42/2013 Sb.
NÁLEZ
Ústavního soudu
Jménem republiky
Ústavní soud rozhodl pod sp. zn. Pl.ÚS 31/09 dne 9. ledna 2013 v plénu složeném
z předsedy Pavla Rychetského a soudců Stanislava Balíka, Vlasty Formánkové, Pavla
Holländera, Ivany Janů, Vladimíra Kůrky, Jiřího Muchy, Jana Musila (soudce zpravodaje),
Jiřího Nykodýma, Miloslava Výborného a Michaely Židlické o návrhu Krajského soudu
v Brně na zrušení ustanovení článku XXIV, bodů 4 a 5 zákona č. 261/2007 Sb., o stabilizaci
veřejných rozpočtů, ve znění pozdějších předpisů, za účasti 1. Krajského soudu v
Brně, 2. Poslanecké sněmovny Parlamentu České republiky a 3. Senátu Parlamentu České
republiky, jako účastníků řízení,
takto:
Návrh se zamítá.
Odůvodnění:
I.
Rekapitulace návrhu
1. V návrhu, doručeném Ústavnímu soudu dne 12. 10. 2009, Krajský soud v
Brně podle ustanovení § 64 odst. 3 zákona č. 182/1993 Sb., o Ústavním soudu, ve znění
pozdějších předpisů (dále jen "zákon o Ústavním soudu") a podle článku 95 odst. 2
Ústavy České republiky navrhl zrušení ustanovení článku XXIV, bodů 4 a 5 zákona č.
261/2007 Sb., o stabilizaci veřejných rozpočtů, ve znění pozdějších předpisů (dále
jen "zákon č. 261/2007 Sb."). Za Krajský soud v Brně návrh podala samosoudkyně krajského
soudu JUDr. Jarmila Ďásková.
2. Předmětný návrh byl podán v souvislosti s řízením, vedeným u Krajského
soudu v Brně pod sp. zn. 57 Ca 14/2009 o správní žalobě žalobkyně Mgr. L. S. Z. (dále
jen "žalobkyně") proti žalovanému Krajskému úřadu Jihomoravského kraje, odboru sociálních
věcí. Žalobou je napadeno rozhodnutí krajského úřadu ze dne 1. 12. 2008 č. j. JMK
155130/2008, sp. zn. S-JMK 51819/2008/OSV-Pr, kterým bylo zamítnuto odvolání žalobkyně
proti rozhodnutí Úřadu práce Brno-město, odboru státní sociální podpory ze dne 17.
4. 2008 č. j. 1388/8/BME/3, jímž byla přiznána dávka státní sociální podpory - rodičovského
příspěvku ve výši 7 600,- Kč měsíčně ode dne 1. 1. 2008.
3. Žalobkyně napadla rozhodnutí žalovaného krajského úřadu ze dne 1. 12.
2008 za situace, v níž jí, jako matce nezletilé dcery H. S., byl vyměřen rodičovský
příspěvek podle ustanovení § 30 odst. 1 písm. b), písm. d) zákona č. 117/1995 Sb.,
o státní sociální podpoře, ve znění pozdějších předpisů (dále jen "zákon č. 117/1995
Sb."). Posuzování tohoto nároku na rodičovský příspěvek podle novelizovaného znění
zákona č. 117/1995 Sb. je důsledkem znění článku XXIV, bodů 4 a 5 zákona č. 261/2007.
4. Nová úprava nároku na rodičovský příspěvek a stanovení jeho výše podle
článku XXIV, bodů 4 a 5 zákona č. 261/2007 Sb. je podle názoru žalobkyně ve vztahu
k příjemcům rodičovského příspěvku na již narozené děti v rozporu s ústavně zaručenými
právy a svobodami. Nová právní úprava prý obsahuje prvky nepřípustné retroaktivity,
je porušením zásady legitimního očekávání a právní jistoty a je diskriminační.
5. V návrhu krajského soudu jsou citovány námitky žalobkyně, které krajský
soud považuje za logické a ztotožňuje se jak s jejich obsahem, tak i s jejich formulací.
Proto krajský soud v návrhu shrnuje ústavně relevantní argumenty žalobkyně, jež přejímá
i ve svém návrhu.
