149/2020 Sb., ve věci návrhu na zrušení některých ustanovení zákona č. 159/2006 Sb., o střetu zájmů, ve znění pozdějších předpisů

17. Navrhovatelka 2 tvrdí rozpor jí napadených ustanovení s čl. 8 a čl. 102 odst. 1 Ústavy, jakož i s čl. 1, čl. 3 odst. 1, čl. 4 odst. 1 a 4, čl. 10 odst. 2 a 3 a čl. 21 odst. 1 a 4 Listiny. Zčásti je argumentace obdobná jako u navrhovatelky 1, pouze je podrobněji rozvedena a detailněji odůvodněna.

18. Předně má za to, že napadená ustanovení představují protiústavní záměr, kterým je shromažďování či zveřejňování informací o majetkových poměrech komunálních politiků, a to i těch z nich, kteří pro výkon funkce nejsou dlouhodobě uvolněni a zastávají méně exponované veřejné funkce, bez náležitého přihlédnutí k významu ochrany soukromí. V mezidobí přijatá novela č. 112/2018 Sb. negativní dopady předchozí novely č. 14/2017 Sb. podle navrhovatelky 2 ještě prohlubuje. Podle právní úpravy účinné před změnami provedenými zákonem č. 14/2017 Sb. vyplnila povinná osoba zákonem stanovený okruh údajů a tyto údaje byly uloženy pod dohledem pověřené osoby (tajemník úřadu). Pokud třetí osoba požádala o přístup k těmto údajům, bylo jí to na žádost umožněno. V důvodové zprávě k novele č. 14/2017 Sb. není nijak zdůvodněno, proč musely být tato praxe a zákonná úprava změněny, zda byly identifikovány ve vztahu ke komunální úrovni jakékoli problémy.

19. Problémy novely č. 14/2017 Sb. spočívají též v tom, že zásadně rozšířila okruh osob, které musí veřejné přiznání učinit, přičemž neuvolněného funkcionáře obce nelze srovnávat s vrcholnými politiky; zavedla automatické zveřejňování prakticky všech poskytovaných údajů, a to ve formě přístupné anonymně komukoli veřejnou datovou sítí na portálu Ministerstva spravedlnosti, a rozšířila poskytované údaje o jednoznačně citlivé osobní údaje ze soukromí, dokonce i ve vztahu k jiným osobám (manželé, partneři). V důsledku těchto změn došlo k rezignaci několika stovek funkcionářů obcí, přičemž za nejvážnější důvody byly uváděny nikoli nesouhlas s poskytováním těchto oznámení státním orgánům, ale jejich plošné zveřejňování s anonymním přístupem každému. V podmínkách České republiky se napadená regulace potenciálně dotýká cca 60 000 zastupitelů, neboť struktura obcí a měst je charakterizována značným množstvím samospráv s nízkým počtem obyvatel. Důsledkem je potřeba participace značného množství občanů, kteří v obcích a městech mají obsadit veřejné funkce. V podmínkách menších obcí je k obsazení zákonem předpokládaných funkcí potřeba vysoká míra občanské participace. S klesající velikostí sídla navíc výrazně klesá intenzita volební soutěže. V menších obcích je dosti obtížné mobilizovat dostatečné množství občanů, kteří budou zastávat veřejné funkce v samosprávě. Pokud obec poskytne neuvolněným funkcionářům velmi omezené prostředky, a naopak je jim uloženo "veřejně obnažit majetkové poměry", má to pro výkon samosprávy neblahé důsledky v podobě nezájmu těch úspěšných a schopných. Neustále přitom narůstá množství administrativy a zvyšuje se osobní odpovědnost spojená s výkonem funkce zastupitele či dalších funkcí. Nelze klást na samosprávu nepřiměřené požadavky, které mohou vést až k jej i paralýze. Právní úprava je tak v rozporu s čl. 8 zaručujícím samosprávu územních samosprávných celků a čl. 102 odst. 1 Ústavy, podle něhož jsou členové zastupitelstev voleni tajným hlasováním na základě všeobecného, rovného a přímého volebního práva. Podle Evropské charty místní samosprávy musí podmínky, za kterých místní volení zástupci pracují, umožňovat svobodný výkon jejich funkcí. Napadená ustanovení vyvolala rovněž poměrně masivní porušování zákona, přičemž důvodem byla obava zveřejňovat v prostředí, které je tradičně silně podezřívavé až závistivé, detailně své majetkové poměry, jakož i obava ze zveřejnění těchto údajů na webových stránkách, kde k nim má přístup kdokoli, včetně osob s kriminálními sklony.

20. Navrhovatelka 2 dále tvrdí, že napadená ustanovení ve svém souhrnu představují nepřiměřené břemeno ve vztahu k pasivnímu volebnímu právu dle čl. 21 Listiny ve vazbě na čl. 102 odst. 1 Ústavy, které musí každý kandidát v případě zvolení strpět, což odrazuje od účasti na veřejném životě.

21. Navrhovatelka 2 vysvětluje omezený rozsah petitu ve vztahu k § 2 odst. 1 písm. q) zákona o střetu zájmů a uvádí, že nenapadá povinnost poskytovat oznámení u tzv. neuvolněných starostů, "protože do jisté míry stojí v čele obce a povinnost poskytovat tato oznámení má své opodstatnění, i oni však zasluhují ochranu, pokud jde o dopady § 14b zákona".

22. Navrhovatelka 2 dále tvrdí porušení práva na soukromí, neboť omezení práva na soukromí má být vykládáno restriktivně a zásahy mají být přiměřené. Nepřiměřenost spatřuje navrhovatelka 2 již v samotném zahrnutí neuvolněných funkcionářů vymezených v petitu jejího návrhu ve vztahu k § 2 odst. 1 písm. q) pod režim zákona o střetu zájmů.

23. Navrhovatelka 2 akceptuje legitimní cíle, které napadená právní úprava sleduje, a považuje za ně zodpovědný a transparentní výkon státní správy, udržování důvěry ve veřejné instituce a ochranu veřejných prostředků. Zpochybňuje však, že prostředek, který zvolil zákonodárce, jek dosažení těchto cílů vhodný ve vztahu k neuvolněným místostarostům a členům rad. Obec zastupuje navenek v zásadě pouze starosta obce; v případě místostarostů jde o nečetné a výjimečné situace. Zejména v prostředí menších obcí není výjimečné, že tato pravomoc není za celé volební období vůbec uplatněna a často není ani ustavována rada. Rozsah zveřejněných údajů navíc neumožňuje učinit kvalifikovaný závěr např. o korupčním jednání. Takový závěr může učinit až se znalostí dalších souvislostí např. policie, která disponuje dalšími potřebnými informacemi a znalostmi, proto má k těmto informacím na základě § 14b odst. 3 zákona o střetu zájmů přístup. Ti, kteří se budou chtít při výkonu funkce obohatit, stejně zvolí takové prostředky, které napadená právní úprava nedokáže postihnout.

24. Rozsah položek, které mají být předmětem oznámení o majetku, prý vzbuzuje "pochybnosti ústavního rázu" z pohledu čl. 10 odst. 2 a 3 Listiny. Porušení představuje již samotné shromažďování údajů o majetku veřejných funkcionářů. "Vzhledem k četným výjimkám je také otázkou, jaký obrázek o majetkových poměrech veřejných funkcionářů je vlastně prostřednictvím centrální evidence oznámení podáván." I zde nemůže napadená právní úprava uspět v testu proporcionality již při zkoumání její vhodnosti. Napadená právní úprava "vyvolává otázky týkající se zdvojování nástrojů na kontrolu hospodaření s veřejnými prostředky", veřejné prostředky jsou chráněny i nástroji typu registru smluv, údaje o nemovitostech lze získat z veřejného registru, jímž je katastr nemovitostí. Ve vztahu k ustanovení § 11 odst. 3 zákona o střetu zájmů, ve znění zákona č. 14/2017 Sb., (informace o příjmech a závazcích) navrhovatelka 2 uvádí, že toto ustanovení porušuje právo na soukromí třetích osob, které jsou věřiteli veřejného funkcionáře. Nastíněný problém vyniká především v situaci, kdy se třetí osoby staly věřiteli veřejného funkcionáře v okamžiku, kdy byl pouhou soukromou osobou, a nemohly předpokládat, že informace o tomto vztahu bude později zveřejněna.

