 Sb., o Ústavním soudu. Soudce zpravodaj shledal, že podání splňuje formální náležitosti návrhu na zrušení zákona s petitem, aby Ústavní soud nálezem rozhodl, že zákon č. 144/1999 Sb., kterým se mění zákon č. 42/1992 Sb., o úpravě majetkových vztahů a vypořádání majetkových nároků v družstvech, ve znění pozdějších předpisů, zákon č. 586/1992 Sb., o daních z příjmů, ve znění pozdějších předpisů, a zákon č. 569/1991 Sb., o Pozemkovém fondu České republiky, ve znění pozdějších předpisů, vyhlášený ve Sbírce zákonů (částka 51) dne 15. července 1999, se zrušuje dnem vyhlášení nálezu.

Poslanci Poslanecké sněmovny Parlamentu České republiky v počtu 77 potvrdili svými podpisy předložený návrh na zrušení zákona a pověřili poslance Marka Bendu, aby za ně jednal před Ústavním soudem.

Skupina poslanců poukazuje na rozpor napadeného zákona s těmito ústavními články:

Navrhovatelé se soustřeďují na právní úpravy nakládání s majetkem členů družstva při jeho transformaci, protože právě v této oblasti podle nich došlo k základním zásahům do ústavních práv občanů, resp. členů družstva. K tomu účelu konfrontují především ustanovení § 13 odst. 2 a 3 zákona č. 42/1992 Sb., o úpravě majetkových vztahů a vypořádání majetkových nároků v družstvech, ve znění pozdějších předpisů, která stanovila nároky oprávněných osob s nároky, jak je stanovila napadená novela tohoto zákona vydaná pod č. 144/1999 Sb.

§ 13 odst. 2 zákona č. 42/1992 Sb. uvádí:

§ 13 odst. 3 téhož zákona stanoví:

Naproti tomu podle nově doplněných ustanovení § 13 odst. 4 až 10 napadeného zákona - novely byl zaveden nový způsob "vypořádání" majetkového podílu vydáním majetkových listů družstva nebo jeho právního nástupce. Oprávněná osoba, jejíž nárok nebyl ke dni 31. března 1999 uspokojen, obdrží na vyrovnání svého nároku v hotovosti 10 % nevypořádaného majetkového podílu, nejvýše však částku 10 000 Kč z prostředků Pozemkového fondu České republiky (dále jen "Pozemkový fond"), pokud svůj nárok řádně uplatní do 31. března 2000. Požádá-li oprávněná osoba o vypořádání majetkového podílu dluhopisem Pozemkového fondu, je družstvo nebo jeho právní nástupce povinno s ní uzavřít dohodu o vypořádání tímto způsobem. Dluhopis má dobu splatnosti 20 let s úrokovou sazbou 2 % ročně. Nedojde-li při tomto postupu k vypořádání, např. proto, že oprávněná osoba o vypořádání nároku na vydání majetkového podílu dluhopisem nepožádala, je družstvo nebo jeho právní nástupce povinno vypořádání provést vydáním majetkových listů v celkové jmenovité hodnotě znějících na jméno oprávněné osoby. Předáním majetkových listů splňujících stanovené náležitosti je pohledávka oprávněné osoby vůči družstvu nebo jeho právnímu nástupci vypořádána. Pokud první oprávněná osoba, které byly vydány majetkové listy družstva, je po dobu 15 let nezcizí nebo nevloží do majetku družstva či jiné kapitálové společnosti, Pozemkový fond tyto majetkové listy odkoupí po 15 letech od doby jejich vydání za nominální cenu bez úročení.

Navrhovatelé po této konfrontaci dospívají k závěru, že smyslem napadeného zákona je změna ve způsobu vypořádání majetkových podílů a omezuje jejich vlastníky takovým způsobem, který není srovnatelný s užívacími a požívacími právy vlastníků jiných cenných papírů (akcií, dluhopisů, směnek aj.) a navíc jim nezajišťuje ekvivalentní vyrovnání ani zajištění jejich práv. Na druhé straně zcela nepřiměřeně zvýhodňuje dlužníky, tj. povinné osoby (družstva a jejich právní nástupce) užívající bez náhrady již od doby transformace družstva majetkové podíly oprávněných osob. Pokládají proto za nepochybné, že změna ve způsobu vydání majetkových podílů oprávněným osobám, tj. jejich vlastníkům, zakotvená v napadeném zákoně omezuje práva těchto vlastníků neústavním způsobem, zejména pokud jde o ústavně nepřípustné omezení vlastníka majetkového podílu na transformovaném družstvu nebo jeho právního nástupce, a porušují tak čl. 1 Listiny základních práv a svobod.