6. Navrhovatel zejména poukazuje na retroaktivitu nové právní úpravy, kterou
spatřuje v tom, že změna zákona měla zásadní vliv na způsob vzniku nároku i na výši
dávky. Nové znění zákona totiž zavádí režimy různé délky vyplácení rodičovského příspěvku
a v závislosti na délce také různou výši rodičovského příspěvku, přičemž obojí je
spojeno s existencí nároku na peněžitou pomoc v mateřství. Změny zákona tak přímo
dopadají na podmínky vzniku nároku rodiče na rodičovský příspěvek, což lze považovat
za nezákonný zásah státní moci do jednou již nabytých práv [k tomu navrhovatel odkazuje
na nález Ústavního soudu sp. zn. Pl. ÚS 21/96 ze dne 4.2.1997(N 13/7 SbNU 87; 63/1997
Sb.)].
7. Porušením zásady legitimního očekávání a právní jistoty je údajně nelogické
a nesystémové navázání dávky státní sociální podpory na nemocenské pojištění, které
je však plněním dobrovolným. Do doby účinnosti novely zákona takové propojení neexistovalo
a žalobkyně nemohla důvodně očekávat, že v budoucnu k takovému propojení dojde a
bude se navíc zpětně vztahovat na již vzniklé vztahy a nabytá práva. Takový postup
je podle názoru navrhovatele v rozporu se závěry nálezu Ústavního soudu sp. zn. IV.
ÚS 215/94 ze dne 8.6.1995(N 30/3 SbNU 227).
8. Nová právní úprava je podle navrhovatele i diskriminační. Ani důvodová
zpráva k zákonu o stabilizaci veřejných rozpočtů neuvádí, z jakého důvodu jsou rodiče
dětí, kteří mají nárok na rodičovský příspěvek ke dni 1. 1. 2008, rozděleni do nerovných
tří skupin: Zatímco dvěma ze tří skupin rodičů je určena výše dávky pevnou částkou,
pro třetí skupinu platí režim znění zákona č. 117/1995 Sb. Nové posouzení vzniku
nároku na rodičovský příspěvek podle jiných kritérií, než byla ta, která existovala
v době narození dítěte, je diskriminační proto, že v důsledku nových podmínek, zavedených
novelizovaným zněním zákona, dochází k finanční ztrátě oprávněného rodiče.
II.
Posouzení přípustnosti návrhu
9. Ústavní soud konstatuje, že návrh byl podán oprávněným subjektem v souladu
s § 64 odst. 3 zákona o Ústavním soudu a že jde o návrh přípustný (§ 66 zákona 182/1993
Sb., o Ústavním soudu, ve znění zákona č. 48/2002 Sb.). Návrh splňuje formální náležitosti
návrhu na zrušení zákona.
III.
Rekapitulace vyjádření účastníků řízení a oslovených orgánů státní správy
10. Ústavní soud si vyžádal ve smyslu ustanovení § 69 odst. 1 zákona o
Ústavním soudu vyjádření k návrhu od obou komor Parlamentu České republiky, jako
účastníků řízení a vyjádření ministra práce a sociálních věcí.
11. Ve vyjádření Poslanecké sněmovny, podepsaném jeho předsedkyní Miroslavou
Němcovou, se uvádí, že návrh zákona o stabilizaci veřejných rozpočtů byl v rámci
prvního čtení Sněmovnou přikázán k projednání výboru pro sociální politiku, výboru
pro zdravotnictví a rozpočtovému výboru, přičemž výbor pro sociální politiku a rozpočtový
výbor přijaly usnesení, ve kterém doporučily návrh zákona zamítnout. Po podrobné
rozpravě byla k návrhu zákona ve druhé rozpravě přijata řada pozměňujících návrhů,
které se však netýkaly napadeného ustanovení. Návrh zákona ve znění přijatých pozměňovacích
návrhů byl Poslaneckou sněmovnou dne 21. 8. 2007 schválen počtem hlasů pro 101, proti
99 z přítomných 200 poslanců. Závěrem vyjádřila předsedkyně Poslanecké sněmovny přesvědčení,
že přijatý zákon č. 261/2007 Sb., který obsahuje napadená ustanovení, je v souladu
s Ústavou České republiky.
12. Předseda Senátu Milan Štěch ve svém vyjádření zdůraznil, že jde o přechodná
ustanovení, v nichž je upraven postup ohledně poskytování rodičovského příspěvku
po novelizaci zákona o státní sociální podpoře, provedené zákonem č. 261/2007 Sb.,
zavedením tzv. třírychlostního rodičovského příspěvku.