25. Pokud by Ústavní soud shledal shora uvedená ustanovení ústavně konformními, navrhuje navrhovatelka 2 zrušit alespoň § 14b, podle kterého je do centrálního registru oznámení oprávněn nahlížet kdokoli bez splnění jakýchkoliv podmínek, a tedy se také seznamovat s osobními údaji (včetně údajů o majetku) týkajícími se veřejných funkcionářů. Tím dochází k porušení čl. 10 odst. 3 Listiny.

26. Navrhovatelka 2 považuje zásah do práva na soukromí spočívající ve zveřejňování údajů o majetkových poměrech veřejných funkcionářů za zcela nepřiměřený i ve světle nálezu sp. zn. IV. ÚS 1378/16 ze dne 17. 10. 2017 (N 188/87 SbNU 77), který se týkal zveřejňování platů veřejných funkcionářů. Domnívá se, že ústavně konformní by bylo zpřístupňování informací na žádost, kdy tento model byl používán až do podzimu roku 2017.

27. Napadená právní úprava neobstojí ani v kritériu potřebnosti, neboť existují mírnější opatření v podobě buď pouhého shromažďování údajů (se zajištěním přístupu příslušných orgánů), nebo shromažďování doprovázené mechanismem poskytnutí informací na žádost, jak je znala starší úprava. Navrhovatelka 2 konečně připomíná nález sp. zn. Pl. ÚS 3/14 (N 246/83 SbNU 793; 73/2017 Sb.) týkající se přezkumu zákona č. 499/2004 Sb., o archivnictví a spisové službě a o změně některých zákonů, ve kterém Ústavní soud bral v potaz skutečnost, že zákon obsahoval záruky proti zneužití získaných informací. Napadená právní úprava však žádnou záruku neposkytuje.

28. Navrhovatelka 2 pochybuje o nezbytnosti přijetí takto "robustního nástroje", pokud existuje zákon č. 340/2015 Sb., o zvláštních podmínkách účinnosti některých smluv, uveřejňování těchto smluv a o registru smluv (zákon o registru smluv), či zákon č. 134/2016 Sb., o zadávání veřejných zakázek, jejichž cílem je taktéž transparentnost nakládání s veřejnými prostředky. Střet zájmů je v oblasti obecní samosprávy navíc řešen v § 83 odst. 2 zákona č. 128/2000 Sb., o obcích (obecní zřízení), ve znění zákona č. 72/2012 Sb. Podle navrhovatelky 2 je možné vycházet buď z kontroly veřejných prostředků, resp. veřejného majetku, nebo se zaměřit na osoby veřejných funkcionářů a jejich majetkové poměry. Své místo má i kontrola majetkových poměrů veřejných funkcionářů, v případě napadených ustanovení však dochází k dublování se zákonem č. 321/2016 Sb., kterým se mění některé zákony v souvislosti s prokazováním původu majetku. Složitost a mnohočetnost protikorupčních nástrojů vyvolává otázku, zda zákonodárce ve skutečnosti nevytváří podmínky spíše pro porušování zákonů. Stát navíc poněkud paradoxně - namísto boje se zločinem - pro něj vytváří podmínky, když potenciálním pachatelům nabízí unikátní databázi údajů potenciálních cílů. Napadená úprava směřuje proti celosvětovému trendu vyšší ochrany osobních údajů. Právo na soukromí veřejných funkcionářů je napadenou úpravou negováno ve prospěch problematického principu transparentnosti.

31. Poslanecká sněmovna Parlamentu České republiky (dále jen "Poslanecká sněmovna") ve vyjádření zrekapitulovala průběh legislativního procesu přijímání zákona č. 14/2017 Sb. a uvedla, že návrh zákona před svým vyhlášením prošel ústavně předepsaným postupem, že s ním ústavně předepsaným postupem vyslovily souhlas obě komory Parlamentu, byl podepsán příslušnými ústavními činiteli a řádně vyhlášen.

32. Senát Parlamentu České republiky (dále jen "Senát") ve vyjádření popsal legislativní historii jednotlivých napadených ustanovení a uvedl, že při přijímání zákona č. 159/2006 Sb., o střetu zájmů, se Senát usnesl návrhem zákona nezabývat. Ve vztahu k zákonu č. 14/2017 Sb. došlo k vrácení návrhu zákona Senátem ve znění přijatých pozměňovacích návrhů Poslanecké sněmovně, přičemž Poslanecká sněmovna s návrhem zákona ve znění schváleném Senátem vyslovila souhlas. Závěrem shrnuje, že při přijímání zákona č. 159/2006 Sb., jakož i novely č. 14/2017 Sb. Senát postupoval v mezích Ústavou předepsaných pravomocí a ústavně konformním způsobem.

33. Vláda navrhla zamítnutí návrhu.

34. K tvrzením ohledně protiústavního způsobu přijetí zákona o střetu zájmů vláda uvádí, že chápání tohoto zákona jako volebního zákona by představovalo extenzivní výklad zcela nepřiměřený účelu ustanovení čl. 40 Ústavy. Neslučitelnost funkcí, jakožto jeden z důvodů zániku mandátu poslance či senátora, je upravena již v Ústavě. Zákon o střetu zájmů tak nezakládá nový způsob zániku mandátu poslance či senátora, pouze konkretizuje jeden ze způsobů zániku mandátu vymezených v Ústavě. Z nálezu sp. zn. Pl. ÚS 13/05 nelze usuzovat, že volebním zákonem je jakýkoliv zákon, který upravuje postavení osob při výkonu volené funkce, ani pokud jim ukládá nové povinnosti. Zákon č. 96/2005 Sb. byl zrušen proto, že měnil volební zákony a z uvedeného důvodu měl být přijat v souladu s ustanovením čl. 40 Ústavy, a to jako celek. Přistoupením na argumentaci navrhovatelky 1 by pak jakékoliv zákony týkající se neslučitelnosti funkce poslance či senátora s jinou funkcí musely být považovány za volební zákony ve smyslu čl. 40 Ústavy. Muselo by být navíc zkoumáno nejen to, zda byly tyto zákony schváleny oběma komorami, ale též to, zda už bylo od počátku zákonodárného procesu s návrhem zákona jako s volebním zákonem zacházeno. Výklad navrhovatelky 1 tudíž považuje vláda za velmi extenzivní a neudržitelný, zákon o střetu zájmů není dle vlády volebním zákonem, a tedy proces přijetí novely zákona č. 14/2017 Sb., obsahující napadená ustanovení, nebyl protiústavní.

35. Vláda dále zpochybňuje tvrzenou protiústavnost všech napadených ustanovení. Uvádí, že skupina států proti korupci (GRECO) dlouhodobě upozorňuje na nedostatečnou kontrolu veřejných činitelů v oblasti střetu zájmů a požaduje zajištění nejvyšší možné transparentnosti, která povede k minimalizaci korupčních rizik na všech úrovních veřejné správy. Doporučení GRECO představovala v roce 2014 jedny z nejpodstatnějších impulsů vedoucích k novelizaci zákona o střetu zájmů. Mezi opatření, která novela přinesla, patří zavedení povinnosti podávat oznámení již ke dni vzniku funkce, zefektivnění kontrolního mechanismu, zpřísnění sankcí, elektronizace majetkových přiznání a úprava podmínek přechodu funkcionářů z veřejné do soukromé sféry. Podle nálezu Ústavního soudu sp. zn. II. ÚS 171/12 ze dne 15. 5. 2012 (N 105/65 SbNU 439) informace o majetkových poměrech veřejného funkcionáře náleží nikoli do soukromé sféry veřejného funkcionáře, ale do jeho sociálních sfér, tedy oblastí, které sdílí spolu s ostatními členy společnosti, a stejně tak jako se veřejný funkcionář v těchto oblastech snaží chránit a uskutečňovat svá práva a oprávněné zájmy, snaží se je zde chránit a prosazovat rovněž ostatní členové společnosti. Společnost má právo požadovat transparentnost majetkových poměrů veřejných funkcionářů za účelem zajištění účinné kontroly, tj. zda neexistuje nebezpečí, že konkrétní veřejní funkcionáři při výkonu své funkce upřednostňují své soukromé zájmy na úkor zájmů veřejných. Lze totiž důvodně předpokládat, že se ohrožení nebo dokonce i porušení veřejného zájmu v popsaném směru projeví právě prostřednictvím majetkových poměrů veřejného funkcionáře, jakož i dalších osob s ním majetkově spjatých. Veřejná kontrola může působit též preventivně v podobě oprávnění veřejnosti nahlížet do registru oznámení. Proti námitce možného zneužití i ohrožení osob, jejichž majetkové údaje jsou v registru, vláda argumentuje přístupností celé řady informací ve veřejných rejstřících, katastru nemovitostí nebo např. registru smluv s obdobným potenciálem zneužití.