Další námitkou navrhovatelů je, že napadeným zákonem byla vytvořena norma, jež má charakter pravé zpětné účinnosti. Nároky na vypořádání majetkových podílů oprávněných osob v § 13 odst. 3 až 10 zákona vznikly již podle podmínek zákona č. 42/1992 Sb., tj. při transformaci družstva, tedy dlouhou dobu před účinností napadeného zákona. Původní § 13 odst. 3 vycházející z původního způsobu vydání majetkového podílu ztratil však jakýkoliv smysl vedle nově zavedeného způsobu vypořádání. Stal se obsoletním, a tak i důkazem o zpětné účinnosti spolu s čl. IV napadeného zákona, který stanoví, že se jím řídí i vypořádání majetkových podílů, na jejichž vypořádání vznikl nárok přede dnem jeho účinnosti. Retroaktivita vyplývá i z toho, že podle původní verze, jak je uvedena v citaci § 13 odst. 2 a 3 zákona č. 42/1992 Sb., se vlastník mohl rozhodnout mezi dvěma způsoby vydání majetkového podílu: buď že se stane členem družstva, bude provozovat zemědělskou výrobu, a tak získá právo na vydání majetkového podílu neprodleně, anebo že zemědělskou výrobu provozovat nebude a získá právo na vydání svého majetkového podílu po uplynutí sedmi let od schválení transformačního projektu. Z toho vyplývá, že pokud se rozhodl pro druhou možnost, zákonodárce v napadeném zákoně jeho nárok, pokud jde o způsob vydání majetkového podílu, zásadně změnil, a to v jeho neprospěch. Tím byl dle stanoviska navrhovatelů porušen čl. 2 odst. 3 Listiny základních práv a svobod.

Navrhovatelé vyjadřují dále své pochybnosti k náležitostem a právní povaze majetkových listů, jak jsou definovány v napadeném zákoně. Naplňují znaky listiny definované v § 4 odst. 4 zákona č. 591/1992 Sb., o cenných papírech, ve znění pozdějších předpisů, neboť mají být vydávány v souvislosti s převzetím povinnosti k vypořádání majetkového podílu oprávněné osoby na transformovaném družstvu, je s nimi spojeno právo na vyplacení majetkového podílu a jsou převoditelné. V takovém případě však musí obsahovat i náležitosti uvedené v § 3 zákona č. 530/1990 Sb., o dluhopisech, tedy mimo jiné závazek emitenta splatit jmenovitou hodnotu dluhopisu v určeném termínu, vyplácet určený výnos dluhopisu ve stanovených termínech či způsob stanovení takového výnosu. Tím se vytvářejí instituty, pravidla a situace, které jsou v rozporu s obchodním zákoníkem a předpisy souvisejícími v oblasti platného soukromého práva.

V další části svého podání navrhovatelé vycházejí z toho, že oprávněná osoba se stala vlastníkem majetkového podílu již před jeho vydáním ve smyslu § 9 odst. 7 zákona č. 42/1992 Sb., tj. poté, co byl majetkový podíl družstvem vypočten a oprávněná osoba s ním byla seznámena. Zdůrazňují, že napadeným zákonem dochází k podstatné redukci obsahu vlastnictví k tomuto majetku, a to jednak omezením práva tento majetek užívat, jednak na dobu 15 let zbavením práva požívat jeho plody a užitky. Nepřímým důsledkem je pak omezení dispozičního práva k takovému majetku. Navrhovatelé mají za to, že zákonodárce se při ochraně dlužníka - transformovaného družstva či jeho právního nástupce - ocitl mimo rámec působnosti čl. 11 odst. 2 a 4 Listiny základních práv a svobod, neboť těmto subjektům "daroval" právo bez náhrady užívat po dobu nejméně 15 let cizí majetek, přičemž vlastníkům tohoto majetku nepřiznal ani právo na přiměřené výnosy z tohoto majetku plynoucí. Přitom již podle původní verze zákona č. 42/1992 Sb. poskytl zákonodárce transformovaným družstvům sedmiletou lhůtu k vydání majetkových podílů oprávněným osobám (i když bez výnosů) a současnou právní úpravou těm, kdož z podstatné části nedostáli svým závazkům vyplývajícím z původní verze transformačního zákona, prakticky prodloužil jejich zvýhodnění o dvojnásobek. Z toho navrhovatelé dospívají k názoru, že tím byl porušen jak čl. 11 odst. 1 a 4 Listiny základních práv a svobod, tak čl. 1 odst. 1 Dodatkového protokolu k evropské Úmluvě o ochraně lidských práv a základních svobod.

