Důvodová zpráva k zákonu č. 64/2017 Sb., změna insolvenčního zákona a dalších zákonů

I----------------------------------------------------------------------------I
I 1. Základní identifikační údaje                                            I
I----------------------------------------------------------------------------I
I 

Návrh zákona, kterým se mění zákon č. 182/2006 Sb., o I I úpadku a způsobech jeho řešení (insolvenční zákon), ve znění pozdějších I I předpisů, a některé další zákony I I-------------------------------------I--------------------------------------I I Zpracovatel / zástupce I Předpokládaný termín nabytí I I předkladatele: I účinnosti I I MSP I 1. září 2016 I I-------------------------------------I--------------------------------------I I - Implementace práva EU: Ne I I----------------------------------------------------------------------------I I 2. Cíl návrhu zákona I I----------------------------------------------------------------------------I I Změna systému přidělování insolvenčních věcí v oblasti oddlužení I I I I Posílení dohledu nad výkonem funkce insolvenčního správce I I I I Zvýšení transparentnosti insolvenčního řízení, omezení administrativních I I úkonů insolvenčních soudů a posílení doručování dokumentů do datových I I schránek I I I I Regulace subjektů poskytujících služby související s institutem oddlužení I I I I Intenzivnější ochrana před šikanózními insolvenčními návrhy I I----------------------------------------------------------------------------I I 3. Agregované dopady návrhu zákona I I----------------------------------------------------------------------------I I 3.1 Dopady na státní rozpočet a ostatní veřejné rozpočty: Ano I I----------------------------------------------------------------------------I I - Zavedení nové agendy Ministerstva spravedlnosti, které bude vykonávat I I posílený dohled nad insolvenčními správci při výkonu jejich funkce I I a vyhodnocovat nově shromažďovaná a strojově čitelná data I I z insolvenčních řízení (odhad 19 systemizovaných míst) I I I I - Zavedení nové agendy Ministerstva spravedlnosti, které bude vykonávat I I veškeré činnosti (včetně dohledu) související s udělováním a odebíráním I I akreditace subjektům oprávněným poskytovat služby související I I s institutem oddlužení (odhad 6 systemizovaných míst) I I I I - Zavedení elektronických formulářů se strojově čitelnými údaji a údržba I I nové aplikace I I I I - Úprava aplikace, která zajišťuje přidělování insolvenčních věcí I I insolvenčním správcům I I----------------------------------------------------------------------------I I 3.2 Dopady na podnikatelské subjekty: Ano I I----------------------------------------------------------------------------I I - Pozitivní dopad v podobě zkvalitnění podnikatelského prostředí v České I I republice I I----------------------------------------------------------------------------I I 3.3 Dopady na územní samosprávné celky (obce, kraje): Ne I I----------------------------------------------------------------------------I I ------------------------------------- I I----------------------------------------------------------------------------I I 3.4 Sociální dopady: Ano I I----------------------------------------------------------------------------I I - Pozitivní dopady představované zkvalitněním výkonu funkce insolvenčního I I správce, tzn. lepší komunikace insolvenčního správce s dlužníkem, I I snížení nákladů na obou stranách při zprostředkování této komunikace I I (zejména v rámci osobního setkání a při úkonech souvisejících I I se soupisem majetkové podstaty); posílení důvěry v insolvenční řízení I I v České republice; ochrana dlužníka ve fázi před zahájením insolvenčního I I řízení se zvýšením šance, že bude o návrhu na povolení oddlužení, resp. I I následně o samotném schválení oddlužení rozhodnuto kladně. I I----------------------------------------------------------------------------I I 3.5 Dopady na životní prostředí: Ne I I----------------------------------------------------------------------------I I ------------------------------------ I I----------------------------------------------------------------------------I

Návrh zákona, kterým se mění zákon č. 182/2006 Sb., o úpadku a způsobech jeho řešení (insolvenční zákon), ve znění pozdějších předpisů, a některé další zákony.

Návrh zákona, kterým se mění zákon č. 182/2006 Sb., o úpadku a způsobech jeho řešení (insolvenční zákon), ve znění pozdějších předpisů, a některé další zákony, je předkládán v souladu s Plánem legislativních prací vlády na rok 2015, který byl schválen usnesením vlády ze dne 15. prosince 2014, č. 1056. Podle tohoto vládního dokumentu má Ministerstvo spravedlnosti předložit Vládě České republiky novelu insolvenčního zákona, jejíž součástí má být i hodnocení dopadů regulace navrhované právní úpravy (RIA), do konce června 2015.

Navrhovaná právní úprava je také v souladu s Programovým prohlášením Vlády České republiky z února 2014, v němž vláda vyhlásila "" a se zněním Koaliční smlouvy, neboť je úzce spjata s posílením dohledu nad insolvenčními správci, nad poskytovateli služeb v oblasti oddlužení a obecně nad průběhem insolvenčního řízení. Shodně jako u exekutorů je třeba posílit dohled nad výkonem činnosti insolvenčního správce tak, aby byl insolvenční správce nucen respektovat zejména hlavní smysl a účel insolvenčního zákona a postupoval při výkonu své funkce způsobem garantujícím práva věřitele i dlužníka. Insolvenční správci nesmějí být pouze "vzájemně si konkurujícími podnikateli", kteří na úkor kvality výkonu své funkce usilují o získání co největšího počtu insolvenčních věcí za účelem maximálního navýšení svých příjmů. Naopak, insolvenční správci by měli být veřejnoprávními orgány respektujícími primárně základní zásady insolvenčního řízení, stejně jako další pravidla stanovená příslušnými právními předpisy tak, aby žádný z účastníků insolvenčního řízení nebyl nespravedlivě poškozen nebo nedovoleně zvýhodněn a aby se dosáhlo rychlého, hospodárného a co nejvyššího uspokojení věřitelů.