36. K napadenému § 2 odst. 1 písm. q) vláda uvádí, že neuvolnění starostové, místostarostové či členové rad obcí a krajů byli považováni za veřejné funkcionáře i podle právní úpravy účinné do účinnosti zákona č. 14/2017 Sb. a dopadala na ně oznamovací povinnost. I oni jsou veřejnými činiteli s kompetencí rozhodovat o veřejných záležitostech. V případě menších obcí není neobvyklé, že starosta sám zabezpečuje hospodaření obce podle schváleného rozpočtu, provádí sám rozpočtová opatření, sám rozhoduje ve věcech obce jako jediného společníka obchodní společnosti, vydává nařízení obce, stanovuje rozdělení pravomocí v obecním úřadu včetně toho, že sám zřizuje a zrušuje odbory a oddělení úřadu. Jde-li o rozhodování o veřejných záležitostech, není v otázce rozsahu a významu mezi uvolněnými a neuvolněnými veřejnými funkcionáři žádný rozdíl. Neuvolnění starostové či radní se rozsahem kompetencí a vlivu neodlišují od osob, které jsou v souvislosti s vykonávanou funkcí v totožném postavení, avšak jsou pro výkon své funkce uvolněni. Proto není podstatné, zdaje veřejný funkcionář uvolněný, nebo neuvolněný - klíčem zde není výše odměny, ale to, o jak důležitých věcech rozhoduje, a to mnohdy bez kontrolních a nápravných mechanismů. Pokud by proto došlo ke zrušení § 2 odst. 1 písm. q) zákona o střetu zájmů, došlo by k výraznému snížení rozsahu oznamovací povinnosti těchto veřejných funkcionářů dokonce pod úroveň, která se na ně dlouhodobě vztahovala i před nabytím účinnosti zákona č. 14/2017 Sb. K zúženému petitu na derogaci pouze ve vztahu k neuvolněným místostarostům, zástupcům starostů či členům rad obcí pak vláda uvádí, že místostarostovi přísluší zastupovat starostu, přičemž v případě zastupování starosty tak vykonává místostarosta pravomoci starosty. Jestliže má starosta postavení veřejného funkcionáře, což navrhovatelka 2 nijak nerozporuje, není důvod, aby místostarosta, kterému přísluší (byť potenciálně) stejné pravomoci, takové postavení neměl. Stejně tak navrhovatelka nezdůvodňuje, proč uvolněný místostarosta má mít postavení veřejného funkcionáře, zatímco neuvolněný místostarosta nikoli.

37. K § 10 odst. 2 a 3 a § 11 odst. 3 vláda uvádí, že povinnost oznamovat údaje za existence možnosti přístupu veřejnosti k nim (za podmínek v § 14b) sama o sobě neznamená překážku, jež by ve smyslu čl. 7 odst. 1 Evropské charty místní samosprávy neumožňovala svobodný výkon funkcí a v jejímž důsledku by docházelo k narušení práva participovat na veřejných záležitostech. Právní řád různé limity podobného typu zná, např. povinnost podstoupit bezpečnostní prověrku při přístupu k některým funkcím či povinnost podstoupit psychologické vyšetření (např. pro zájemce o působení ve služebním poměru Policie České republiky). Požadavek chránit veřejný zájem lze považovat za legitimní v tom smyslu, že lze v jeho prospěch stanovit jisté meze výkonu některých práv. Oznámení o majetku ve smyslu ustanovení § 10 odst. 2 a 3 zákona o střetu zájmů je nejdůležitějším okruhem oznamovaných skutečností. Pokud by zrušením uvedených ustanovení byla vyloučena transparentnost a kontrola majetkových poměrů veřejných funkcionářů, vyvstanou pochybnosti o samotném smyslu a účelu oznamovací povinnosti i zákona o střetu zájmů jako takového. Požadovaným zrušením § 11 odst. 3 by samotná povinnost oznamovat příjmy a závazky veřejného funkcionáře zrušena nebyla, zrušeno by bylo pouze ustanovení upravující způsob identifikace těchto příjmů a závazků pro účely podání oznámení. Zároveň by však i po derogaci nebylo možné s ohledem na smysl a účel oznamovací povinnosti akceptovat, aby veřejný funkcionář v oznámení příjmy a závazky nijak neidentifikoval.

38. Vláda připomíná, že zákonem č. 14/2017 Sb. došlo k posunu pouze ve vztahu k úpravě povinnosti podávat tzv. vstupní oznámení, tedy oznámení, v němž veřejný funkcionář na začátku výkonu funkce uvede mj. majetek, který vlastní ke dni předcházejícímu dni zahájení výkonu funkce. Není pravda, že by se novelou nově rozšířil okruh i na společné jmění manželů či podílové spoluvlastnictví, tato povinnost zde byla i před přijetím novely, neboť jde o součást majetku. Bez toho, aby se oznamovací povinnost vztahovala rovněž na majetek ve společném jmění manželů, by se oznamovací povinnost stala neúčinnou, a to jednak proto, že významná část majetku osob žijících v manželství bývá často součástí společného jmění manželů, jednak proto, že převedení majetku vlastněného veřejným funkcionářem (žijícím v manželství) do režimu společného jmění manželů by za podmínek, že by takový majetek nepodléhal oznamovací povinnosti, vytvořilo možnost vyhnout se výše uvedené společenské kontrole. Stejně tak označení zdroje příjmu či osoby, vůči které má veřejný funkcionář závazek, obsahovala i úprava před novelizací provedenou zákonem č. 14/2017 Sb. Pouze z praktických důvodů bylo přistoupeno k tomu, že novela výslovně stanovila, jaké konkrétní údaje je veřejný funkcionář v oznámení povinen za tímto účelem uvést. Naopak došlo touto novelou k úpravě limitů rozhodných pro vznik oznamovací povinnosti, a to zvýšením hodnoty věcí, u nichž neplatí oznamovací povinnost, z 25 000 Kč na 50 000 Kč, tzn. ke zúžení oznamovací povinnosti.

39. K argumentu o nadbytečnosti právní úpravy z důvodu existence registru smluv vláda uvádí, že funkci oznámení podle zákona o střetu zájmů v napadaném rozsahu nahradit nemůže. Registr smluv není konkurentem registru oznámení o majetku, nýbrž jej doplňuje.

40. K argumentu nezájmu občanů o výkon volených funkcí zejména v obecní samosprávě vláda poznamenává, že zájem lze hodnotit, soudě podle probíhající politické kampaně (vyjádření z 26. 9. 2018 - pozn. Ústavního soudu), jako adekvátní.

41. K návrhu na zrušení § 14b zákona č. 159/2006 Sb., o střetu zájmů, ve znění pozdější předpisů, vláda uvádí, že je navrhováno pouze zrušení rozsahu nahlížení do registru oznámení, nikoliv samotné oprávnění do registru oznámení nahlížet. Výslednou úpravu po zrušení § 14b zákona č. 159/2006 Sb., o střetu zájmů, ve znění pozdější předpisů, by tak dle vlády bylo možno vykládat v tom smyslu, že nahlížení do oznámení veřejných funkcionářů je možné provádět v rozsahu všech oznámených skutečností.

42. K argumentu zpřístupnění informací pouze na žádost (nikoli volným nahlížením do registru) vláda uvádí, že by šlo pouze o formální překážku, která by nadto byla spojena s poměrně vysokou administrativní zátěží. Ministerstvo spravedlnosti totiž nemá kompetenci ani nástroje k posuzování důvodu či právního zájmu žadatele o nahlížení ani ke zkoumání účelu nakládání se zpřístupněnými údaji. Podle ustanovení § 13 zákona č. 159/2006 Sb., o střetu zájmů, ve znění pozdější předpisů, není u žadatele o nahlédnutí do centrálního registru oznámení nijak prověřován právní zájem či důvod nahlížení ani účel nakládání s takto získanými osobními údaji. Zpřístupnění údajů na základě žádosti má sice určitý psychologický efekt, v jehož důsledku by oprávnění nahlížet na oznámení veřejných funkcionářů nemuselo být využíváno v takové míře, tento efekt však může být účinný jen vůči části potenciálních zájemců o nahlížení.