Závěrem navrhovatelé poukazují na to, že podle čl. 1 Ústavy České republiky je Česká republika právním státem a k jeho definičním znakům patří také princip právní jistoty a ochrany důvěry občanů v právo a z toho vyplývá i zákaz retroaktivity právních norem. Retroaktivita stanovená čl. IV napadeného zákona je proto narušením nabytých práv přesahujících účel zákona č. 42/1992 Sb. a narušuje i princip ochrany důvěry v právo, a je tak v rozporu s čl. 1 Ústavy České republiky.

Ústavní soud si k ústavní stížnosti vyžádal vyjádření Poslanecké sněmovny i Senátu Parlamentu České republiky.

Dopisem ze dne 15. září 1999 sdělil předseda Poslanecké sněmovny prof. Ing. Václav Klaus, CSc. Ústavnímu soudu, že zákon č. 144/1999 Sb. byl schválen potřebnou většinou poslanců Poslanecké sněmovny dne 1. dubna 1999. Dne 28. dubna 1999 byl zamítnut Senátem, dne 19. května 1999 byl znovu schválen Poslaneckou sněmovnou. Prezidentem republiky byl vrácen dne 2. června 1999 a dne 29. června 1999 Poslanecká sněmovna svým hlasováním na vráceném zákonu setrvala. Poté byl zákon podepsán předsedou Poslanecké sněmovny a předsedou vlády a byl řádně vyhlášen. Pokud jde o obsahovou stránku zákona, předseda Poslanecké sněmovny uvádí, že důvodem k úvahám novelizovat tento zákon je obava z možných vážných důsledků hromadného vypořádání podílů z transformace, které se očekává na přelomu let 1999 a 2000. Dnes je zcela zřejmé, že zemědělská družstva, popřípadě jejich právní nástupci v postavení dlužníků nejsou a do stanovené doby ani nebudou schopna transformační podíly vypořádat. Cílem novely zákona je tedy ochrana těchto subjektů před konkursem. Při projednávání návrhu zákona v Poslanecké sněmovně byly uplatňovány zásadní a výrazně protichůdné názory, přičemž argumentace odpůrců návrhu zákona byla v zásadě totožná s návrhem podaným skupinou poslanců Ústavnímu soudu. Závěrem předseda Poslanecké sněmovny uvádí, že je na Ústavním soudu, aby v souvislosti s podaným návrhem posoudil ústavnost tohoto zákona a vydal příslušné rozhodnutí.

Dopisem ze dne 30. září 1999 zaslala Ústavnímu soudu vyjádření k návrhu skupiny poslanců předsedkyně Senátu PhDr. Libuše Benešová. Konstatovala, že předloha napadeného zákona byla předmětem obsáhlých diskusí v Senátu a v průběhu projednávání byly předloze vytýkány nedostatky spočívající zejména v rozporu mezi původním pojetím zákona, který upravoval vydání majetkového podílu, zatímco ustanovení novely zákona nahrazuje slovo vydání významově odlišným slovem vypořádání; v situaci, kde nedojde mezi věřitelem a zemědělským družstvem k dohodě o vypořádání majetkového podílu a kde se navrhuje stav řešit vydáním majetkových listů v hodnotě vypořádávaného majetku a kde majetkový podíl je vypořádán dnem, kdy družstvo majetkové listy vydá; tímto dnem také zaniká pohledávka oprávněné osoby vůči zemědělskému družstvu. Reálný majetkový podíl se tedy z důvodu pouhého neuzavření dohody účastníků mění jen na majetkový list, který podíl na reálném majetku nepředstavuje; je tedy skutečností, že

Byla vyslovena i obava, zda se navržená úprava nedostává do rozporu s čl. 11 Listiny základních práv a svobod (odnětí vlastnického práva bez existence veřejného zájmu).

Projednávané předloze byla vytýkána i retroaktivita, neboť upravuje nakládání s majetkovými listy v momentě, kdy režim zákona trvá již 7 let v neprospěch nevyřízených případů.

Důsledkem bylo, že Senát zamítl dne 28. dubna 1999 v hlasování, při kterém ze 65 přítomných senátorek a senátorů se vyslovilo 39 pro zamítnutí a 21 proti zmítnutí návrhu zákona. Proto je nyní na základě podaného návrhu skupiny poslanců na Ústavním soudu posoudit ústavnost tohoto zákona.