Ministerstvo spravedlnosti identifikovalo (v rámci koncepce boje s korupcí v probíhajících insolvenčních řízeních a v rámci koncepce humanizace těchto řízení) problematické jevy a oblasti, jejichž řešení se navrhuje cestou konkrétních legislativních změn. Jsou jimi především:

S ohledem na výše uvedené a v rámci odpovědného přístupu k plnění cílů vytyčených také v Programovém prohlášení vlády a Koaliční smlouvě proto Ministerstvo spravedlnosti (dále též jen "ministerstvo") předkládá tento návrh právní úpravy, jehož cílem je především důsledná ochrana práv účastníků insolvenčního řízení, posílení dohledových pravomocí ministerstva nad insolvenčními správci, snížení administrativní zátěže insolvenčních soudů, regulace komerčních subjektů způsobilých negativně ovlivnit konkrétní insolvenční řízení a posílení ochranných prvků zamezujících podávání tzv. "šikanózních insolvenčních návrhů".

Přestože je přezkum účinnosti hodnocení dopadů regulace revizní novely (tj. zákon č. 294/2013 Sb., dále jen "revizní novela") plánován až na rok 2016, je již nyní zřejmé, že veškeré problematické oblasti, jež je třeba právně upravit, resp. jejich dosavadní právní úpravu upřesnit či zpřísnit, nebyly zcela vyřešeny a že proto v těchto oblastech není naplněn hlavní smysl a účel zákona.

S ohledem na výše uvedené lze shrnout, že se především jedná o právní úpravu zřizování provozoven insolvenčními správci a řádné zajišťování jejich chodu, o závažné porušování povinností insolvenčními správci při výkonu jejich činnosti a velmi omezené možnosti ze strany ministerstva je za toto jednání sankcionovat, o nedostatečnou transparentnost probíhajících insolvenčních řízení, o nadměrné administrativní zatížení soudního aparátu, o absenci regulace komerčních subjektů, které dlužníkům nabízejí zpracování insolvenčních návrhů a návrhů na povolení oddlužení, příp. činí související úkony, za což často požadují zcela nepřiměřenou odměnu, a o nedostačující ochranu dlužníků (ať už skutečných nebo údajných) před podáváním tzv. "šikanózních insolvenčních návrhů".

První, zcela zásadní oblastí, do níž je třeba zasáhnout, je systém ustanovování insolvenčních správců do jednotlivých insolvenčních řízení, v jehož rámci je nezbytné vymezit kritérium, podle něhož budou insolvenčním správcům "napadat" insolvenční věci spravedlivým způsobem.

Institut oddlužení byl do právního řádu zaveden s ryze sociálním účelem, který má mít přednost před ekonomickým účelem, neboť umožňuje dlužníkovi nový start a motivuje ho k aktivnímu zapojení do umořování svého dluhu vůči věřitelům.

Až po nabytí účinnosti revizní novely bylo insolvenčnímu správci umožněno vykonávat činnost v provozovně. Vyhláškou pak bylo (vedle podrobností o úředních hodinách provozovny a o označování sídla a provozovny insolvenčního správce) třeba upravit zejména podrobnosti o činnostech, které je insolvenční správce v provozovně povinen s odbornou péčí zajišťovat. Smyslem a hlavním cílem nové právní úpravy bylo přiblížit výkon činnosti insolvenčního správce dlužníkům, zajistit úsporu nákladů obou stran a rovnoměrné rozložení insolvenčních správců v tom kterém obvodu podle požadavku trhu. Za tím účelem byla právní úprava seznamů insolvenčních správců založena na teritoriálním principu a principu zrovnoprávnění údaje o zápisu sídla a údaje o zápisu provozovny do seznamu insolvenčních správců, jakožto kritérií nápadu nových insolvenčních věcí jednotlivým insolvenčním správcům. Z výsledků provedených šetření však zřejmě vyplývá, že úpravou umožňující zakládání nových provozoven insolvenčních správců bez omezení nebyly naplněny cíle deklarované zejména v důvodové zprávě k revizní novele, neboť po jejím vstupu v platnost a v účinnost došlo k masivnímu nárůstu počtu provozoven za účelem maximalizace nápadu insolvenčních věcí, ovšem za současného snížení kvality výkonu funkce (a zákonem požadovaných činností) insolvenčních správců (dosud bylo zřízeno přes 3 000 provozoven, přičemž na některé insolvenční správce připadá již více jak 60 provozoven). Dochází proto k extrémním rozdílům v počtu ustanovení jednotlivých insolvenčních správců do insolvenčních řízení, kdy není neobvyklé, že insolvenčnímu správci s malým počtem zřízených provozoven není například až po dobu téměř 2 měsíců přidělen žádný případ.