43. Vláda dále rozporuje tvrzení navrhovatelky 2, že přijetím novely č. 112/2018 Sb. došlo k prohloubení negativních dopadů zákona o střetu zájmů. Podle vlády naopak novela přispěla ke zvýšení ochrany soukromí komunálních politiků, jelikož došlo k vyloučení těch nejcitlivějších oznamovaných údajů (o movitých věcech a závazcích a v případě neuvolněných komunálních politiků též o příjmech) ze zveřejnění. Tyto údaje jsou nyní dostupné pouze vybraným orgánům veřejné moci pro kontrolní účely. Ostatní oznamované údaje, u nichž zveřejnění v registru zůstalo (předně údaje o podnikání a jiné samostatné výdělečné činnosti, nemovitých věcech a podílech v obchodních korporacích) jsou a byly zásadně veřejně dostupné i z jiných registrů a informačních systémů veřejné správy (katastru nemovitostí, živnostenského rejstříku, veřejného rejstříku).

44. Dále vláda rozporuje tvrzení navrhovatelky 2 o časově neomezeném uchovávání oznámení v registru a upozorňuje na § 14 odst. 2 písm. c) a tam uvedenou dobu uchovávání 5 let ode dne skončení výkonu funkce.

45. Vláda má za to, že v testu proporcionality napadená právní úprava obstojí, a považuje ji za vhodný, potřebný i přiměřený prostředek k dosažení stanoveného cíle. Bez veřejné kontroly by totiž nedocházelo k náležitému udržování důvěry ve veřejnoprávní instituce. Aby bylo možno cíle dosáhnout, musí být úprava efektivní, proto byla novelou č. 14/2017 Sb. některá ustanovení zpřesněna (nově zavedená povinnost podávat oznámení o majetku již při vzniku funkce). Zároveň je zvolený prostředek potřebný, neboť šetří základní práva a umožňuje dosáhnout sledovaný cíl. Předchozí systém nebyl dostatečně efektivní, aby mohl naplňovat účel zákona. Zákon nestanovoval, jak má být osoba, vůči které má veřejný funkcionář závazek, konkretizována. V praxi docházelo k tomu, že veřejný funkcionář uvedl, že si půjčil "od kamaráda" nebo že má úvěr "od banky". Zákon vyžaduje v případě fyzických osob pouze uvedení jména a příjmení, nikoli další identifikační údaje, jakými jsou datum narození nebo rodné číslo. U právnických osob se pak vyžaduje identifikace, která je v praxi naprosto běžná. Potřebný je též dopad na neuvolněné funkcionáře, neboť i zde je potřebná kontrola zodpovědného výkonu veřejné moci veřejnými funkcionáři as tím související kontrola případného výskytu střetu zájmů. Povinnost se navíc nevztahuje na členy zastupitelstva obecně, ale jen některé funkcionáře (starosty, místostarosty a členy rady). Požadované údaje o majetku zakotvené v § 10 a 11 zákona č. 159/2006 Sb., ve znění pozdějších předpisů, představují minimální informační obsah, bez kterého nebudou efektivní kontrola a předcházení výskytu střetu zájmů možné. Napadená úprava je též přiměřená a lze poukázat na řadu veřejných rejstříků a seznamů fyzických a právnických osob, v nichž jsou oprávněně zveřejňovány osobní údaje fyzických osob a právnických osob (např. obchodní rejstřík, spolkový rejstřík, nadační rejstřík, živnostenský rejstřík), a to v případě fyzických osob v rozsahu (jméno, příjmení, datum narození, adresa bydliště, příp. další údaje) přesahujícím rozsah údajů fyzických osob, které jsou zveřejňovány v majetkovém oznámení podle zákona o střetu zájmů (pouze jméno a příjmení). Ve vztahu k ochraně práv třetích osob pak vláda upozorňuje např. na veřejně přístupný insolvenční rejstřík či registr smluv obsahující též údaje třetích osob. Navíc třetí osoby pouze na základě toho, že budou ve veřejném seznamu identifikovány jako osoby mající určitý majetkový vztah k veřejnému funkcionáři, nemohou utrpět újmu, jež by byla nepřiměřeně větší než zájem veřejnosti na kontrole a předcházení střetu zájmů a s tím souvisejícím zodpovědném výkonu veřejné moci, ledaže by taková újma vyplývala z nepoctivého jednání.

46. Navrhovatelka 1 zaslala vyjádření ke stanovisku vlády, ve kterém uvádí, že pokud podobná úprava platila i dříve, neznamená to bez dalšího, že byla v souladu s ústavním pořádkem. Doporučeními GRECO není Česká republika vázána a je třeba je pečlivě zvažovat už jen proto, že veřejná správa má v různých státech různou organizaci a i míra korupce může být odlišná. Veřejnost nemá absolutní a obecné právo vědět o okolnostech, které se týkají osob veřejně činných a jejich manželů. Nekontrolovatelné zveřejnění majetkových poměrů a závazků veřejného činitele může poskytnout "zbraň" k jeho vydírání, vyhrožování, ovlivňování, tedy může vést ke zcela opačnému účelu, než zákon má, tj. k možnosti korupce a nátlaku. K argumentu, že evidence musí zahrnovat i společné jmění manželů, navrhovatelka 1 uvádí, že účinnost právní úpravy nemůže být důvodem pro odejmutí ústavně zaručených práv osobám, které nejsou veřejnými činiteli. Je tak nadřazován zájem jednotlivce nad zájem státu, což je znak státu autoritativního.

47. Neodlišování postavení uvolněného a neuvolněného funkcionáře obce představuje snahu odradit osoby, které neuvolněné funkce vykonávají, od zájmu tyto funkce vykonávat, a tím nepřímo způsobit zánik malých obcí a jejich umělé slučování, a tím ohrozit právo na samosprávu. Na malých obcích je tzv. transparentnost dána přirozenou cestou. Neuvolnění členové rad vykonávají tyto funkce za minimální odměny a ve volném čase. To, že rozhodují také o veřejných záležitostech, je zde od roku 1990 a samospráva, až na výjimky, díky nim žádné masové korupci nečelila. U neuvolněných funkcionářů zasahuje úprava do jejich "civilního pracovního života, zejména hospodářské soutěže". Vláda nerozlišuje mezi státní správou a samosprávou a dosáhnout transparentnosti státní správy nelze zásahy do samosprávy.

48. K argumentu neexistence šetrnějších prostředků navrhovatelka 1 uvádí, že pokud stát neumí zasahovat proti korupci v konkrétních případech, nemůže namísto toho zasahovat do základních práv tisíců bezúhonných osob, včetně těch, které nemají nic společného jak se státní správou, tak samosprávou. Zavádějící je též argument existence jiných rejstříků. Nelze ztotožňovat informační rejstříky s evidencí kompletních majetků konkrétních osob, která má být anonymně zpřístupněna neurčitému okruhu lidí. Do rejstříků typu obchodního či živnostenského se navíc zapisují subjekty dobrovolně tím, že zahájí podnikání.

49. Navrhovatelka 2 uvádí, že vláda se dostatečně nevypořádala s tvrzeným porušením čl. 8 Ústavy, a rozporuje tvrzení, že vytvoření podmínek, které občany odrazují od účasti na veřejných funkcích v samosprávě, nemá a priori ústavněprávní rozměr. I kdyby bylo možné akceptovat tvrzení, že "společnost má právo požadovat transparentnost majetkových poměrů veřejných funkcionářů za účelem zajištění účinné společenské kontroly", neznamená to ještě zveřejňování vybraných údajů široké veřejnosti bez jakékoli kontroly identity těch, kteří se mají s takto vysoce citlivými údaji seznamovat, a bez zabezpečení odpovědnosti za zveřejňování těchto údajů. Společenská kontrola může být vykonávána různě a zveřejňování určitého okruhu osobních údajů na webových stránkách je jen jednou z nich - paradoxně tou, která nejvýrazněji zasahuje do soukromí dotčených osob. Není zabezpečena žádná další kontrola nad "plutím těchto dat" ve veřejném prostoru, přičemž data představují pro řadu podnikatelských, ale i rizikových skupin žádanou komoditu. Senát jako možné řešení navrhoval identifikaci subjektů, které se s těmito shromažďovanými údaji mají seznamovat, což však Poslanecká sněmovna odmítla. Není přijatelné, aby kvůli několika jedincům byly postiženy desetitisíce veřejných funkcionářů. Stát se nemá uchylovat k praxi shromažďování a publikace citlivých osobních údajů, když nedokáže dostatečně efektivně uplatňovat své nástroje a možnosti v oblasti trestní represe. Navrhovatelka 2 nesouhlasí ani s tím, že jako účinná sociální kontrola se jeví veřejná kontrola v podobě oprávnění veřejnosti nahlížet do registru oznámení, a má za to, že jsou možné i jiné - a šetrnější - způsoby sociální kontroly.