13. Předseda Senátu dále odkázal na obsah vyjádření, které zaslal Ústavnímu
soudu v souvislosti s třemi návrhy skupiny poslanců a senátorů, které směřovaly proti
jiným přechodným ustanovením zákona, jimiž se Ústavní soud zabýval již krátce po
jeho přijetí (jde o řízení vedená Ústavním soudem pod sp. zn. Pl. ÚS 24/07, Pl. ÚS
1/08 a Pl. ÚS 2/08). Protože tedy jde o zákon, k němuž se Senát již vyjadřoval, odkazuje
tímto na vyjádření Senátu k řízení vedenému pod sp. zn. Pl. ÚS 24/07 a nepovažuje
za nutné k němu cokoli dodávat, neboť Senát na schůzi Senátu přijal usnesení, v němž
projevil vůli se návrhem zákona nezabývat.
14. Závěrem předseda Senátu rovněž poukázal na závěry nálezu Ústavního
soudu sp. zn. Pl. ÚS 2/08 ze dne 23.4.2008 (N 73/49 SbNU 85; 166/2008 Sb.), který
se zabýval problematikou sociálního zabezpečení z hlediska ústavně právního posouzení
změn týkajících se podmínek nároku a výše některých dávek státního sociálního zabezpečením,
tedy i v oblasti změn dávek státní sociální podpory. Připomněl, že v souvislosti
s námitkou nesplnění "legitimního očekávání" Ústavní soud dospěl k názoru, že jeho
uplatnění není v oblasti sociálních práva "zcela namístě". V souvislosti s podaným
návrhem považoval předseda Senátu za vhodné poukázat na rozdílné názory, které se
v oblasti změn při poskytování rodičovského příspěvku vyskytují v rozhodovací praxi
soudů. Například závažný argument údajné protiústavní retroaktivity byl řešen v rozsudku
Nejvyššího správního soudu sp. zn. 3 Ads 111/2010-44 v souvislosti s kasační stížností
týkající se přiznání rodičovského příspěvku podle právní úpravy provedené zákonem
č. 261/2007 Sb. V citovaném rozsudku dospěl Nejvyšší správní soud k závěru, že v
posuzované věci jde o nepravou retroaktivitu a dotčená právní úprava v tomto ohledu
plně dostála teoretickým a judikatorním požadavkům.
15. Ústavní soud k podanému návrhu obdržel rovněž vyjádření ministra práce
a sociálních věcí dr. Ing. Jaromíra Drábka, který především oponuje námitkám vedlejší
účastnice o změnách podmínek vzniku nároku na dávku a zdůrazňuje, že ke změnám dochází
toliko ve způsobech čerpání rodičovského příspěvku a stanovení jeho výše. Zavedení
"vícerychlostní struktury" čerpání dávky ve třech výměrách stanovených v pevných
částkách (zvýšené, základní a snížené) umožňuje rodiči, aby při zvážení konkrétních
okolnosti sám zvolil pro něj optimální variantu.
16. K napadeným přechodným ustanovením zákona č. 261/2007 Sb. ministr uvedl,
že jsou nezbytná nejen pro jednotnou právní úpravu předmětné problematiky, ale i
pro zachování zásady rovnosti mezi rodiči čerpajícími rodičovský příspěvek. Jelikož
nová právní úprava ruší dosavadní právní úpravu rodičovského příspěvku a rodiče,
kteří pobírali rodičovský příspěvek podle dřívější právní úpravy, nemohou zvolit
způsob čerpání nároku na rodičovský příspěvek podle nové právní úpravy, pokud dítě
již dosáhlo takového věku, s nímž již zákon volbu nároku nespojuje, bylo nezbytné
pro tyto případy zavést pravidlo určující výši rodičovského příspěvku tak, aby byla
zachována rovnost mezi rodiči, pobírajícími rodičovský příspěvek vyměřený podle různých
právních režimů.
17. Ve svém vyjádření ministr nesouhlasí s tvrzením navrhovatele, že změny,
zavedené zákonem č. 261/2007 Sb., se dotkly přímo podmínek vzniku nároku na rodičovský
příspěvek, neboť tato dávka byla a je spojována jen s jedinou právní skutečností,
kterou je péče o dítě. Na tuto dávku má rodič právo bez ohledu na to, jestli dříve
pobíral dávky nemocenského pojištění spojené s mateřstvím nebo porodem. Určujícím
kritériem pro pobírání rodičovského příspěvku je vedle časového limitu osobní celodenní
a řádná péče rodiče o dítě, a to po celý kalendářní měsíc. Koncepce vzniku nároku
na rodičovský příspěvek a stanovení jeho výše jsou tak založeny na nepřímo úměrném
vztahu mezi výší rodičovského příspěvku a dobou jeho pobírání.