V praxi dokonce dochází k efektu zcela opačnému, než jaký byl deklarován důvodovou zprávou k revizní novele. Nárůst počtu provozoven jednotlivých insolvenčních správců pro insolvenční správce znamená větší časové zatížení (v důsledku cestování mezi provozovnami), obtížnost zajištění výkonu činnosti insolvenčního správce vůči dlužníkům (především z důvodu omezené možnosti komunikace dlužníka přímo s insolvenčním správcem, příp. jím pověřenou kvalifikovanou osobou) a nárůst nákladů, a to na obou stranách (jak pro insolvenčního správce, tak pro dlužníka). Insolvenční správci s vysokým počtem provozoven proto nejsou objektivně schopni (a lze říci, že v důsledku omezených možností ministerstva sankcionovat pochybení insolvenčních správců ani dostatečně motivování) zabezpečit veškeré činnosti, které musí podle zákona s odbornou péčí vykonávat. Nezřídka proto bylo kontrolou zjištěno, že je za provozovnu označen veřejně nepřístupný průmyslový objekt (bývalá cementárna), restaurace, herna, budova v havarijním stavu anebo rodinný dům, jehož obyvatelé o existenci provozovny nemají žádné informace. Možnost zabránit takovémuto jednání, spočívajícímu zejména v zřizování "fiktivních provozoven" nebo provozoven zřízených na místě nezpůsobilém pro výkon činností stanovených insolvenčním zákonem je však značně omezena, a to především z důvodu absence přísnějších podmínek pro jejich zřizování, ale zejména také přísnějších podmínek pro jejich chod a z důvodu nemožnosti insolvenční správce za toto jednání postihovat.

Přidělování insolvenčních věcí pro jednotlivé obvody krajských, resp. okresních soudů mělo umožnit přirozenou regulaci počtu insolvenčních správců. Rotační systém měl v případě řešení dlužníkova úpadku oddlužením přispět k rovnoměrnému nápadu insolvenčních věcí jednotlivým insolvenčním správcům, jejichž počet se bude v daném okrese přizpůsobovat požadavkům trhu. Naproti tomu zavedení seznamu insolvenčních správců odborně zaměřených na řešení úpadku dlužníka konkursem podle obvodů krajských soudů bylo odůvodněno především právní formou dlužníka (jímž zpravidla bude společnost s ručením omezeným nebo akciová společnost, u nichž se předpokládá širší záběr samotných podnikatelských aktivit) a zvýšením možnosti jeho přístupu k insolvenčnímu správci na úrovni kraje.

Výše popsaný způsob výběru insolvenčního správce (na základě rotačního systému) se proto ukázal jako přínosný zejména ve vztahu k tzv. všeobecné racionální apatii věřitelů v úvodní fázi insolvenčního řízení, ve vztahu k rovnoměrnému přidělování tzv. prázdných konkursů na všechny insolvenční správce v daném kraji, nebo ve vztahu k zavedení rotačního principu pro území celé České republiky při výběru osoby insolvenčního správce se zvláštním povolením k výkonu činnosti insolvenčního správce ve smyslu ustanovení § 3 odst. 2 zákona č. 312/2006 Sb., o insolvenčních správcích, ve znění pozdějších předpisů (dále jen "ZIS").

Výše popsaný způsob výběru insolvenčního správce zavedený revizní novelou se však ukázal jako nevhodný v souvislosti s vedením seznamů insolvenčních správců s odborným zaměřením na řešení úpadku dlužníka oddlužením podle obvodů okresních soudů, na něž se váže ustanovování insolvenčních správců insolvenčním soudem podle pořadí určeného dnem zápisu jejich provozovny do příslušné části seznamu insolvenčních správců.

Provázanost ustanovování insolvenčních správců podle pořadí určeného dnem zápisu jejich provozovny do příslušné části seznamu insolvenčních správců vedené pro obvod okresního soudu, který je zároveň obecným soudem dlužníka, je-li v době určení podán návrh na povolení oddlužení, spolu s možností insolvenčního správce zřídit si provozovnu v podstatě kdekoli na území České republiky a spolu s omezenou možností ministerstva nedodržování hlavního smyslu a účelu insolvenčního zákona postihovat, s sebou přineslo problém, který lze vyřešit pouze legislativními prostředky tak, aby již nedocházelo k narušování podnikatelského prostředí a ohrožování důvěryhodnosti v osobu insolvenčního správce, respektive v insolvenčního řízení a v institut oddlužení jako takový.

S výše uvedeným je nepřímo spojen další negativní jev navázaný na ustanovení § 29 insolvenčního zákona, podle něhož může za splnění určitých podmínek (tj. zejména přijetí usnesení příslušným kvorem představovaným nejméně polovinou všech věřitelů, kteří mají právo hlasovat, přihlášených ke dni předcházejícímu konání schůze věřitelů počítané podle výše jejich pohledávek) dojít k odvolání insolvenčním soudem ustanoveného insolvenčního správce z funkce a k ustanovení nového insolvenčního správce, který je s věřiteli předem domluven.

Možnost tzv. "převolení" insolvenčního správce má smysl v insolvenčním řízení, v němž je úpadek dlužníka řešen konkursem či reorganizací, neboť riziko "převolení" insolvenčního správce dostatečně motivuje k tomu, aby svoji funkci vykonával v souladu se základními zásadami insolvenčního řízení, s čímž také úzce souvisí ochrana společného zájmu věřitelů.

Stávající právní úprava, podle které je možné dosáhnout převolení insolvenčního správce už na základě hlasů poloviny věřitelů počítané toliko dle výše jejich pohledávek, se však jeví ve vztahu k insolvenčnímu řízení, v němž je úpadek řešen oddlužením, zcela nevhodnou, když umožňuje byť i jedinému věřiteli s pohledávkou v dostatečné výši ovládnout insolvenční řízení.

Tato praktika hojně užívaná především bankovními subjekty (tj. věřiteli s největší pohledávkou v daném řízení) ve spolupráci s insolvenčními správci s velkým nápadem insolvenčních věcí (a tudíž i velkým finančním obratem) navíc fakticky znamená vyloučení ustanovování insolvenčních správců za pomoci tzv. "kolečka" ve smyslu § 25 insolvenčního zákona.

