Postavení finančního a kontrolního výboru zastupitelstva obce

Zákon č. 128/2000 Sb., o obcích (obecní zřízení), ve znění pozdějších předpisů (dále jen „zákon o obcích“), rozlišuje výbory zastupitelstva obce na obligatorně a fakultativně zřizované. Zastupitelstvo obce dle § 117 odst. 2 zákona o obcích zřizuje vždy finanční a kontrolní výbor, za splnění podmínek stanovených v odst. 3 pak i výbor pro národnostní menšiny. Fakultativně zřizované výbory jsou všechny ostatní, přičemž zastupitelstvo není omezeno co do počtu výborů ani do výběru oblastí, kterými by se výbory měly zabývat. Záleží na velikosti obce, velikosti zastupitelstva obce, politických dohodách, potřebách obce a místních zvyklostech. Specifické postavení mají právě výbor finanční a kontrolní, neboť jde o výbory zřizované zastupitelstvem povinně na základě zákona a zákon jim kromě úkolů svěřených výslovně zastupitelstvem obce stanoví též další úkoly, které tyto výbory provádí i bez pověření zastupitelstva obce.

Dle § 84 odst. 2 písm. l) zákona o obcích je zastupitelstvu obce vyhrazeno zřizovat a rušit výbory, volit jejich předsedy a další členy a odvolávat je z funkce. Jde o vyhrazenou pravomoc, nemůže být tedy svěřena k rozhodování jinému orgánu obce. Zákon o obcích neobsahuje výslovné ustanovení funkčního (volebního) období výborů. Je však potřeba dovodit, že existence výborů trvá po dobu volebního období zastupitelstva obce, neboť právě od něho je existence výborů závislá a zastupitelstvo je jejich „zřizovatelem“. S ohledem na skutečnost, že finanční a kontrolní výbor jsou výbory obligatorně zřizované, není možné, aby je zastupitelstvo zřídilo na jinou dobu než na jeho volební období (např. pro určitou dílčí výseč volebního období zastupitelstva). Z výše uvedeného vyplývá, že zastupitelstvem nemohou být „převzaty“ výbory z uplynulého volebního období zastupitelstva obce, protože ty zanikly (a jejich členům zaniklo členství v nich) zánikem mandátů členů zastupitelstva a tím zastupitelstva jako celku.

Počet členů výboru určí zastupitelstvo obce. Při stanovení počtu členů je potřeba respektovat příslušná zákonná ustanovení. Dle § 118 odst. 2 zákona o obcích je počet členů výboru vždy lichý, dle § 119 odst. 1 zákona o obcích jsou finanční a kontrolní výbor nejméně tříčlenné. Maximální počet členů není stanoven. Při stanovení počtu členů se standardně přihlíží k velikosti obce, k velikosti zastupitelstva obce, místním zvyklostem či politickým dohodám.

Dle § 117 odst. 4 zákona o obcích je předsedou výboru vždy člen zastupitelstva obce. Ostatní členové výboru mohou být členové zastupitelstva, ale i osoby, které nejsou členy zastupitelstva obce. V praxi bývá častým pravidlem kombinace oboje výše uvedeného. Trvalý pobyt osoby v dané obci není podmínkou členství ve výboru. Ustanovení § 119 odst. 1 zákona o obcích stanoví, které osoby v obci se nemohou stát členy finančního a kontrolního výboru. Jedná se o starostu, místostarostu, tajemníka obecního úřadu a osoby zabezpečující rozpočtové a účetní práce na obecním úřadu. Není tedy dána vzájemná neslučitelnost členství ve finančním a kontrolním výboru. Členy obou těchto výborů také mohou být členové rady obce.

Zákon nestanoví procesní postup, jak mají být členové vybráni (nominováni). Proces se v praxi odvíjí od místních zvyklostí. Kandidáty mohou nominovat politické subjekty zastoupené v zastupitelstvu města nebo jednotliví členové zastupitelstva obce. V praxi je pak početní obsazení finančního a kontrolního výboru na základě klíče stanoveného politickými dohodami. Častým případem bývá, že většinu členů v těchto výborech mívají zástupci opozičních politických subjektů.