18. Výše zmíněná vyjádření předsedkyně Poslanecké sněmovny, předsedy Senátu
Parlamentu České republiky a ministra práce a sociálních věcí byla zaslána k eventuální
replice navrhovateli. Krajský soud v Brně přípisem ze dne 4. 1. 2013 sdělil, že setrvává
na své argumentaci obsažené v návrhu.
IV.
Upuštění od ústního jednání
19. Po shora rekapitulovaném průběhu řízení dospěl Ústavní soud k závěru,
že není třeba ve věci konat ústní jednání, neboť by nepřineslo další, resp. lepší
a jasnější objasnění věci, než jak se s ní seznámil z písemných úkonů navrhovatele
a účastníků řízení. S ohledem na znění § 44 zákona o Ústavním soudu, ve znění jeho
novely provedené zákonem č. 404/2012 Sb., účinné od 1. 1. 2013, rozhodl Ústavní soud
bez konání ústního jednání. Na to, že v řízeních zahájených před nabytím účinnosti
této novely bude Ústavní soud, pokud jde o procesní postupy, pokračovat dle nových
pravidel, Ústavní soud upozornil všechny účastníky řízení a širokou veřejnost ve
Sdělení pléna ze dne 18. 12. 2012, které bylo vyhlášeno pod č. 469/2012 Sb. Pro úplnost
Ústavní soud současně dodává, že v řízení neprováděl dokazování a vyšel toliko z
obsahu spisu Krajského soudu v Brně sp. zn. 57 Ca 14/2009 a z písemných vyjádření
navrhovatele a účastníků řízení.
V.
Ústavní konformita legislativního procesu
20. Legislativní proces přijetí zákona č. 261/2007 Sb. byl Ústavním soudem
shledán ústavně konformním již v nálezu ze dne 31. ledna 2008 sp. zn. Pl. ÚS 24/07,
proto se jím v nynějším řízení nebylo třeba zabývat.
VI.
Dikce napadených ustanovení
21. Napadená ustanovení zákona č. 261/2007 Sb. znějí:
"Článek XXIV
- Přechodná
ustanovení
4. Rodičovský příspěvek poskytovaný podle zvláštních předpisů, ve znění
účinném do dne nabytí účinnosti tohoto zákona, náleží od 1. ledna 2008
a) v základní
výměře do 3 let věku dítěte, jestliže nejmladší dítě v rodině zakládající nárok na
rodičovský příspěvek před 1. lednem 2008 dosáhlo 21 měsíců věku, a po dosažení 3
let věku tohoto dítěte náleží rodičovský příspěvek ve snížené výměře do 4 let věku
dítěte,
b) ve snížené výměře do 4 let věku dítěte, jestliže nejmladší dítě v rodině
zakládající nárok na rodičovský příspěvek po 31. prosinci 2007 dosáhlo 3 let věku
před 1. lednem 2008.
5. O nároku na rodičovský příspěvek podle čl. XXIII, jde-li o
nárok na rodičovský příspěvek, který náležel ke dni 31. prosince 2007 podle zvláštních
právních předpisů, ve znění účinném do dne nabytí účinnosti tohoto zákona, rozhodne
úřad státní sociální podpory na základě žádosti o rodičovský příspěvek podané tomuto
úřadu."
VII.
Právní hodnocení Ústavního soudu
22. Návrh není, pokud jde o tvrzenou protiústavnost obsahu napadených ustanovení,
důvodný.
VIIa/. Shrnutí obsahových změn, jež napadená ustanovení vyvolávají
23. Zákon č. 261/2007 Sb., o stabilizaci veřejných rozpočtů, kterým byl
ke dni 31. 12. 2007 novelizován též zákon č. 117/1995 Sb., o státní sociální podpoře,
byl součástí rozsáhlých změn v sociální oblasti, jímž zákonodárce sledoval cíl snížit
sociální výdaje, mj. též ve vyplácení porodného a rodičovského příspěvku. Těmito
opatřeními, podle vládou předložené důvodové zprávy, mělo být zabráněno prohlubování
veřejného dluhu a zvyšování schodku státního rozpočtu České republiky.