Vzhledem k tomu, že v řízení o oddlužení nelze předpokládat patřičnou úroveň právního vzdělání, popř. zastoupení, na straně dlužníka, a u věřitelů (s výjimkou případného majoritního věřitele) lze předpokládat racionální apatii, tedy nezájem o řízení, nelze se na rozdíl od konkursních a reorganizačních řízení spoléhat na to, že dohled nad výkonem funkce majoritním věřitelem zvoleného insolvenčního správce provedou ostatní věřitelé či dlužník. Pokud pak takto zvolený správce nepostupuje ve společném zájmu všech věřitelů, ale hájí spíše partikulární zájem věřitele, který jej zvolil, ostatní věřitelé ani dlužník zpravidla nejsou schopní dostatečně kvalifikovaným způsobem své stížnosti formulovat. Občasné zásahy soudů¹ přitom nejsou dostatečné pro vyřešení uvedeného problému.

Možnost "převolení" insolvenčním soudem ustanoveného insolvenčního správce se z tohoto důvodu v oddlužení napříště podmiňuje souhlasem nadpoloviční většiny věřitelů, počítané nejen podle výše pohledávek, ale také "podle hlav", na schůzi věřitelů svolané insolvenčním soudem na návrh nadpoloviční většiny věřitelů počítané týmž způsobem. Uvedené opatření tak účinně brání jedinému věřiteli (byť s pohledávkou ve značné výši) "převolením" insolvenčního správce "ovládnout" insolvenční řízení. Zároveň však zachovává možnost odvolat insolvenčního správce ustanoveného soudem a jmenovat na jeho místo jiného insolvenčního správce, existuje-li na tom shoda nadpoloviční většiny všech věřitelů počítané podle hlav, kteří mají současně nadpoloviční většinu všech pohledávek, počítaných podle jejich výše, tedy za situace, kdy lze od jmenovaného insolvenčního správce očekávat, že bude hájit zájmy všech věřitelů.

Další stěžejní oblastí, která s výše uvedenou přímo souvisí a kterou je třeba upravit, je dohled nad insolvenčními správci (resp. také hostujícími insolvenčními správci) a jeho posílení. Dohledovou oblast lze rozdělit do tří částí - dohled nad zvláštními insolvenčními správci, dohled nad insolvenčními správci a dohled nad sídlem a provozovnami insolvenčních správců.

Insolvenční správce se zvláštním povolením musí splňovat předpoklady pro výkon citlivé činnosti podle zákona o ochraně utajovaných informací a o bezpečnostní způsobilosti. Tato povinnost vyplývá z novely insolvenčního zákona, která nabyla účinnosti k 1. 8. 2013, kdy podle přechodného ustanovení správce, kterému bylo vydáno povolení před účinností této novely, nemusí splňovat předpoklady pro výkon citlivé činnosti po dobu 12 měsíců (přechodné období). U insolvenčních správců, kteří tuto ověřenou kopii nedoložili, bylo ihned zahájeno správní řízení z úřední povinnosti o zrušení povolení. Celkem bylo zahájeno správní řízení u 19 zvláštních insolvenčních správců z celkového počtu 37 zvláštních insolvenčních správců. 12 zvláštních správců osvědčení v průběhu správního řízení doložilo. Ve zbylých případech bylo u 7 zvláštních správců v prvním stupni zrušeno zvláštní povolení vykonávat činnost. Jedno prvostupňové rozhodnutí nabylo právní moci. Ve zbytku byly podány rozklady, kdy 3 rozhodnutí nabyla právní moci, poté, co rozklady byly zamítnuty, následně byla ve třech případech podána žaloba proti rozhodnutí správního orgánu.

Ministerstvo dále zruší zvláštní povolení fyzické osobě, která vykonala zvláštní zkoušku insolvenčního správce přede dnem nabytí účinnosti zákona č. 185/2013 Sb. (účinný k 1. 8. 2013), uplynulo-li 5 let od vykonání této zkoušky, a pokud by nedošlo k rozhodnutí o zrušení ze strany ministerstva, jakožto správního orgánu, zanikne právo vykonávat činnost insolvenčního správce uplynutím 5 let od nabytí účinnosti zákona (k 1. 8. 2018). Na základě výše uvedeného Ministerstvo spravedlnosti prověřilo, kdy všichni zvláštní insolvenční správci složili zvláštní zkoušku. Z prověrkové činnosti vyplynulo, že 14 správců vykonalo zkoušku před více jak 5 lety, přičemž v současné době je evidováno 13 zahájených správních řízení, u jednoho správního řízení odpadl důvod, neboť správci bylo zvláštní povolení zrušeno z důvodu nedoložení bezpečností prověrky. Ministerstvo v souladu s čl. II. bodem 5 přechodných ustanovení zákona č. 185/2013 Sb. umožní těmto osobám vykonat zvláštní zkoušku a do doby konání zkoušky jsou příslušná správní řízení přerušena, pokud tyto osoby zkoušku úspěšně nesloží, ministerstvo zvláštní povolení ve správním řízení zruší.

V rámci doposud vykonávaného dohledu nad insolvenčními správci byl ve spolupráci s insolvenčními soudy a Vysokou školou ekonomickou v Praze proveden rozsáhlý sběr informací ohledně ukládání sankcí (tj. sankcí uložených insolvenčními soudy i sankcí uložených ministerstvem). Celkem bylo k analýze shromážděno více jak 2800 sankcí uložených v insolvenčním řízení.

Stran sankcí uložených insolvenčními soudy, tj. pořádkových pokut, lze uvést, že jich bylo v roce 2012 uloženo 146, v roce 2013 pak 178 a v roce 2015 dokonce 321. Rostoucí počet uložených pořádkových pokut poukazuje na zhoršující se kvalitu výkonu funkce insolvenčního správce, a tudíž na potřebu posílení dohledu nad insolvenčními správci.