Zákon o obcích, na rozdíl od osadních výborů, neupravuje způsob ustavení předsedy finančního a kontrolního výboru. Záleží tedy na zastupitelstvu obce, případně úpravě ve volebním řádu, jakým způsobem bude předseda výboru zvolen. Zastupitelstvo může nejprve zvolit všechny členy daného výboru a následně z nich zvolit předsedu. Druhý způsob je zvolení daného kandidáta přímo předsedou výboru. Pak je z titulu funkce logicky i členem výboru.

Způsob volby předsedy výboru má vliv na případné ukončení této funkce v důsledku rezignace nebo odvolání. V případě vzdání se funkce předsedy finančního a kontrolního výboru nebo jeho odvolání zastupitelstvem obce zaniká pouze funkce předsedy, daná osoba tak zůstává řadovým členem příslušného výboru, pakliže nebylo v rozhodnutí o odvolání nebo v oznámení o vzdání se funkce výslovně uvedeno, že se tento úkon týká i vlastního členství ve výboru. Tento postup se bude týkat situace, kdy byla osoba zastávající funkci předsedy výboru zvolena nejprve členem a následně zvolena do funkce předsedy. Při použití druhého způsobu volby, vzdá-li se předseda výboru své funkce nebo je-li z ní odvolán, zaniká spolu s ní i členství v příslušném výboru.

V případě, že předseda výboru na svou funkci rezignuje či je zastupitelstvem odvolán, vlastní činnost výboru není neobsazením této funkce paralyzována. Je však žádoucí, aby zastupitelstvo obce zvolilo do funkce předsedy výboru co nejdříve nového kandidáta, a to s ohledem na skutečnost, že finanční a kontrolní výbor jsou výbory zřizované zastupitelstvem na základě zákonné povinnosti.

Zákon o obcích hovoří pouze o předsedovi a členech výborů. Není však vyloučeno, aby výbor mohl zvolit svého místopředsedu. Takovýto institut bývá zpravidla zakotven v jednacích řádech výborů. Zřizována a obsazována bývá i funkce tajemníka výboru. Nejedná se o člena výboru voleného zastupitelstvem obce, ale zpravidla o zaměstnance obce zařazeného do obecního úřadu, konkrétně do odboru, úseku či útvaru, který je věcně příslušný agendě daného výboru, tj. u finančního výboru jím bude zaměstnanec odboru finančního, ekonomického, u kontrolního výboru jím bude zaměstnanec odboru kontrolního. Do funkce tajemníka výboru jej ustavuje zpravidla tajemník obecního úřadu. Tajemník výboru zabezpečuje jednání výborů po organizačně-technické stránce, zajišťuje administrativní činnosti spojené s přípravou a jednáním výboru, eviduje docházku členů výborů, je součinný při přípravě materiálů týkající se personálních změn ve výboru. Konkrétní úkoly a činnost tajemníka výboru bývají taktéž obsaženy v jednacích řádech výborů.

Funkce člena finančního a kontrolního výboru zaniká odvoláním zastupitelstvem obce, zánikem výboru v důsledku ukončení volebního období zastupitelstva obce, rezignací člena (vzdáním se funkce) či úmrtím člena. Zákon o obcích nestanoví přesné podmínky nebo proceduru vztahující se k ukončení členství ve výboru. Rezignace člena by měla být prokazatelná a doručena zastupitelstvu obce nebo výboru, respektive na podatelnu obecního úřadu. Je každopádně na místě, aby se o rezignaci dozvědělo jak zastupitelstvo obce coby zřizovatelský orgán, tak i samotný výbor. V případě, že členem výboru je člen zastupitelstva obce, neznamená vzdání se mandátu člena zastupitelstva automaticky i vzdání se členství ve výboru, není-li v rezignačním dopise uvedeno jinak.