50. Navrhovatelka 2 dále upozorňuje na rozdíly mezi registrem oznámení na straně jedné a jinými rejstříky (např. katastr nemovitostí, registr smluv), které se primárně netýkají poměrů fyzických osob, nýbrž informací o právně či ekonomicky relevantních skutečnostech, u nichž je veřejný zájem dán z povahy věci.

51. K tvrzení vlády, že nebezpečí ohrožení veřejného zájmu v důsledku jeho střetu se soukromými zájmy vyplývá z charakteru vykonávané činnosti, navrhovatelka 2 uvádí, že i zde je potřeba diferenciace. Ti veřejní funkcionáři, kteří vykonávají činnosti potenciálně nejvíce ohrožující veřejný zájem, by měli být zatíženi relativně největšími povinnostmi. Existuje výrazný rozdíl mezi obcemi, kde starosta neplní funkci rady, a obcemi, kde rada zřízena není. Postavení starosty a místostarosty v obcích s radou a v obcích bez rady je přitom objektivně odlišné. Bez rozhodnutí obecního zastupitelstva není možné realizovat klíčové úkony. K potřebě rozlišení mezi uvolněnými a neuvolněnými veřejnými funkcionáři dodává, že zatížení povinnostmi by mělo vycházet nejen z nebezpečí ohrožení veřejného zájmu ze strany veřejného funkcionáře, ale též z výše příjmu, který je s výkonem veřejné funkce spojen, a z úrovně veřejné správy, v níž daná osoba svou funkci vykonává. Není ani pravda, že neuvolněný a neplacený funkcionář obce může být náchylnější ke korupčnímu jednání. V této logice by totiž byli nejrizikovější neuvolnění zastupitelé obce bez nároku na odměnu, na které však zákon o střetu zájmů nedopadá. Omezení přístupnosti údajů pouze po dobu pěti let postrádá rozumná kritéria pro stanovení této doby, tato doba je nepřiměřená a vláda se nevypořádává s otázkou, proč jsou data po tuto dobu přístupná komukoli bez dalšího.

52. Navrhovatelka uvádí, že v rozsudku velkého senátu Evropského soudu pro lidská práva Satakunnan Markkinapörssi Oy and Satamedia Oy proti Finsku ze dne 27. 6. 2017 č. 931/13 dal Evropský soud pro lidská práva (dále jen "ESLP") přednost soukromí daňových poplatníků před svobodou projevu a veřejným zájmem na transparentnosti majetkových poměrů.

53. K argumentu, že zájem o práci pro samosprávu neklesá, se navrhovatelka 2 jednak pozastavuje nad metodou, která byla užita ke zhodnocení zájmu jako adekvátního (tj. "dle aktuální volební kampaně"), a dále uvádí, že dle počtu registrovaných kandidátů v komunálních volbách 2018 zájem o kandidaturu citelně klesá s tím, že výrazně narostl počet obcí, v nichž byla k volbám podána jen jediná kandidátka. Tento trend je negativní a rizikový pro kvalitu demokracie.

61. Navrhovatelky shodně namítají porušení práva na soukromí, resp. práva na informační sebeurčení. Ústavní zakotvení je obsaženo v čl. 10 odst. 3 Listiny, podle něhož "každý má právo na ochranu před neoprávněným shromažďováním, zveřejňováním nebo jiným zneužíváním údajů o své osobě".

62. Jak uvedl Ústavní soud v nálezu sp. zn. Pl. ÚS 24/10 ze dne 22. 3. 2011 (N 52/60 SbNU 625; 94/2011 Sb.), "vedle tradičního vymezení soukromí v jeho prostorové dimenzi (ochrana obydlí v širším slova smyslu) a v souvislosti s autonomní existencí a veřejnou mocí nerušenou tvorbou sociálních vztahů (v manželství, v rodině, ve společnosti), právo na respekt k soukromému životu zahrnuje i garanci sebeurčení ve smyslu zásadního rozhodování jednotlivce o sobě samém. Jinými slovy, právo na soukromí garantuje rovněž právo jednotlivce rozhodnout podle vlastního uvážení, zda, popř. v jakém rozsahu, jakým způsobem a za jakých okolností mají být skutečnosti a informace z jeho osobního soukromí zpřístupněny jiným subjektům. Jde o aspekt práva na soukromí v podobě práva na informační sebeurčení" (bod 29). Jak k tomu uvedl Spolkový ústavní soud, právo na informační sebeurčení je "právem sám rozhodovat o vynášení, uchovávání, dalším předávání a užívání osobních údajů" (BVerfGE 65, 1/43).

63. V nyní posuzovaném případě je zřejmé, že do práva na soukromí v podobě práva na informační sebeurčení je napadenou právní úpravou zasahováno, neboť každý veřejný funkcionář spadající pod režim zákona o střetu zájmů musí pod hrozbou sankce poskytnout údaje o svém majetku, příjmech a závazcích, což jsou údaje soukromého rázu. Ačkoli jde o povinnost uloženou osobám veřejně činným, nejde zároveň o údaje týkající se jejich úřední činnosti, resp. výkonu veřejné moci jako takové, ale o informace z jejich soukromého života, tedy údaje týkající se jejich soukromého majetku, jejich příjmů, resp. jejich závazků.

64. Zásah do práva na soukromí tak má Ústavní soud za evidentní. Jinou otázkou však je, zdaje tento zásah ústavněprávně akceptovatelný či nikoliv. Již z citovaného čl. 10 odst. 3 Listiny se totiž podává, že ústavně nepřípustné je pouze neoprávněné nakládání s osobními údaji, přičemž tato neoprávněnost je dokonce vyjádřena jako zneužívání údajů.

65. Ústavní soud dále předesílá, že v rámci napadené zákonné úpravy je nutno rozlišit dva základní typy zásahu do práva na soukromí, resp. práva na informační sebeurčení, které se liší svou intenzitou: 1. samotnou povinnost podávat oznámení o majetku, příjmech a závazcích (dále též jen "oznámení") a 2. zpřístupnění takto poskytnutých údajů veřejnosti.

66. Pro posouzení ústavnosti zásahu do základních práv pak Ústavní soud standardně vyžaduje, aby zásah sledoval legitimní cíl a zároveň byl vůči tomuto sledovanému cíli proporcionální. Ústavní soud ve své ustálené judikatuře vyžaduje, že v případech střetů základních práv či svobod s veřejným zájmem nebo s jinými základními právy či svobodami je třeba posuzovat účel (cíl) zásahu ve vztahu k použitým prostředkům, přičemž měřítkem pro posouzení je zásada proporcionality. Posouzení přípustnosti daného zásahu podle zásady proporcionality zahrnuje tři kritéria. Prvním z nich je posouzení způsobilosti (vhodnosti) naplnění účelu - je zjišťováno, zdaje konkrétní opatření vůbec schopno dosáhnout zamýšleného cíle, jímž je ochrana jiného základního práva nebo veřejného statku. Dále se ve druhém kroku posuzuje potřebnost - je zkoumáno, zda byl při výběru prostředků použit ten, který je k základnímu právu nejšetrnější. Konečně je hodnocena přiměřenost (v užším smyslu), tj. zda újma na základním právu není nepřiměřená ve vazbě na zamýšlený cíl. Opatření omezující základní práva tedy nesmějí, jde-li o kolizi základního práva či svobody s veřejným zájmem, svými negativními důsledky převyšovat pozitiva, která představuje veřejný zájem na daných opatřeních.

67. Ústavní soud nemá pochyby o tom, že napadená právní úprava sleduje legitimní cíl, konkrétně zabránění výkonu veřejné moci ve prospěch zájmů soukromých (jejímu zneužívání).