Jelikož ministerstvo může v souladu s § 13 odst. 2 ZIS zrušit povolení insolvenčnímu správci, kterému byla insolvenčním soudem opakovaně udělena sankce podle insolvenčního zákona nebo kterému byla ministerstvem opakovaně udělena sankce za správní delikt podle § 36b ZIS, je v současnosti vedeno několik správních řízení o zrušení povolení vykonávat činnost insolvenčního správce. Je vysoce pravděpodobné, že další taková správní řízení budou zahájena po ukončení probíhající rozsáhlé analýzy nashromážděných dat. S ohledem na dnes již evidentní zkušenost ministerstva s nikoli řádným výkonem činností insolvenčními správci je třeba zásadně posílit jeho dohledové nástroje, a to především v zájmu předcházení nežádoucího stavu.

Stran současného nesnadno kontrolovatelného stavu je též třeba zmínit, že ještě donedávna bylo v seznamu insolvenčních správců zapsáno zhruba 3500 provozoven (v souvislosti s účinností novely vyhlášky o provozovnách insolvenčních správců poklesl počet provozoven na přibližně 1200). Ač bylo provedeno velké množství kontrol insolvenčních správců ve vztahu k zajišťování řádného chodu jejich provozoven (od června 2014 bylo zahájeno téměř 200 kontrolních řízení), není nyní možné konstatovat, že by byl dohled především z důvodu nedostatečné materiální kapacity ministerstva dostatečný.

Pochybení při zajišťování činností insolvenčními správci v jejich provozovnách byla odhalena zejména v návaznosti na opakované podněty ze strany dlužníků. Následně proto bylo třeba zaktivovat veškeré dohledové ministerstva a formou průběžných kontrol podněty prověřit. Výsledky byly zcela alarmující (Tabulka 1)².

I-----------------I------------I------------------I--------------------I------------------I-------------I
I                 I   

I I I I I I I I I I I I I I I I I I I I I I I I I I I I I I I I I I-----------------I------------I------------------I--------------------I------------------I-------------I I I I 33 I 24 I 3 I 153 I I I I I I I I I I I I I I I I I I I I I I I-----------------I------------I------------------I--------------------I------------------I-------------I

Začátkem roku 2015 bylo na základě průběžně prováděných kontrol vedeno 60 správních řízení, kdy v naprosté většině případů měl insolvenční správce, proti němuž bylo dané řízení vedeno, více než 10 provozoven. Nebylo však výjimkou, kdy měl insolvenční správce zapsáno také více než 20, nebo dokonce přes 30 provozoven.

I-----------------------------I------I-------I--------I--------I-----------I
I 

I I I I I I I-----------------------------I------I-------I--------I--------I-----------I I I 5 I 17 I 25 I 8 I 3 I I-----------------------------I------I-------I--------I--------I-----------I

V případě, že se insolvenční správce dopustí správního deliktu opakovaně, může mu být zrušeno povolení (nebo zvláštní povolení) vykonávat činnost insolvenčního správce. V tomto případě se bezpochyby o přísnou sankci jedná. Tento proces, v němž je možné daného insolvenčního správce za velmi závažná porušení jeho povinností zjištěná provedenými kontrolami sankcionovat, je však velmi zdlouhavý. Uložená sankce tak přinese požadovaný výsledek až po uplynutí dlouhého časového úseku od spáchání jednotlivých správních deliktů, čímž se její efektivnost a preventivní účinek, jímž má působit na ostatní insolvenční správce, výrazně snižuje.

Vzhledem k výše uvedenému je proto zřejmé, že má za současné právní úpravy ministerstvo možnost na insolvenční správce dohlížet a sankcionovat je za porušení jejich povinností pouze v rámci zmocnění uvedeného v ustanovení § 13 a § 36 a násl. ZIS (resp. zejména § 36b ZIS), což se však s ohledem na dosavadní aplikační praxi ukázalo jako zcela neuspokojivé a nedostatečné řešení, které je téměř bez preventivního účinku.

V současné době je zpracována rozsáhlá analýza více než 50 podezřelých insolvenčních řízení, kterou provádí Vysoká škola ekonomická ve spolupráci s Ministerstvem spravedlnosti.

Hlavním výstupem této analytické činnosti je schéma událostí - nastavení algoritmů, které nejčastěji nastávají v průběhu podezřelého konkurzu, resp. insolvenčního řízení. Tyto události budou pak insolvenčním soudem v reálném čase zaznamenávány do insolvenčního rejstříku a automaticky budou předány insolvenčnímu oddělení, které tyto události vyhodnotí a případně předá bezpečnostně právnímu oddělení Ministerstva vnitra (se kterým se navazuje nyní spolupráce - toto oddělení by pak zajistilo předání relevantních skutečností příslušným orgánům činným v trestním řízení za účelem prověření podezřelých insolvenčních řízení) nebo orgánům činným v trestním řízení přímo. Tím dojde k tomu, že orgány činné v trestním řízení budou mít informace, a to vysoce kvalifikované přímo od ministerstva, o podezřelých insolvenčních řízeních v reálném čase, nikoliv s odstupem několika let jako tomu je nyní. Budou tak moci přijmout příslušná opatření v podstatě ihned, např. nasazení operativně pátracích prostředků nebo sledování insolvenčního řízení.

Z kontrolního vzorku insolvenčních řízení byl sestaven list 21 insolvenčních spisů, které byly veřejně dostupné v potřebném rozsahu, tento byl dále rozšířen o insolvenční spisy, které byly v průběhu jiné analytické činnosti shledány jako problematické a které svými aspekty vybočují ze standardního rámce.