Požadavek zákona o obcích na lichý počet členů výborů se uplatní zejména při ustavení výborů a volbě jeho členů. Nicméně v praxi není reálně možné zajistit, aby na všech jednáních výboru byli přítomni a na rozhodování se podíleli vždy všichni členové, respektive vždy lichý počet členů. V praxi tedy dochází k tomu, že na jednání výboru hlasuje z důvodu nepřítomnosti některých členů sudý počet členů. Podobný efekt může mít zánik funkce některého z členů výboru, přičemž dočasně klesne počet členů výboru na sudý počet. Takový počet nebrání plnění úkolů výboru, ale mělo by jít o dočasný stav a zastupitelstvo obce by mělo usilovat o bezodkladné zvolení chybějícího člena (členů) příslušného výboru.

Zákon o obcích nestanoví podrobné podmínky a pravidla pro jednání výboru. Stanoví však základní pravidla: frekvenci schůzí výboru (dle potřeby), požadavky na formu usnesení výboru (vyhotovuje se v písemné podobě a podepisuje je předseda výboru) a požadavky na platnost usnesení výboru (podmínkou je souhlas nadpoloviční většiny všech členů výboru, nikoliv pouze přítomných členů). V praxi bývá zastupitelstvem obce vydáván jednací řád výborů, který upravuje podrobnější pravidla pro jednání výborů zastupitelstva obce. Zákon takovýto předpis neupravuje, a proto jsou jeho obsahové náležitosti plně v pravomoci zastupitelstva. Jednací řád výborů zpravidla upravuje tyto oblasti:

Výbory se mohou ke svému jednání scházet podle potřeby. Praktické se jeví stanovení ročního plánu činnosti, respektive jednání výboru, a to zejména ve vazbě na termíny zasedání zastupitelstva obce.

Právní úprava neřeší otázku veřejnosti jednání výboru. Jednání výboru však bývá standardně neveřejné (na rozdíl od zasedání zastupitelstva, které je vždy veřejné), nicméně záleží na místních podmínkách či zvycích. Rozhodne-li se obec pro otevření jednání výborů zastupitelstva veřejnosti, lze takové jednání chápat jako vstřícný krok k občanům, kterému zákon nebrání. Možnost účasti občanů na schůzi výboru může zakotvit příslušný jednací řád.

Z podstaty věci jsou oprávněni a povinni se jednání účastnit jeho členové, dále tajemník výboru a případně přizvaní hosté (externí odborníci, zástupci odborných útvarů obecního úřadu, člen zastupitelstva obce, jemuž zastupitelstvo svěřilo řízení a koordinaci příslušné samosprávné agendy, zástupci kontrolovaných osob či odborných útvarů).

Není možné, aby výbor jednal, respektive se usnášel (hlasoval) formou (oběžníkem, tj. korespondenčním zasedáním bez fyzické přítomnosti členů). K projednání určité záležitosti a přijetí usnesení je potřeba fyzické přítomnosti členů příslušného výboru. Přípustná by však byla forma telekonference či videokonference, tedy jednání bez fyzické přítomnosti osob, ale za jejich aktuální přítomnosti ve virtuálním (online) prostředí, respektive kombinace fyzické přítomnosti části členů a online připojení části členů. V případě použití tohoto způsobu jednání u výborů zastupitelstva obce je velmi vhodné zakotvit pravidla pro takováto zasedání do jednacího řádu výborů.

Působnost finančního a kontrolního výboru zastupitelstva je výslovně stanovena v § 119 odst. 2 a 3 zákona o obcích. Oba výbory mohou plnit činnosti a úkoly pouze v oblasti samostatné působnosti obce.

Finanční výbor provádí kontrolu hospodaření s majetkem a finančními prostředky obce a plní další úkoly, jimiž jej pověřilo zastupitelstvo obce. S ohledem na zaměření činnosti finančního výboru by další úkoly měly směřovat právě do oblasti hospodaření obce. Může jít například o projednání a podání stanoviska k návrhu rozpočtu obce, ke střednědobému výhledu rozpočtu, k rozpočtovým změnám, úvěrovému financování apod. Předmět kontrolní činnosti finančního výboru je zaměřen zejména na hospodárnost nakládání s finančními prostředky obce.