68. Podle čl. 2 odst. 3 Ústavy slouží státní moc všem občanům, ale lze ji uplatňovat jen v případech, v mezích a způsoby, které stanoví zákon. To platí i v případě, že veřejná moc je decentralizována a její část je vykonávána územními samosprávnými celky. Jsou-li samosprávné celky územními společenstvími občanů, kteří mají právo na samosprávu (čl. 100 odst. 1 Ústavy), musí výkon samosprávy sloužit právě zájmům občanů obcí a krajů, jakož i zájmu veřejnému, který může lokální zájmy obce či kraje, resp. jejich obyvatel, též přesahovat. Výkon veřejné moci tudíž nemůže sloužit zájmům soukromým a je zcela legitimní, aby byl střet zájmů nejen právně regulován, resp. postihován, ale aby mu bylo též účinně předcházeno.

69. Ve vztahu k samosprávě ostatně též § 2 odst. 2 zákona č. 128/2000 Sb., o obcích (obecní zřízení), ve znění zákona č. 313/2002 Sb., stanovuje, že "obec pečuje o všestranný rozvoj svého území a o potřeby svých občanů; při plnění svých úkolů chrání též veřejný zájem". Podobně dle § 2 odst. 3 zákona č. 129/2000 Sb., o krajích (krajské zřízení), věznění pozdějších předpisů, platí, že "kraj při výkonu samostatné působnosti a přenesené působnosti chrání veřejný zájem".

70. Zákonná regulace směřující proti možnému střetu zájmů těch, kteří veřejnou moc vykonávají, ať již v rámci orgánů státu, či orgánů jiných veřejnoprávních korporací (obcí, krajů), představuje ve své podstatě ochranu adresátů veřejné moci proti případnému zneužívání mocenského postavení těch osob, které určitou pozici v rámci veřejné moci zastávají. Veřejná moc tudíž formou zákona omezuje sebe sama (své funkcionáře) v zájmu ochrany všech těch, vůči nimž veřejná moc může působit. Legitimním cílem právní úpravy střetu zájmů je tak nejen vyloučit výkon veřejné moci v zájmu soukromém, tedy vyloučit či minimalizovat možnost zneužití mocenského postavení v soukromém zájmu, ale též zajišťovat zodpovědný a transparentní výkon veřejné moci sloužící adresátům veřejné moci a v důsledku též udržovat důvěru veřejnosti v činnost orgánů veřejné moci.

72. Zákon o střetu zájmů v § 1 vymezuje povinnosti, omezení a odpovědnost "veřejných funkcionářů". Účelem § 2 zákona o střetu zájmů je vymezení pojmu "veřejný funkcionář". Zahrnutí konkrétních osob do výčtu v § 2 tak představuje vymezení personální působnosti zákona o střetu zájmů. Důsledkem navrhované derogace § 2 odst. 1 písm. q) by tudíž bylo úplné vyjmutí osob vymezených v § 2 odst. 1 písm. q) z režimu zákona o střetu zájmů, tzn. nejen z hlediska napadených ustanovení, nýbrž obecně povinností, které tento zákon všem veřejným funkcionářům v jednotlivých ustanoveních ukládá.

73. Napadené ustanovení § 2 odst. 1 písm. q) se vztahuje na některé funkcionáře samosprávy, kteří nejsou pro výkon funkce dlouhodobě uvolněni (dále též "neuvolnění funkcionáři"). Navrhovatelka 1 napadá celý § 2 odst. 1 písm. q) zákona o střetu zájmů. Navrhovatelka 2 napadá pouze část § 2 odst. 1 písm. q) tak, že v režimu zákona o střetu zájmů by v případě derogačního zásahu Ústavního soudu zůstal pouze neuvolněný starosta obce (resp. městské části nebo městského obvodu územně členěného statutárního města nebo městské části hlavního města Prahy) a členové rady kraje (resp. hlavního města Prahy).

74. Ústavní soud připomíná, že zákon o střetu zájmů již od doby své účinnosti (tedy od 1. 1. 2007) zařazoval pod pojem veřejný funkcionář neuvolněné starosty obcí a členy rad obcí i krajů [srov. § 2 odst. 1 písm. q) zákona o střetu zájmů, ve znění do 19. 6. 2008], Zákonem č. 216/2008 Sb., kterým se mění zákon č. 159/2006 Sb., o střetu zájmů, došlo (s účinností od 20. 6. 2008) k rozšíření personální působnosti zákona o střetu zájmů též o neuvolněné místostarosty obcí [srov. § 2 odst. 1 písm. m) zákona o střetu zájmů, ve znění ke dni 20. 6. 2008]. Až do novelizace zákona o střetu zájmů provedené zákonem č. 14/2017 Sb. byla zároveň v zákoně zavedena legislativní zkratka "obec" zahrnující též městskou část, městský obvod územně členěného statutárního města či městskou část hlavního města Prahy, jakož i legislativní zkratka "kraj" zahrnující též hlavní město Prahu. Výslovná zmínka o městských částech, městských obvodech i hlavním městě Praze v nyní napadeném ustanovení tak není rozšířením působnosti zákona oproti úpravě před novelou č. 14/2017 Sb., ale pouze jiným legislativně-technickým řešením spočívajícím v odstranění legislativních zkratek "obec" a "kraj". Lze tedy shrnout, že zákon o střetu zájmů již od okamžiku své účinnosti, resp. od 20. 6. 2008 (pokud jde o pozice místostarostů), dopadá na všechny osoby, které jsou v napadeném ustanovení § 2 odst. 1 písm. q) zahrnuty. Z hlediska rozšíření personální působnosti zákona o střetu zájmů tudíž kritizovaná novela č. 14/2017 Sb. nepřinesla ve vztahu k neuvolněným funkcionářům obcí a krajů jakoukoli změnu.

75. Navrhovatelky shodně tvrdí, že zákon č. 14/2017 Sb. přinesl řadu změn, které neúměrně dopadají právě na neuvolněné funkcionáře samosprávy, přičemž podstatu jejich argumentace tvoří obava z tzv. "majetkového striptýzu", který musí veřejní funkcionáři podstoupit. Důvodem pro rezignaci řady funkcionářů obcí byl údajně nikoli nesouhlas s poskytováním oznámení o majetku, ale jejich plošné zveřejňování s anonymním přístupem každému. Stejně tak pokud navrhovatelka 2 v ústavní stížnosti dokládá nezájem o práci pro samosprávu průzkumem Sdružení místních samospráv ze dne 18. 7. 2018, váže tento nezájem právě na důsledky zmíněné novely.

76. Pokud navrhovatelka 2 v návrhu uvádí, že se novelou č. 14/2017 Sb. "zásadně rozšířil okruh osob, které musí veřejné přiznání učinit", nelze jí přisvědčit. Ve vztahu k neuvolněným funkcionářům samospráv se nijak nerozšířil okruh osob, které musí oznámení podávat. K rozšíření dopadu zákona o střetu zájmů tedy došlo nikoli co do okruhu povinných subjektů (jde-li o neuvolněné funkcionáře samospráv), nýbrž "jen" co do veřejné přístupnosti podaných oznámení, resp. údajů z nich. Z obou podání je ostatně zjevné, že kontroverznost novely č. 14/2017 Sb. spatřuje právě ve skutečnosti, že údaje z oznámení o majetku, příjmech a závazcích jsou plošně přístupné každému prostřednictvím dálkového přístupu, když prý úprava střetu zájmů před přijetím novely č. 14/2017 Sb. "nebyla předmětem žádné kritiky o nevyhovující zákonné regulaci".

77. Jakkoli jsou tedy argumenty navrhovatelek zčásti relevantní, a to tam, kde brojí proti plošnému zpřístupňování údajů z centrálního registru oznámení (k tomu srov. dále), nelze naopak jako adekvátní reakci na jejich námitky spatřovat úplné vyjmutí neuvolněných funkcionářů samosprávy vymezených v § 2 odst. 1 písm. q) z režimu zákona o střetu zájmů vedoucí v důsledku až k návratu právní úpravy střetu zájmů před rok 2007.

78. Dále je nutno připomenout, že zákon o střetu zájmů zakotvuje ve vztahu k osobám vymezeným v § 2 odst. 1 a 2 řadu dalších povinností, které navrhovatelky nijak nerozporují a jejichž protiústavnost nenamítají. Např. jde o povinnost podávat oznámení o osobním zájmu dle § 8 zákona o střetu zájmů či oznámení o činnostech dle § 9 zákona o střetu zájmů, ve znění zákona č. 14/2017 Sb. Úplné vynětí osob vymezených § 2 odst. 1 písm. q) z režimu zákona o střetu zájmů tudíž nemůže představovat adekvátní reakci na námitky navrhovatelek.