V rámci insolvenčního řízení je možné pozorovat několik forem problematického jednání, přičemž prakticky vždy dochází k poškozování věřitelů (nebo části z nich), popřípadě k poškozování dlužníka a jeho majetkové podstaty. Zkoumaný soubor insolvenčních řízení (dále také jen IŘ) lze rozdělit do několika skupin z hlediska výskytu problematických aspektů, přičemž v některých řízeních dochází i k jejich kombinaci.

Z výše nastíněných dat a analýz jasně vyplývá, že je za účelem vytvoření transparentního a spravedlivého insolvenčního prostředí v České republice třeba nežádoucí a podezřelé praktiky v probíhajících insolvenčních řízeních. Toho lze účinně dosáhnout pouze posílením dohledu nad insolvenčními správci ze strany ministerstva a jeho analytické činnosti, a to včetně dohledu nad řádným výkonem jejich činností stanovených insolvenčním zákonem.

Prvním ze zásadních kroků směřujících k posílení principu publicity a transparentnosti insolvenčního řízení bylo zavedení veřejně přístupného insolvenčního rejstříku. Opakující se podněty k prošetření "nekalých praktik" vyskytujících se v insolvenčních řízeních však svědčí o impotenci tohoto opatření ve vztahu k některým často nečitelným postupům a praktikám (zejména insolvenčních správců) užívaných v těchto řízeních.

Současnou právní úpravou je insolvenčním správcům umožněno podávat soupis majetkové podstaty, seznam přihlášených pohledávek, konečnou zprávu a zprávu o plnění reorganizačního plánu v podobě, která není v rozporu s požadavky kladenými na jakékoli jiné podání insolvenčního správce směřované insolvenčnímu soudu, obsahuje-li toto podání veškeré zákonem (a prováděcími předpisy) požadované obsahové náležitosti.

Výsledek, který je sice každému přístupný v insolvenčním rejstříku, je ovšem velmi často nepřehledný až zmatečný a obsahuje řadu nadbytečných informací, které mohou podstatná data, jež měla být primárně obsahem podání, natolik znepřehlednit, že se stanou v podstatě nečitelnými. Při přetíženosti soudního aparátu insolvenčních soudů je více než pravděpodobné, že nebude některým pochybným a podezřelým informacím věnována dostatečná pozornost.

S ohledem na výše řečené je zřejmé, že přes veškerou snahu insolvenčních soudů nemohou být tyto výstupy insolvenčních správců analyzovány a monitorovány natolik, aby byla zajištěna průběžná kontrola řádnosti výkonu funkce insolvenčních správců v konkrétním insolvenčním řízení, resp. aby byly okamžitě odhaleny sebemenší náznaky "nekalých praktik". Ministerstvo navíc k zajištění dohledu nad řádným výkonem profese insolvenčního správce dle platné právní úpravy nedisponuje ani pravomocí jakkoliv dále prověřovat, zkoumat či analyzovat taková podání insolvenčních správců nebo shromažďovat a vyhodnocovat data.

Není proto neobvyklé, že zajištěný věřitel (typicky s velmi malou pohledávkou) nedbá jedné ze základních zásad insolvenčního řízení, jež stanoví, že řízení musí být vedeno tak, aby nebyl žádný z jeho účastníků nespravedlivě poškozen, a požádá insolvenčního správce o zpeněžení předmětu zajištění formou tzv. elektronické aukce přes předem smluvený komerční subjekt, jehož taktikou ke zvyšování zisku je prodávat předměty, na nichž vázne zástavní právo daného zajištěného věřitele, co nejrychleji, ale extrémně pod cenou obvyklou, k čemuž neváhá využít ani služeb předjednaného odhadce či znalce. Není-li insolvenční správce v takovéto situaci při výkonu své funkce dostatečně pečlivý nebo vědomě nejedná s odbornou péčí, je dlužník, jemuž bylo schváleno oddlužení formou plnění splátkového kalendáře, výrazně zkrácen na svých právech v podobě nízké hyperochy³, která je mu po zpeněžení předmětu zajištění v tomto případě vydána (nebo v důsledku tohoto jednání vůbec nevznikne).

V oblasti korporátních insolvencí lze za klíčové problémy považovat jevy související se zneužitím zákonného postavení věřitelů netransparentními subjekty k újmě skutečných věřitelů. Není tak neobvyklé, že subjekty s nejasnou vlastnickou strukturou (zpravidla se sídlem v zahraničí či daňových rájích) a s pohledávkami s nejasným původem zcela ovládnou insolvenční řízení, přičemž věřitelé, jejichž postavení nevykazuje pochybnosti o legitimitě jejich zájmů, jsou zbaveni možnosti ovlivňovat insolvenční řízení. V této souvislosti lze též odkázat na závěry Pozičního dokumentu Americké obchodní komory k řešení v oblasti insolvencí z 16. 3. 2015 (odst. 2.2).⁴

Se současnou právní úpravou jsou proto často spojovány konkrétně tyto problematické oblasti:

Uvedené problémy vedou též k tomu, že tyto osoby mohou podávat insolvenční návrhy, často označované jako šikanózní. Navíc, pokud jsou takové návrhy podávány záměrně k místně nepříslušnému soudu, může insolvenční řízení, jehož výsledek je již předem jasný, trvat měsíce či dokonce roky, aniž by byla věc projednána meritorně.

S výše uvedeným souvisí též problém tzv. insolvenční turistiky neboli "", na který je již reagováno v rámci revize nařízení o insolvenčním řízení (tj. návrh nařízení Evropského parlamentu a Rady, kterým se mění nařízení Rady (ES) č. 1346/2000 o úpadkovém řízení). Také v České republice byla již pozorována řada případů, kdy se sídlo dlužníka měnilo těsně před podáním insolvenčního návrhu, přičemž zřejmým účelem takových změn, které nesouvisí s ekonomickou realitou dlužníkova podnikání, je ztížit výkon práv věřitelů, popř. dokonce dosáhnout příznivějšího posuzování věci ze strany nově příslušného soudu.

