Důvodová zpráva k zákonu č. 281/2009 Sb., změna zákonů v souvislosti s přijetím daňového řádu

Podle bodu 3 části první (procesní pravidla) Obecných zásad pro hodnocení dopadů regulace (RIA), jež byly schváleny usnesením vlády č. 877 ze dne 13. srpna 2007, nebyla RIA na tento návrh zákona aplikována, neboť se jedná o návrh zákona související s obecným procesním předpisem - “zákon, kterým se mění některé zákony v souvislosti s přijetím daňového řádu” navazující na daňový řád, pro který je stanovena výjimka.

Základní principy Obecných zásad pro hodnocení dopadů regulace jsou respektovány v rámci následujícího textu důvodové zprávy. Z tohoto důvodu, a přestože byla uplatněna příslušná výjimka, je do obecné části důvodové zprávy zahrnuto vymezení cíle, zvážení variant a zhodnocení rizik spojených s neřešením problému navrhované právní úpravy do té míry, do jaké je to z povahy věci možné.

Současné znění zákonů zahrnutých do tohoto návrhu odpovídá platnému procesnímu zákonu o správě daní a poplatků, který bude nahrazen daňovým řádem.

Návrh změn jednotlivých zákonů je zpracován k platnému znění zákonů uveřejněnému ve Sbírce zákonů a v průběhu legislativního procesu budou zohledněny uskutečněné úpravy dotčených zákonů.

Návrh zákona, kterým se mění některé zákony v souvislosti s navrhovaným daňovým řádem, zahrnuje novely zákonů, jejichž ustanovení je nutno uvést do souladu s tímto připravovaným procesním zákonem, a to jak z hlediska věcného (systémové vazby a legislativní provázanost, systematika, racionalita a jednotnost používaných pojmů), tak i legislativně-technického. Neprovedení těchto změn způsobí možný nejednotný výklad dotčených právních předpisů jak ze strany daňových subjektů, tak ze strany územních finančních orgánů, a dále způsobí nejistotu daňových subjektů v daňovém řízení.

Návrh zákona obsahuje novelizaci celkem 200 zákonů, z toho padesát dva částí návrhu zákona ruší novely zákona o správě daní a poplatků. Další, převážná část návrhů novel se týká úpravy zákonů ve věci tzv. dělené správy. Mimo tyto navrhované změny je nutné řešit terminologickou náhradu slov “zákona o správě daní a poplatků” za slova “daňovým řádem”, pokud se vyskytují přímo v textu ustanovení jednotlivých zákonů. Dále jsou řešeny věcné změny daňových zákonů navazující na úpravu v návrhu daňového řádu k vyjádření specifik správy daní uskutečňované podle zákonů o daních z příjmů, o spotřebních daních, o dani z přidané hodnoty, o dani z nemovitostí, o dani dědické, dani darovací a dani z převodu nemovitostí, celního zákona, jakož i dalších nedaňových zákonů (např. zákona o organizaci a provádění sociálního zabezpečení a zákona o veřejném zdravotním pojištění k zajištění součinnosti mezi těmito orgány a správci daně).

Pokud jde o části návrhu týkající se úpravy zákonů ve věci dělené správy, jedná se o odstranění duplicitní úpravy v jednotlivých právních předpisech, která se stala nadbytečnou pro jednoznačné vyjádření dělené správy příslušnými ustanoveními správního řádu. Mělo by tak dojít k odstranění nepřehledné právní úpravy v této oblasti.

Existence dělené správy vychází ze skutečnosti, že vedle peněžitých plnění do veřejných rozpočtů jako jsou daně, cla, správní, soudní a místní poplatky atd. (tedy peněžitá plnění “daňového charakteru”), u nichž je dán komplexní procesní režim podle stávajícího zákona o správě daní a poplatků, se vyskytuje i řada peněžitých plnění směřujících rovněž do veřejných rozpočtů ukládaných podle jiných než daňových zákonů, tj. zejména v obecném režimu správního řádu. Jde především o různé pokuty. U těchto peněžitých plnění se podle dosavadního procesního předpisu postupuje až v rovině platební (tj. při vybírání, evidenci a vymáhání těchto plnění). Tento přechod se nazývá procesní dělená správa. Existuje i věcná dělená správa, kdy správu placení daného peněžitého plnění přebírá jiný orgán než ten, který toto peněžité plnění uložil.

Právní úprava dělené správy je zakotvena v § 105 a 106 správního řádu a § 1 odst. 4 zákona o správě daní a poplatků. V zájmu principu jednoty a vnitřní bezrozpornosti právního řádu není vhodné, aby skutečnost, že na platební rovinu se uplatní režim zákona o správě daní a poplatků upravovaly duplicitně jednotlivé zákony zakotvující to které peněžité plnění, neboť pro drtivou většinu těchto zákonů platí subsidiárně správní řád, ze kterého toto v celku jasně vyplývá.

Z dosavadní praxe vyplynulo, že vyhovuje úprava, která stanoví jednotný, racionální postup pro správu placení (tedy vybírání, vymáhání i evidenci) peněžitých plnění určených do veřejných rozpočtů. Oproti současné právní úpravě, která je dosti sporá, se navrhuje přesněji vymezit popis přechodu věcné příslušnosti, ke které může v rámci dělené správy docházet. Prostor je věnován i vztahu mezi orgánem, který předal správu placení jím uloženého peněžitého plnění a orgánem, který tuto správu převzal (obecný správce daně ve smyslu § 106 správního řádu). Úprava je koncipována dostatečně obecně, tudíž je připravena i na plánovaný přechod z celních úřadů, které dosud plnili funkci obecných správců daně, na územní finanční orgány.

Návrh dělené správy rozlišuje dva okruhy případů, které v rámci věcné dělené správy nastávají. Vychází tak ze skutečnosti, že v některých zákonech je rozdělení věcné působnosti při správě placení peněžitého plnění stanoveno tak, že dobrovolná část úhrady je svěřena orgánu ukládajícímu a vlastní vymáhání pak obecnému správci daně. V jiných zákonech je pak předpokládána příslušnost obecného správce daně pro obě tyto oblasti, tedy vybírání i vymáhání příslušného peněžitého plnění.

Věcný rozsah působnosti však musí být v jednotlivých zákonech jasně vyjádřen, aby bylo zřejmé, do jakého o