Ústavní soud se též seznámil s obsahem přípisu prezidenta republiky ze dne 2. června 1999, jímž byl zákon podle čl. 50 Ústavy České republiky vrácen Poslanecké sněmovně. V odůvodnění se uvádí, že oprávněné osoby, v souladu s platnou právní úpravou, od roku 1992 předpokládaly, že jim po 7 letech od schválení transformačního projektu družstva bude vydán jejich majetkový podíl v plné výši. Těsně před uplynutím této poměrně dlouhé doby, kdy byl jejich podíl "zablokován", má být režim vydávání podílů v plné výši nahrazen režimem vypořádání nároků, který podstatně zhoršuje jejich ekonomické postavení. Zákon tímto způsobem porušuje jeden ze základních principů právního státu, a to princip důvěry v právo, a ve svých důsledcích oslabuje Ústavou České republiky zaručenou ochranu vlastnických práv. Přijatý zákon prohlubuje nerovnost mezi jednotlivými skupinami oprávněných osob, založenou už v roce 1992, konkrétně mezi osobami, které začaly provozovat zemědělskou výrobu (těm musel být majetkový podíl vydán do 90 dnů od podání žádosti), a mezi osobami, které nezačaly zemědělskou výrobu provozovat.

Ústavní soud si vyžádal též stanovisko vlády, které v této věci předložil předseda vlády Ing. Miloš Zeman dne 2. prosince 1998 Poslanecké sněmovně Parlamentu České republiky. V něm se uvádí, že vláda s návrhem zákona vyslovila souhlas, ale současně upozornila na to, že v nejbližší době projedná vlastní rozsáhlejší návrh novely zákona č. 42/1992 Sb., v jehož rámci bude navrženo i řešení způsobu vypořádání majetkových podílů v družstvech. Vláda zároveň upozornila, že předložený návrh zákona má některé nedostatky, jako:

Ústavní soud zhodnotil návrh na zrušení zákona č. 144/1999 Sb. a dospěl k závěru, že návrh je důvodný. Přitom porušení ústavněprávních ustanovení hodnotil v některých případech od návrhu odlišně.

Z konstantní judikatury Ústavního soudu sice vyplývá, že je věcí státu, aby rozhodl, že jedné skupině poskytne méně výhod než jiné, nesmí však postupovat libovolně a z jeho rozhodnutí musí vyplývat, že tak činí ve veřejném zájmu, a nikoli např. proto, aby zakryl nedostatky ve správě věcí veřejných.

Ústavní soud jako orgán ochrany ústavnosti se nejprve rozhodl, že se nebude zabývat odůvodněním návrhu, týkajícím se námitky, že napadený zákon zavedl nové instituty, např. majetkové listy, a i některými dalšími ustanoveními se dostal do rozporu s obchodním zákoníkem či předpisy souvisejícími. Tím nemá být řečeno, že vznesené námitky nejsou oprávněné, ale Ústavní soud přistoupil k předloženému návrhu především z hlediska, zda jím byly porušeny ústavněprávní normy, které navrhovatelé ve svém návrhu uvedli.

Po prostudování předložených podkladů včetně parlamentních tisků a s přihlédnutím k důvodům, které byly uplatněny ze strany prezidenta republiky a Senátu Parlamentu České republiky, dospěl Ústavní soud k závěru, že novela transformačního zákona porušuje jeden ze základních principů právního státu, a to princip právní jistoty a důvěry v právo, jak vyplývá z čl. 1 Ústavy České republiky. Oprávněné osoby, v souladu s právní úpravou, od roku 1992 předpokládaly, že jim po 7 letech od schválení transformačního projektu bude vydán jejich majetkový podíl v plné výši. Těsně před uplynutím této dosti dlouhé doby však novela přinesla zcela odlišné řešení, a to vypořádání (nikoliv již vydání) majetkového podílu buď dluhopisem splatným do 20 let s 2% úrokem nebo majetkovým listem, který povinně odkoupí za nominální hodnotu Pozemkový fond po 15 letech bez úročení od první oprávněné osoby, které byl majetkový list družstva vydán. Novela tedy na jedné straně poškozuje, zhoršuje ekonomické postavení a popírá vlastnická práva oprávněných osob k majetkovým podílům a na druhé straně legalizuje právo družstev či obchodních společností nakládat s cizím majetkem podle jejich vlastních dispozic. Tím dochází i k porušení čl. 11 odst. 1 a 4 Listiny základních práv a svobod, že vlastnické právo všech vlastníků má stejný zákonný obsah i ochranu. Též nucené omezení vlastnického práva je možné jen ve veřejném zájmu, a to na základě zákona a za náhradu.