Dále s oblastí transparentnosti insolvenčního řízení souvisí problematika nekalých praktik, ke kterým dochází při zpeněžování majetkové podstaty mimo dražbu (tzv. prodej z volné ruky). kontrolu uzavřených smluv může účastník insolvenčního řízení nebo strana smlouvy žalobou na její platnost vyvolat v propadné lhůtě 3 měsíců. Důvod přijetí této úpravy spočívá ve zdůraznění principu právní jistoty nabyvatelů majetku zpeněženého prodejem mimo dražbu. Znamená však, že i smlouvy, u nichž existuje pochybnost o dobré vůli stran (nekalé praktiky, podvodná jednání apod.), jsou po této lhůtě legalizovány a legitimizovány, neboť není dána možnost jejich zpochybnění.

Průzkumem bylo dále zjištěno, že běžná administrativa úzce spjatá zejména s institutem oddlužení nadměrně zatěžuje soudní aparát, což se ve svém důsledku promítá zejména do kvality a rychlosti insolvenčních řízení, v nichž je úpadek řešen konkursem nebo reorganizací, přičemž navíc často dochází ke zdvojování určitých činností soudy a insolvenčními správci (např. zjišťování splnění předpokladů pro oddlužení je prováděno jak insolvenčním soudem před rozhodnutím o povolení oddlužení, tak následně i insolvenčním správcem před rozhodnutím o schválení oddlužení).

Do obecné administrativy vážící se k insolvenčnímu řízení lze zcela jistě řadit také přijímání a expedování veškerých soudních dokumentů a dalších podání. V souladu s § 71 odst. 1 insolvenčního zákona se soudní rozhodnutí, předvolání, vyrozumění nebo jiná písemnost insolvenčního soudu nebo účastníků v insolvenčním řízení doručují pouze zveřejněním písemnosti v insolvenčním rejstříku, ledaže zákon stanoví pro určité případy nebo pro určité osoby i zvláštní způsob doručení.

Vzhledem k zahlcenosti insolvenčních soudů podáními učiněnými v listinné podobě je zřejmé, že je elektronická komunikace (především ze strany osob činících podání vůči insolvenčnímu soudu) v podobě doručování do datové schránky insolvenčního soudu a elektronická komunikace opatřená uznávaným elektronickým podpisem stále nedostatečně využívána přesto, že náklady na straně osob činících podání například prostřednictvím datové schránky nevznikají, neboť je zřízení datové schránky provedeno zdarma, a to například na základě žádosti o její založení na kontaktním místě Czech POINT. Žádosti navíc není třeba, zřizuje-li se datová schránka ze zákona.

Dalším negativním jevem, který se v praxi vyskytuje a který doposud nebyl regulován, je možnost zpracovat insolvenční návrh a návrh na povolení oddlužení a poskytovat případně také jiné služby související s institutem oddlužení komerčními subjekty, tzv. "oddlužovacími společnostmi". Jen malé procento z těchto subjektů však poskytuje kvalifikované služby. Vzhledem k tomu, že je trh těchto subjektů netransparentní a neregulovaný, existuje zde mnohem větší riziko poškození příjemce těchto služeb v důsledku nekvalitně zpracovaného návrhu na povolení oddlužení, což je ministerstvu známo z jeho činnosti. Nezřídka takové návrhy totiž obsahují nejen chyby v psaní, ale také naprosto odlišné skutkové údaje, které tyto komerční subjekty zapomínají z jakéhosi "vzorového insolvenčního návrhu a návrhu na povolení oddlužení" vymazat.

Institut oddlužení těmto komerčním subjektům slouží jako poměrně stálý zdroj vysokých příjmů, neboť není výjimkou, když si tyto subjekty za nekvalitně poskytnuté služby vyúčtují odměnu v řádu cca 5 000 Kč až 50 000 Kč. Dlužník, který je často ve velmi závažné finanční situaci, se proto v důsledku bezradnosti a nedostatečné informovanosti o jiných možnostech skutečné právní pomoci již před zahájením samotného insolvenčního řízení ještě více zadluží, neboť je nucen čerpat na tyto služby úvěr. Některé z těchto subjektů si dokonce své pohledávky za poskytnuté služby, které by měly být v souladu se stanoviskem představenstva České advokátní komory⁵ poskytovány výlučně odborně kvalifikovanými osobami, následně přihlašují jako své pohledávky do daného insolvenčního řízení. Tyto "-právní" služby jsou pak často poskytovány také po zahájení insolvenčního řízení (typicky těsně před přezkumným jednáním a schůzí věřitelů), aniž by však komerční subjekt dlužníka upozornil například na rizika spojená s vedením incidenčních sporů a aniž by za své nekvalitní služby (vyjma možnosti využití soukromoprávních žalob, k čemuž obvykle dlužník z pochopitelných důvodů nepřistoupí) nesl jakoukoliv odpovědnost.

Výjimkou nejsou ani subjekty, které poskytují služby související s institutem oddlužení bez odpovídajícího vzdělání, přičemž špatně zpracovanými insolvenčními návrhy často přímo spojenými s návrhy na povolení oddlužení a poskytováním zavádějících a nepřesných informací dlužníky poškozují (dlužníci se například často až na schůzi věřitelů dozvídají, že jim může být zpeněžen majetek i při formě oddlužení plněním splátkového kalendáře, neboť na něm vázne zástavní právo zajištěného věřitele, přestože je zpracovatel insolvenčního návrhu často přímo spojeného s návrhem na povolení oddlužení opakovaně ujišťoval o opaku).