79. Ústavní soud se neztotožňuje s tvrzením navrhovatelek, že zrušení § 2 odst. 1 písm. q) zákona o střetu zájmů, tedy vyjmutí neuvolněných funkcionářů samosprávných celků z jeho režimu, by mělo být zdůvodněno skutečností, že neuvolnění funkcionáři dostávají za výkon funkce nízké odměny, resp. že obcím narůstá další administrativa. Relevantním kritériem pro zákonnou regulaci střetu zájmů má totiž být samotný výkon veřejné moci, tj. potenciál existence střetu zájmu veřejného a zájmu soukromého. Ten pak nijak nesouvisí s otázkou odměňování veřejného funkcionáře či administrativním zatěžováním obcí. Rozhodně pak nelze přesvědčivě odůvodnit vynětí pouze některých neuvolněných funkcionářů z režimu zákona o střetu zájmů (místostarostů obcí, městských částí nebo městských obvodů územně členěného statutárního města, zástupců starosty městské části hlavního města Prahy; dále "místostarosta obce"). Místostarosta obce zastupuje starostu v době jeho nepřítomnosti nebo v době, kdy starosta nevykonává funkci [§ 104 odst. 1 zákona č. 128/2000 Sb., o obcích (obecní zřízení), ve znění pozdějších předpisů], popř. vykonává funkci starosty v době, kdy je funkce starosty neobsazena [§ 103 odst. 6 zákona č. 128/2000 Sb., o obcích (obecní zřízení), ve znění zákona č. 313/2002 Sb.]. Jeho pravomoci tak jsou v případě zastupování starosty shodné jako pravomoci starosty. Není proto důvod, aby místostarosta obce režimu zákona o střetu zájmů nepodléhal, zatímco starosta obce ano.

80. Starosta, resp. potenciálně též místostarosta, pak navíc vykonává některé pravomoci rady v těch obcích, kde není rada zřízena, tudíž okruh jeho kompetencí setím ještě rozšiřuje [srov. § 99 odst. 2 zákona č. 128/2000 Sb., o obcích (obecní zřízení), ve znění zákona č. 313/2002 Sb.]. Zároveň starosta obce zabezpečuje výkon přenesené působnosti v obcích, kde není tajemník obecního úřadu [srov. § 103 odst. 4 písm. f) obecního zřízení], tudíž zákon o střetu zájmů zde před možným střetem zájmů chrání nejen výkon samosprávy, ale též výkon státní správy. U členů rady obce, městské části nebo městského obvodu územně členěného statutárního města či městské části hlavního města Prahy (dále jen "rada obce") pak platí, že jde o výkonný orgán obce v oblasti samostatné působnosti, přičemž může zároveň vykonávat též působnost přenesenou (srov. § 99 odst. 1 obecního zřízení, ve znění zákona č. 313/2002 Sb.). Rada obce, podobně jako starosta obce, tudíž může opět vykonávat nejen samosprávu, jejíž zájmy navrhovatelky shodně hájí, ale též státní správu. Rada obce má řadu vlastních kompetencí (§ 102 obecního zřízení, ve znění pozdějších předpisů), a nejde tak jen o realizaci vůle zastupitelstva, jak naznačuje navrhovatelka 2.

81. Ústavní soud nehodlá snižovat argumenty navrhovatelek týkající se vzrůstající administrativní zátěže obcí, nedostatečného odměňování představitelů obcí či obecně nezájmu o participaci na činnosti obecní samosprávy zejména v malých obcích. Řešením na tyto problémy však není úplné vyjmutí obecních funkcionářů z režimu zákona o střetu zájmů, tedy fakticky připuštění toho, že ke střetu zájmu může na malých obcích docházet, resp. že bude případný střet zájmů obtížněji zjistitelný. Adekvátní reakcí by mohlo být např. snižování administrativní zátěže přesouvané ze státu na obce, metodická pomoc obcím, zlepšení financování obcí či odměňování funkcionářů obcí, nikoli však rezignace na předcházení a kontrolu rizika střetu zájmů, který může nastat v úplně stejné míře jak u uvolněných, tak i neuvolněných funkcionářů, a to na malých obcích i ve velkých městech, krajích či na úrovni státu. Je ostatně věcí i samotných navrhovatelek (skupiny senátorů), aby se v rámci svého působení v legislativním procesu aktivně přičinily o skutečnou "pomoc" obcím před popsanými riziky.

82. Kritériem pro začlenění konkrétních osob do režimu zákona o střetu zájmů je totiž potenciální riziko střetu zájmů spojené s výkonem konkrétní funkce v rámci veřejné moci. Zde pak není rozdílu mezi funkcionáři uvolněnými a neuvolněnými, neboť rozsah jejich kompetencí při výkonu veřejné moci je stejný. K argumentu, že neuvolnění funkcionáři samospráv mají též svá zaměstnání, resp. podnikatelské aktivity (tvrdí možný zásah do "civilního pracovního života, zejména hospodářské soutěže"), tím spíše může ke střetu zájmů dojít, tudíž zájem na předcházení střetu zájmů, resp. jeho kontrole, se tím u neuvolněných funkcionářů samospráv nijak nesnižuje. Nelze navíc přehlédnout, že regulace spočívající v prevenci střetu zájmů není jen omezením práva na samosprávu garantovaného v čl. 8 Ústavy (z pohledu povinností funkcionářů samosprávy), jak prezentují navrhovatelky, ale zároveň ochranou tohoto práva z pohledu všech adresátů činnosti samosprávy. Stanovením některých povinností veřejných funkcionářů jsou totiž zároveň chráněni všichni, v jejichž zájmu má být veřejná moc (včetně samosprávy) vykonávána.

83. Lze uzavřít, že Ústavní soud nepřistoupil ke zrušení § 2 odst. 1 písm. q) zákona o střetu zájmů ani jeho části, neboť toto samotné vymezení personální působnosti zjevně není protiústavní. Je-li totiž legitimním cílem právní úpravy též prevence střetu zájmů spojená se zvýšením důvěry veřejnosti v činnost orgánů veřejné moci, pak zahrnutí osob vymezených v § 2 odst. 1 písm. q) do režimu zákona o střetu zájmů je prostředkem nepochybně způsobilým daný cíl naplnit. Zároveň jde o prostředek potřebný, neboť stejného účelu nelze ve stejné míře dosáhnout jinými prostředky, zejména pak pokud jde o prevenci střetu zájmů a možnost veřejné kontroly střetu zájmů. Uvedený prostředek nelze shledat ani jako nepřiměřený, neboť při vstupu do veřejné funkce lze počítat s určitými omezeními, která s sebou veřejná funkce, resp. povinnost a odpovědnost s ní spojené, přináší. Zde je opět nutno připomenout, že nejde o regulaci směřovanou vůči soukromým subjektům, ale o jistou podobu samoregulace veřejné moci v zájmu jejího řádného výkonu. Není tudíž nepřiměřené, pokud se na osoby, které vykonávají veřejnou funkci, byť jako neuvolnění funkcionáři územních samosprávných celků, zákon o střetu zájmů, který má řádný výkon veřejné moci zajišťovat, resp. bránit upřednostňování zájmů soukromých, vztahuje.

84. Nad tento rámec Ústavní soud opakovaně připomíná, že na osoby vymezené v napadeném ustanovení se zákon o střetu zájmů vztahuje již od roku 2007, resp. 2008, přičemž neústavnost personální působnosti zákona je napadena až nyní, a to teprve v souvislosti s novelou č. 14/2017 Sb., která se však nevztahuje na personální působnost zákona o střetu zájmů ve vztahu neuvolněným funkcionářům samosprávných celků.

85. Ve vztahu k napadenému § 2 odst. 1 písm. q) zákona o střetu zájmů proto Ústavní soud shledal, že návrhy nejsou důvodné, a proto je zamítl.

86. Protiústavnost § 10 odst. 2 a 3 a § 11 odst. 3 zákona o střetu zájmů zdůvodňují navrhovatelky jednak nepřiměřeným rozsahem údajů, které musejí oznámení o majetku, resp. oznámení o příjmech a závazcích obsahovat, jednak zásahem do práv třetích osob, jejichž údaje jsou v oznámení taktéž obsaženy a mohou být poté zveřejněny.