24. Nová právní úprava, zakotvená v novelizovaných ustanoveních §
32 odst. 1 zákona č. 117/1995 Sb., zavádí mj. program tzv. vícerychlostní struktury
čerpání rodičovského příspěvku a to ve třech výměrách stanovených v pevných částkách:
- zvýšená výměra (jeden a půl násobek základní výměry) činí částku
11 400,- Kč,
- základní výměra činí částku 7 600,- Kč,
- snížená výměra (polovina základní výměry) činí částku 3 800,- Kč.
25. Rodič si podle této nové úpravy může zvolit:
- rychlejší čerpání rodičovského příspěvku - po peněžité pomoci v
mateřství, peněžité pomoci nebo nemocenském poskytovaném v souvislosti s porodem
(všechny tyto tři dávky jsou dále označovány jen zkratkou "PPM") náleží rodičovský
příspěvek ve zvýšené výměře do 24 měsíců věku dítěte;
- "klasické" čerpání rodičovského příspěvku - po PPM náleží rodičovský
příspěvek v základní výměře do 36 měsíců věku dítěte;
- pomalejší čerpání rodičovského příspěvku - po PPM nebo od narození
dítěte náleží rodičovský příspěvek v základní výměře do 18 měsíců věku dítěte a dále
ve snížené výměře do 48 měsíců věku dítěte.
26. Volba doby pobírání rodičovského příspěvku a jeho výše a výše PPM
se vztahuje vždy k nejmladšímu dítěti v rodině. Vybraná možnost čerpání je nezměnitelná
a nejde uplatňovat zpětně (a to ani při střídání rodičů v pobírání rodičovského příspěvku).
Rodič, který nemá nárok na PPM, automaticky pobírá rodičovský příspěvek od narození
dítěte v režimu pomalejšího čerpání dávky. O rychlejší čerpání může požádat rodič,
pokud výše jeho PPM dosahuje alespoň 380,- Kč za kalendářní den a pokud učinil rozhodnutí
pro rychlejší čerpání rodičovského příspěvku nejpozději při dosažení 22 (31) týdnů
života dítěte. V takovém případě náleží rodičovský příspěvek ve zvýšené výměře (tj.
11 400,- Kč). V ostatních případech se rodič musí v 18 měsících věku dítěte rozhodnout
pro "klasické" nebo pomalejší čerpání rodičovského příspěvku.
27. U zdravotně postižených dětí je v nové právní úpravě zachován nárok
na rodičovský příspěvek do 7 let věku dítěte v základní výměře.
28. Nová právní úprava nároku na rodičovský příspěvek tak rodiči, který
pečuje o malé dítě, má umožnit, aby se snáze rozhodl, jestli a po jakou dobu bude
rodičovský příspěvek pobírat a také v jaké výši mu bude tato dávka poskytována. Tím
se má umožnit, aby rodič mohl lépe sladit své rodičovské povinnosti a profesní roli
v závislosti na konkrétní situaci v rodině.
29. Základní podmínkou nároku na rodičovský příspěvek je osobní celodenní
a řádná péče rodiče o nejmladší dítě v rodině. Při splnění této podmínky náleží nárok
na rodičovský příspěvek v několika variantách s možností výběru jedné z nich podle
volby rodiče.
30. Podmínky nároku na rodičovský příspěvek jsou upraveny v ustanovení
§ 30 zákona č. 117/1995 Sb. a výše rodičovského příspěvku v ustanovení § 32 téhož
zákona.
31. Předchozí právní úprava rodičovského příspěvku (před novelizací
provedenou zákonem č. 261/2007 Sb.) byla oproti nynější úpravě rozdílná zejména v
těchto otázkách:
- rodičovský příspěvek se dříve poskytoval rodiči, který pečuje po
celý kalendářní měsíc alespoň o jedno dítě ve věku do 4 let, nebo do 7 let, jde-li
o dítě těžce zdravotně postižené nebo dlouhodobě těžce zdravotně postižené;
- náležela-li rodiči peněžitá pomoc v mateřství (peněžitá pomoc nebo
nemocenské poskytované v souvislosti s porodem), vyplácel se rodičovský příspěvek
jen, byl-li vyšší než tato peněžitá pomoc, a to ve výši rozdílu;
- výše rodičovského příspěvku byla odvozena od průměrné mzdy v nepodnikatelské
sféře a činila 40% této mzdy;
- nesledovalo se, je-li rodič výdělečně činný;
- dítě zakládající nárok na dávku mohlo být umístěno v jeslích nebo
jiném předškolním zařízení jen po omezenou dobu;
- rodině se poskytoval (tak jako podle nyní platné právní úpravy)
jen jeden rodičovský příspěvek (jen jednomu z rodičů), i když v ní rodiče pečují
o více dětí příslušného věku;
- náležel-li dítěti, které zakládá nárok na rodičovský příspěvek,
příspěvek na péči, náležel rodičovský příspěvek v poloviční výši.