Svým rozsahem a koncepcí prohlubuje novela i nerovnost mezi jednotlivými skupinami oprávněných osob, která byla sice již založena v roce 1992, a to mezi osobami, které začaly provozovat zemědělskou výrobu a jimž musel být majetkový podíl vydán do 90 dnů od podání žádosti, a mezi osobami, které nezačaly zemědělskou výrobu provozovat, jimž mohl (nikoliv musel) být majetkový podíl vydán podle § 13 odst. 3 zákona č. 42/1992 Sb. Tato nerovnost, jež mohla být z restitučního pohledu snad pokládána za odůvodněnou, a tím za právní úpravu, která odpovídala veřejnému zájmu, byla však rozšířena novelou v takovém rozsahu, že ji již za odůvodněnou pokládat nelze a musí být hodnocena jako porušení čl. 1 Listiny základních práv a svobod vyjadřujícího zásadu, že lidé jsou si rovni v právech.

V souvislosti s uvedeným konstatováním je třeba souhlasit i s tím, že novelou byl porušen i čl. 1 odst. 1 Dodatkového protokolu k evropské Úmluvě o ochraně lidských práv a základních svobod, který stanoví, že každá fyzická nebo právnická osoba má právo pokojně užívat svůj majetek. Nikdo nemůže být zbaven svého majetku, s výjimkou veřejného zájmu a za podmínek, které stanoví zákon a obecné zásady mezinárodního práva.

Při zvážení všech uvedených důvodů Ústavní soud rozhodl, že je třeba návrhu skupiny poslanců vyhovět a novou úpravu zákona č. 42/1992 Sb. a zákonů č. 586/1992 Sb. a č. 569/1991 Sb. zrušit. Po formální stránce musel vyjít z toho, že zákon č. 144/1999 Sb., který byl vyhlášen ve Sbírce zákonů dne 15. července 1999, týmž dnem změnil ustanovení v původním zákoně č. 42/1992 Sb., kam byla ustanovení napadeného zákona č. 144/1999 Sb., která Ústavní soud pokládal za neústavní, touto cestou vnesena.

Současně považuje Ústavní soud za nutné upozornit jak orgány zákonodárné, tak exekutivní, že zákon č. 42/1992 Sb. by měl v § 13 odst. 3 upevnit postavení oprávněných osob, které sice z textu vyplývá, ale je cílevědomě zeslabováno až do té míry, že vydání majetkového podílu, ač zákonem stanoveného, je v době, kdy má uplynout závazná sedmiletá lhůta, pro toto vydání zpochybňováno a zákonem č. 144/1999 Sb. bylo prakticky anulováno. Ústavní soud proto neponechal bez povšimnutí ani vyjádření některých poslanců či senátorů, kteří v návrhu zákona spatřovali odnětí vlastnického práva bez existence veřejného zájmu či jako jistou formu vyvlastnění, ne však pro potřebu demokratického státu, ale pro jinou skupinu osob, která nedostála svým závazkům, které pro ni již od roku 1992 ze zákona vyplývaly. Zemědělská družstva dostala tehdy možnost užívat majetek oprávněných osob a výnosů z tohoto majetku. Některá jednala ekonomicky i právně poctivě, splnila zákonnou povinnost a vydala majetkové podíly. Vycházela z toho, že majetek jim byl svěřen do správy, že není jejich a že je nezbytné jej ve stanovené lhůtě vrátit. Byla však i taková, která o svěřený majetek nepečovala.

Z uvedených důvodů Ústavní soud napadená zákonná ustanovení zrušil podle § 70 odst. 1 zákona č. 182/1993 Sb., o Ústavním soudu.

Pokud jde o část novely, podle níž v § 13 odst. 2 a 3 zákona č. 42/1992 Sb. slova "vydán" a "vydání" byla nahrazena slovy "vypořádán" a "vypořádání", návrh na její zrušení Ústavní soud zamítl podle § 70 odst. 2 zákona č. 182/1993 Sb., neboť dospěl k závěru, že tato legislativní úprava není protiústavní, když při ústavně konformní interpretaci a aplikaci této právní normy nedojde k porušení vlastnických práv oprávněných osob.