Přes výrazné posílení ochranných prvků zamezujících podávání tzv. "šikanózních insolvenčních návrhů" bylo zjištěno, že se v současné době negativní praxe podávání těchto návrhů, jejichž cílem je zejména poškodit jiného soutěžitele na pověsti, na důvěryhodnosti, na možnosti ucházet se o veřejné zakázky a na možnosti a podmínkách získání úvěru apod., stále rozmáhá. V důsledku takto zahájeného insolvenčního řízení dochází k výraznému poškození soutěžícího v pozici dlužníka - úpadce (aniž by jím fakticky byl) zejména v očích smluvních partnerů a veřejnosti. Insolvenční návrh je proto chápán jako dominantní okamžik insolvenčního řízení, a to nejen proto, že se jeho doručením soudu insolvenční řízení zahajuje.

Je-li insolvenčním soudem vydána vyhláška oznamující zahájení insolvenčního řízení, jejím zveřejněním v insolvenčním rejstříku (k němuž musí dojít nejpozději do 2 hodin od zahájení insolvenčního řízení, resp. okamžiku, kdy insolvenčnímu soudu dojde insolvenční návrh) nastávají účinky spojené se zahájením insolvenčního řízení spočívající zejména v omezení možnosti realizovat zajištění na majetku dlužníka (např. zástavního práva) nebo provést exekuci, nebo spočívající v jiném omezení věřitelů při vymáhání jejich pohledávek, ale také v omezení dlužníka při správě jeho obchodního závodu. Tyto účinky mohou být pro zdravou fungující obchodní korporaci, proti které bylo zahájeno insolvenční řízení na základě šikanózního insolvenčního návrhu, ve svém důsledku likvidační, a to bez ohledu na to, že informace o zahájení insolvenčního řízení v insolvenčním rejstříku nevyhnutelně neznamená úpadek dané společnosti. Nicméně praxe ukázala, že informace o pouhém zahájení insolvenčního řízení je ze strany veřejnosti automaticky vnímána tak, že se daný subjekt nachází ve finančních problémech (tedy, že je v úpadku). Od okamžiku, kdy nastávají účinky spojené se zahájením insolvenčního řízení, pak dotčený subjekt ("dlužník") přestává být důvěryhodným partnerem v dalších obchodních vztazích, a to se všemi důsledky pro chod jeho závodu z toho vyplývajícími.

Jelikož musí insolvenční soud po obdržení insolvenčního návrhu vydat vyhlášku, kterou zahájení insolvenčního řízení jejím zveřejněním v insolvenčním rejstříku oznámí veřejnosti do 2 hodin od okamžiku, kdy byl insolvenčnímu soudu insolvenční návrh doručen, bylo judikaturou dovozeno, že insolvenční soud musí v této lhůtě předběžně jak přihlášku tak samotný insolvenční návrh přezkoumat a případně ho rychle odmítnout.

Je však zřejmé, že lhůta 2 hodin je natolik krátká, že není reálné, aby soud insolvenční návrh ze všech rozhodných hledisek přezkoumal a na základě toho jeho šikanózní povahu jednoznačně vyloučil.

Pro úplnost je třeba připomenout, že již současná právní úprava obsažená v insolvenčním zákoně poskytuje ochranu před šikanózními insolvenčními návrhy. Tyto instrumenty byly do zákona zakotveny tzv. antišikanózní novelou (tj. zákon č. 334/2012 Sb., kterým se mění zákon č. 182/2006 Sb., o úpadku a způsobech jeho řešení (insolvenční zákon), ve znění pozdějších předpisů, a zákon č. 99/1963 Sb., občanský soudní řád, ve znění pozdějších předpisů). Jsou jimi zejména možnost odmítnout návrh pro zjevnou bezdůvodnost (§ 128a), stanovení sankce za podání zjevně bezdůvodného návrhu (§ 128a odst. 3), možnost stanovit povinnost složit jistotu k zajištění náhrady škody nebo jiné újmy, která by vznikla nedůvodným zahájením insolvenčního řízení [§ 82 odst. 2 písm. c)], anebo možnost předběžným opatřením některý z účinků spojených se zahájením insolvenčního řízení uvedených v § 109 odst. 1 písm. b) a c), neodporuje-li to společnému zájmu věřitelů [§ 82 odst. 2 písm. b)].

Avšak bylo zjištěno, že ani tyto velmi přínosné instrumenty nedokáží účinně zabránit výše popsanému stavu, kdy odmítnutí návrhu pro zjevnou bezdůvodnost po zahájení insolvenčního řízení nezabrání negativním účinkům, které nastávají právě po zahájení insolvenčního řízení, resp. po zveřejnění vyhlášky v insolvenčním rejstříku. Praxe ukázala, že i když je do 10 dnů insolvenční návrh zamítnut nebo odmítnut, stačí to (v důsledku diskreditace osoby údajného dlužníka v očích smluvních partnerů) k tomu, aby se řádně fungující společnost dostala skutečně do úpadku.

Neexistuje ovšem způsob, jak informace o konkrétním počtu šikanózních návrhů podaných v určitém časovém úseku získat. Tyto statistické údaje neobsahuje ani důvodová zpráva k výše zmíněné antišikanózní novele. Počty takových návrhů proto můžeme maximálně kvalifikovaně odhadnout.

Lze například vycházet ze závěrů, které byly zveřejněny ve Sborníku z mezinárodní vědecké konference "Insolvence 2015: Šedé zóny a