32. Je třeba konstatovat, že podmínky pro způsoby čerpání rodičovského
příspěvku a pro jeho výměru, nově zavedené v důsledku přechodných ustanovení zákona
č. 261/2007 Sb., napadených projednávaným návrhem, vedou za určité jejich konstelace
k tomu, že u některých příjemců rodičovského příspěvku dochází, oproti stavu před
novelizací, k poklesu vyplácené finanční částky. To ostatně přiznává i shora citované
vyjádření ministra práce a sociálních věcí, v němž se uvádí, že novelizovanou úpravou
došlo k "jistému omezení v oblasti sociálního zabezpečení". Ministr se však domnívá,
že "tato omezení nedosahují takové intenzity, která by byla v rozporu s ústavní úpravou
obsaženou v Listině základních práv a svobod (dále jen "Listina"), natož pak, že
by realizace dotčených sociálních práv byla popřena".
VIIb/. Posouzení ústavněprávních námitek, obsažených v návrhu
33. Ústavní soud v souvislosti s návrhem Krajského soudu v Brně především
konstatuje, že souladem zákona č. 261/2007 Sb., o stabilizaci veřejných rozpočtů,
s ústavním pořádkem České republiky a mezinárodními smlouvami se v řadě aspektů zabýval
již v několika svých nálezech [viz nálezy sp. zn. Pl. ÚS 23/09 ze dne 15. 5. 2012
(245/2012 Sb.), sp. zn. Pl. ÚS 54/10 ze dne 24. 4. 2012 (186/2012 Sb.), sp. zn. Pl.
ÚS 1/08 ze dne 20. 5. 2008 (N 91/49 SbNU 273; 251/2008 Sb.), sp. zn. Pl. ÚS 2/08
ze dne 23. 7. 2008 (N 73/49 SbNU 85; 166/2008 Sb.), sp. zn. Pl. ÚS 24/07 ze dne 31.
1. 2008 (N 26/48 SbNU 303; 88/2008 Sb.)].
34. Proto se v nynějším řízení Ústavní soud zabýval již jen těmi ústavněprávními
otázkami, které uvedl navrhovatel ve svém návrhu, a které odrážejí i námitky žalobkyně
uplatněné v předchozím správním a soudním řízení.
VIIba/ Námitka nepřípustné retroaktivity a nezákonného zásahu státní
moci do již jednou nabytých práv
35. Podle názoru navrhovatele je právní úprava, obsažená v bodech 4 a
5 článku XXIV přechodných ustanovení zákona č. 261/2007 Sb., výrazem nepřípustné
retroaktivity, neboť se změna zákona nedotkla jen výše dávky, ale nejdříve přímo
způsobu vzniku nároku. Zpětné působení citovaného zákona navrhovatel ilustruje na
podmínkách platných do doby před účinností citovaného zákona.
36. K otázce nepřípustné retroaktivity se Ústavní soud vyjadřoval v řadě
svých rozhodnutí [např. nález ze dne 15. 5. 2012 sp. zn. Pl. ÚS 17/11 (220/2012 Sb.),
nález ze dne 4. 2. 1997 sp. zn. Pl. ÚS 21/96 (viz výše)]. V posledně uvedeném nálezu
Ústavní soud konstatoval obecně zákaz pravé retroaktivity právních norem; tento zákaz
pravé retroaktivity patří k základním principům vymezujícím kategorii právního státu.
Z tohoto zákazu pravé retroaktivity existují jen striktně omezené výjimky. V souvislosti
s vymezením rozdílu mezi pravou a nepravou retroaktivitou Ústavní soud uvedl, že
"obecně v případech časového střetu staré a nové právní normy platí nepravá retroaktivita,
tj. od účinnosti nové právní normy se i právní vztahy, vzniklé podle zrušené právní
normy, řídí právní normou novou. Vznik právních vztahů, existujících před nabytím
účinnosti nové právní normy, právní nároky, které z těchto vztahů vznikly, jakož
i vykonané právní úkony, se řídí zrušenou právní normou (důsledkem opačné interpretace
střetu právních norem by byla pravá retroaktivita)".