105. Ústavní soud se v dalším zabýval rozsahem zpřístupňování, resp. zveřejňování údajů z registru oznámení. Značná část argumentace obou navrhovatelek zpochybňuje primárně veřejnou přístupnost údajů o majetkových poměrech neuvolněných funkcionářů samosprávných celků (tzv. "majetkový striptýz"), nicméně žádné z ustanovení zákona týkající se zpřístupňování údajů z oznámení není napadeno. Předmětem přezkumu je však celé ustanovení § 14b, upravující rozsah nahlížení do registru oznámení.

150. Námitky ve vztahu k porušení čl. 4 odst. 1 a 4 Listiny (ukládání povinností jen při zachování základních práv a svobod, resp. povinnost šetřit podstatu a smysl omezovaných práv) již není nutné samostatně vypořádávat, neboť otázka proporcionality zásahu do základních práv byla posouzena výše.

151. Navrhovatelkám nelze přisvědčit, že by napadenou právní úpravou došlo k porušení čl. 3 odst. 1 Listiny, což navrhovatelka 1 zdůvodňuje tím, že "nelze zbavovat práv ani bohaté anebo jinak je nerovně zatěžovat". Ustanovení čl. 3 odst. 1 Listiny zakazuje diskriminaci z důvodu majetku, nicméně povinnost podávat oznámení se týká osob vymezených kritériem výkonu veřejné funkce, nikoli velikostí majetku. Právní úprava tak dopadá stejně na osoby "bohaté" jako na osoby méně majetné. Kritérium majetku, se kterým počítá čl. 3 odst. 1 Listiny při výčtu tzv. podezřelých důvodů rozlišování, se tedy při vymezování povinných subjektů v zákoně o střetu zájmů neuplatňuje [ve vztahu ke kritériím aplikovatelnosti čl. 3 odst. 1 Listiny srov. např. nález ze dne 28. 6. 2016 sp. zn. Pl. ÚS 18/15 (N 121/81 SbNU 889; 271/2016 Sb.), body 99 až 111],

152. Rovněž obecná námitka porušení čl. 1 Listiny ze strany navrhovatelky 2 není nijak blíže zdůvodněna, a protože ani Ústavní soud sám zde nevidí žádnou její relevanci, považuje ji za neopodstatněnou. Podobně Ústavní soud neshledal opodstatněným tvrzené porušení čl. 8 Ústavy (záruka práva na samosprávu územních samosprávných celků), jelikož je ze shora uvedených důvodů zřejmé, že napadená zákonná úprava není směřována proti ústavním zárukám územní samosprávy, přičemž její cíl byl vyhodnocen jako legitimní.

153. Uvádí-li zároveň navrhovatelka 2, že všechna napadená ustanovení "ve svém souhrnu představují nepřiměřené břemeno ve vztahu k pasivnímu volebnímu právu dle čl. 21 Listiny ve vazbě na čl. 102 odst. 1 Ústavy, které musí každý kandidát v případě zvolení strpět", nelze jí přisvědčit v tom smyslu, že by došlo k porušení uvedených ustanovení (viz k tomu též obecně z hlediska přístupu k veřejným funkcím body 110 až 117, 133 nálezu sp. zn. Pl. ÚS 4/17). Ustanovení čl. 102 odst. 1 Ústavy zakotvuje všeobecnost, rovnost a přímost volebního práva do zastupitelstev samospráv, přičemž tyto principy nejsou napadenou právní úpravou nijak narušeny. Pokud jde o právo podílet se na správě věcí veřejných svobodnou volbou zástupců, resp. právo na rovný přístup k veřejné funkci garantované v čl. 21 Listiny, je nutno uvést, že právní úprava nijak formálně nelimituje samotné právo kandidovat do zastupitelstva obce či kraje či kandidovat na další funkci v rámci samosprávy. Lze souhlasit, že zájemce o kandidaturu může být odrazován požadavky, které jsou na něj kladeny, ty však v nyní posuzovaném případě nejsou formulovány jako podmínka výkonu funkce a na samotný výkon veřejné funkce nemají vliv. Funkcionář samosprávy může být při nesplnění požadavků plynoucích ze zákona o střetu zájmů sankcionován, nemůže mu však být v důsledku nesplnění povinností uvedených v zákoně o střetu zájmů jakkoli bráněno v přístupu k veřejné funkci ani nemůže být této funkce z důvodu nesplnění zákonných povinností zbaven. Jinak řečeno, sankce (pokuty), tedy mocenské donucení, spojuje zákon s neochotou poskytnout údaje ze svého soukromí, zároveň však nemá mocenské donucení podobu znemožnění přístupu k veřejné funkci či ztrátu veřejné funkce. Klíčovou v posuzované věci byla tedy ochrana práva na informační sebeurčení, a právě touto optikou proto Ústavní soud posuzoval napadenou právní úpravu, když ji shledal částečně protiústavní.

154. Závěrem je pak nutno též dodat, že hovoří-li navrhovatelka 2 o dublování regulace díky dalším právním předpisů, zejm. zákonu o registru smluv a zákonu o zadávání veřejných zakázek, jejichž cílem je taktéž transparentnost nakládání s veřejnými prostředky, je nutno dodat, že cíle, účel i nástroje všech zákonů jsou poněkud odlišné, dopadají na odlišné situace, přičemž se spíše doplňují, nikoli si konkurují.

155. Pokud navrhovatelka 2 uvádí, že nepřiměřenost právní úpravy spočívá též v časové neomezenosti ukládání údajů v registru, je nutno upozornit na § 14 odst. 2 písm. c) zákona o střetu zájmů limitující dobu uchovávání oznámení na 5 let ode dne skončení výkonu funkce. Na vyjádření vlády upozorňující na tuto dobu argumentuje navrhovatelka 2 v replice tak, že "postrádá rozumná kritéria pro stanovení této doby" a "považuje ji za nepřiměřenou", ovšem příslušné ustanovení § 14 odst. 2 písm. c) svým návrhem nenapadá. Ústavní soud se tak otázkou přiměřenosti doby uchovávání oznámení věcně nezabýval.

156. Ústavní soud uzavírá, že neshledal důvod pro zrušení § 2 odst. 1 písm. q) zákona o střetu zájmů, tedy pro vynětí neuvolněných funkcionářů územních samosprávných celků zcela z režimu zákona o střetu zájmů, neboť zájem na předcházení střetu zájmů je i u těchto veřejných funkcionářů dán. Ústavní soud taktéž neshledal, že specifikace obsahu oznámení o majetku, příjmech a závazcích zakotvená v § 10 odst. 2, § 10 odst. 3 zákona o střetu zájmů, ve znění zákona č. 14/2017 Sb. i ve znění zákona č. 112/2018 Sb., i § 11 odst. 3 zákona o střetu zájmů, ve znění zákona č. 14/2017 Sb., by nebyla proporcionální k legitimnímu cíli, který zákon o střetu zájmů sleduje. Konečně ve vztahu k § 14b odst. 1 písm. d) a odst. 2 a 3 zákona o střetu zájmů navrhovatelky neuvedly žádnou relevantní argumentaci ohledně jejich protiústavnosti a ani Ústavní soud sám v tomto směru nic zásadního nezjistil. Tyto části návrhů proto zamítl jako nedůvodné.

157. Ústavní soud však dospěl k závěru, že způsob zpřístupňování údajů z registru oznámení u veřejných funkcionářů spočívající v přímém zveřejnění údajů z registru oznámení není pro dosažení sledovaného legitimního cíle potřebný, tudíž porušuje právo na soukromí, konkrétně právo na informační sebeurčení dotčených osob podle čl. 10 odst. 3 Listiny. Ústavní soud proto ze shora uvedených důvodů návrhu zčásti vyhověl a podle § 70 odst. 1 zákona o Ústavním soudu zrušil ustanovení § 14b odst. 1 písm. a), b) a c) zákona o střetu zájmů.

158. Učinil tak ovšem s odkladem vykonatelnosti až uplynutím dne 31. 12. 2020, aby tím vytvořil zákonodárci dostatečný časový prostor pro přijetí zákonné úpravy, která bude již ústavně souladná. Jak se totiž podává ze shora uvedeného, protiústavnost shledal Ústavní soud výhradně v neanonymním a zcela nediferencovaném elektronickém zpřístupnění majetkových oznámení u všech "politiků", nikoliv v rozsahu poskytovaných informací. Dospěl totiž k závěru, že z hlediska práva na informační sebeurčení není dán žádný přesvědčivý důvod pro rozlišení mezi jednotlivými skupinami veřejných funkcionářů, vymezenými v ustanovení § 2 odst. 1 zákona o střetu zájmů.