37. V posuzovaném případě přechodná (intertemporální) ustanovení nového
právního předpisu řeší kontinuitu, resp. přetrvávání práva či právních vztahů vzniklých
dřívější právní normou před nabytím účinnosti nové právní normy. Tato intertemporální
ustanovení v závislosti na povaze upravovaných vztahů ponechávají nabytá práva či
právní vztahy buď v režimu staré právní úpravy, nebo naopak na ně aplikují novou
právní úpravu, a to zpravidla pod sankcí zániku práva, resp. právního vztahu. Ústavní
soud dospěl k závěru, že v projednávané věci jde o retroaktivitu nepravou (ke shodnému
závěru dospěl i Nejvyšší správní soud v rozsudku ze dne 13. 1. 2011 č. j. 3 Ads 111/2010-44).
Podrobná argumentace k takovému závěru je stejná, jaká je obsažena v nálezu Ústavního
soudu sp. zn. Pl. ÚS 17/11 ze dne 15.5.2012 (220/2012 Sb.); lze proto na ni z důvodu
stručnosti odkázat. V posuzovaném případě tato nepravá retroaktivita nepředstavuje
protiústavní zásah do právní jistoty a do nabytých práv.
VIIbb/. Porušení zásady legitimního očekávání
38. Pojem legitimního očekávání lze v dané věci spojit s otázkou přípustnosti
nepravé retroaktivity, neboť jeho relevantní podstatou je majetkový zájem, který
spadá dle svého obsahu pod ochranu článku 11 odst. 1 Listiny a článku 1 Dodatkového
protokolu k Úmluvě o ochraně lidských práv a základních svobod, upravujících právo
každého pokojně užívat svůj majetek [srovnej blíže nález Ústavního soudu ze dne 1.
7. 2010 sp. zn. Pl. ÚS 9/07 (N 132/58 SbNU 3; 242/2010 Sb.) a nález ze dne 15. 5.
2012 sp. zn. Pl. ÚS 17/11]. Podle ustálené judikatury Evropského soudu pro lidská
práva je pojem "majetek", obsažený v uvedeném článku Dodatkového protokolu, třeba
vykládat tak, že má autonomní obsah, který není omezen na vlastnictví hmotného jmění
a nezávisí na formální kvalifikaci vnitrostátního práva (rozsudek ze dne 22. 6. 2004
ve věci stížnosti č. 31443/96 - Broniowski proti Polsku, bod 129).
39. Ústavní soud se ve svých nálezech většinou vyjadřuje zdrženlivě k
realizaci sociálních práv zakotvených v hlavě čtvrté Listiny, neboť si je vědom toho,
že rozsah sociálních práv (mezi něž patří též poskytování rodičovského příspěvku)
je limitován možnostmi státního rozpočtu, podloženými výsledky hospodaření státu.
Teprve v rámci těchto možností se uplatní limity, dané příslušnými články Listiny,
upravujícími sociální práva. Posouzení otázky účelnosti a vhodnosti zákonné úpravy
v této oblasti Ústavní soud ponechává v pravomoci zákonodárce, do jehož činnosti
Ústavní soud kromě případů zjištěné neústavnosti zasahovat nemůže. Jde totiž o otázky
svou podstatou politické. Pojmovým znakem sociálních práv je skutečnost, že nemají
bezpodmínečnou povahu a je možné se jich domáhat pouze v mezích platných zákonů [čl.
41 Listiny). Tato absence přímé vymahatelnosti se projevuje v nutnosti jejich zákonného
vymezení, které je pak současně i podmínkou konkrétní realizace jednotlivých sociálních
práv (viz nálezy Ústavního soudu sp. zn. Pl. ÚS 8/07 ze dne 23.3.2010 (N 61/56 SbNU
653; 135/2010 Sb.), sp. zn. Pl. ÚS 2/08 ze dne 23.4.2008 (N 73/49 SbNU 85; 166/2010
Sb.)].
40. I když ustanovení článku 41 odst. 1 Listiny umožňuje zákonodárci
stanovit konkrétní podmínky realizace sociálních práv, jejich zákonné vymezení nesmí
být v rozporu s ústavními principy, jinak řečeno, zákony, které je upravují, nesmí
ústavně zaručená sociální práva zcela popřít či je anulovat. Stejně jako v případě
základních práv a svobod, přímo vymahatelných na základě Listiny, musí i v případě
sociálních práv zákonodárce respektovat pravidlo uvedené v článku 4 odst. 4 Listiny,
podle něhož při používání ustanovení o mezích základních práv a svobod musí být šetřeno
jejich podstaty a smyslu. V posuzovaném případě dospěl Ústavní soud k závěru, že
zákonodárce tyto zásady dodržel.
41. Ústavní soud nesouhlasí s navrhovatelem, že by nová právní úprava
rodičovského příspěvku představovala změnu podmínek vzniku nároku na tuto dávku.
Obsahem změn je především čerpání rodičovského příspěvku v návaznosti na jeho výši.
Smyslem takové úpravy je i participace rozhodování oprávněného rodiče na volbě doby,
způsobu a výše čerpání této dávky. Napadená intertemporální ustanovení sledují racionálně
zdůvodnitelný cíl, totiž zavést pravidla pro určení výše rodičovského příspěvku pro
ty rodiče, kteří rodičovský příspěvek dosud pobírali podle právních předpisů účinných
před 1. 1. 2008 a nemohli by provést volbu nároku na rodičovský příspěvek podle nové
právní úpravy z důvodu dosažení věku dítěte, s nímž již zákon volbu nároku nespojuje.
Existence těchto pravidel je i v zájmu dodržení zásady rovnosti mezi rodiči pobírajícími
rodičovský příspěvek vypočtený podle rozdílných právních úprav.
VIIbc/. Námitka nepřípustné diskriminace
42. Právní úprava rodičovského příspěvku před účinností zákona č. 261/2007
Sb. neumožňovala souběh dávek nemocenského pojištění (peněžitá pomoc v mateřství,
peněžitá pomoc nebo nemocenské poskytované v souvislosti s porodem) a rodičovského
příspěvku, a to v době ode dne narození dítěte. I nová právní úprava tento souběh
dávek částečně vylučuje, neboť připouští pobírání rodičovského příspěvku vedle peněžité
pomoci v mateřství nebo nemocenského poskytovaného v souvislosti s porodem toliko
ve výši rozdílu mezi rodičovským příspěvkem a mezi dávkami nemocenského pojištění.
Obdobně jako v dříve platné právní úpravě je tak realizován úmysl zákonodárce zamezit
souběžnému poskytování peněžité pomoci v mateřství matce a poskytování rodičovského
příspěvku otci dítěte. Tato úprava, byť znamená pokles dřívější úrovně, je s ústavněprávního
hlediska obhajitelná; lze akceptovat tezi, že dávky státní sociální podpory nastupují
teprve, pokud životní situaci jednotlivce nelze řešit poskytováním dávek z prvního
pilíře pojistného systému, jehož součástí je též nemocenské pojištění, které má v
zásadě přednost před dávkami sociálního zabezpečení, poskytovanými ze stejného důvodu.
43. Výpadek příjmů spojených s porodem dítěte, způsobený novou úpravou,
alespoň z části pokrývá rodičovský příspěvek jako dávka státní sociální podpory.
Na tuto dávku má rodič nárok, bez ohledu na to, jestli dříve pobíral dávky nemocenského
pojištění spojené s mateřstvím nebo porodem. Vznik nároku na rodičovský příspěvek
nebyl a ani nyní není vázán na existenci nároku na peněžitou pomoc v mateřství, neboť
vzniká i za situace, v níž osoba nárok na peněžitou pomoc v mateřství neměla.
44. Nelze přitakat navrhovatelově názoru, že novou právní úpravou rodičovského
příspěvku a způsobu jeho čerpání jsou některé skupiny rodičů diskriminovány. Zákon
č. 261/2007 Sb. stanovil podmínky pro určení výše rodičovského příspěvku tak, aby
jak rodiče, kterým se narodí dítě po 1. 1. 2008, tak i rodiče, kterým se dítě narodilo
před tímto datem, měli nárok na stejnou výši rodičovského příspěvku za předpokladu,
že splní podmínky pro přiznání rodičovského příspěvku v konkrétní výši.
45. Ústavní soud shrnuje, že jakkoli došlo přijetím napadených ustanovení
v některých případech ke snížení dříve dosažené úrovně sociálních práv, nešlo ze
shora uvedených důvodů o takový zásah, který by ve svém důsledku porušil jejich podstatu
a smysl.
46. S ohledem na výše uvedené důvody Ústavní soud návrh Krajského soudu
v Brně podle ustanovení § 70 odst. 2 zákona 4. 182/1993 Sb., o Ústavním soudu, zamítl.
Předseda Ústavního soudu:
JUDr. Rychetský v. r.