Kontrolní výbor kontroluje plnění usnesení zastupitelstva obce a rady obce, je-li zřízena, kontroluje dodržování právních předpisů ostatními výbory a obecním úřadem na úseku samostatné působnosti a plní další úkoly, jimiž jej pověřilo zastupitelstvo obce. Rámec dalších úkolů kontrolního výboru představuje širokou paletu oblastí samostatné působnosti – čerpání a vyúčtování dotací poskytnutých třetím subjektům z rozpočtu obce, vymáhání pohledávek obce v samostatné působnosti, projednávání majetkoprávních záměrů, zveřejňování smluv v registru smluv, postupy v oblasti pracovněprávní – výběrová řízení za zaměstnance, problematika veřejných zakázek apod. Předmět kontrolní činnosti kontrolního výboru je zaměřen zejména na zákonnost.

Další úkoly, kterými může zastupitelstvo obce pověřit finanční a kontrolní výbor, mohou být uloženy prostřednictvím usnesení zastupitelstva či systémově, například v jednacím řádu výborů nebo statutu výborů. V praxi bývá kontrolní činnost realizována na základě plánu práce (činnosti) schváleného zastupitelstvem obce. Schválený plán činnosti však nemůže omezovat výbor v provádění další kontrolní činnosti (nad rámec tohoto plánu), jde-li o úkoly vyplývající těmto výborům přímo ze zákona.

Dle § 109 odst. 3 písm. a) bodu 2 obecní úřad v oblasti samostatné působnosti pomáhá výborům a komisím v jejich činnosti. To mimo jiné znamená, že obecní úřad, kromě zajištění materiálního, administrativního a technického zázemí pro fungování výborů bude součinný v předložení potřebných podkladů pro výkon jejich činnosti (typicky provedení kontroly) ze strany zaměstnanců obce zařazených do obecního úřadu.

Výbor je kolektivní orgán, a proto veškeré činnosti a úkony se vztahují k výboru jako celku. Z toho vyplývá, že není možné, aby jednotliví členové samostatně požadovali po dotčených osobách jakékoliv dokumenty či informace. Žádné výsadní postavení v tomto smyslu nemá ani předseda výboru. Výjimku z toho pravidla představuje situace, kdy výbor svým usnesením pověří určitého člena či členy (kontrolní skupinu) k provedení kontroly.

Pokud jde o ukládání úkolů finančnímu a kontrolnímu výboru, jediným k tomu oprávněným orgánem je dle § 119 odst. 2 písm. b) a odst. 3 písm. c) zákona o obcích zastupitelstvo obce. Úkoly tak nemůže ukládat například starosta, rada obce či tajemník obecního úřadu ani jiný výbor zastupitelstva. Stejné pravidlo platí i opačně – výbor ani kterýkoliv jeho člen nemůže ukládat úkoly starostovi, radě, tajemníkovi obecního úřadu či obecnímu úřadu nebo jednotlivým zaměstnancům obce. Jsou však povinni poskytnout nezbytnou součinnost, jde-li o plnění v rámci činnosti (úkolu), který má výbor svěřen zákonem či zastupitelstvem obce.

Finanční ani kontrolní výbor nejsou kontrolními orgány ve smyslu § 1 odst. 1 zákona č. 255/2012 Sb., o kontrole (kontrolní řád), ve znění pozdějších předpisů (dále jen „kontrolní řád“). Stejně tak nemohou tyto výbory vykonávat veřejnosprávní kontrolu ve smyslu § 5 a 9 zákona č. 320/2001 Sb., o finanční kontrole ve veřejné správě, ve znění pozdějších předpisů, neboť členové výborů nejsou zaměstnanci orgánu veřejné správy. S ohledem na tuto skutečnost členové finančního a kontrolního výboru zastupitelstva obce, kteří nejsou zaměstnanci kontrolního orgánu, se například mohou veřejnosprávní kontroly u příspěvkové organizace, kterou nařídí zřizovatel, účastnit pouze jako přizvané osoby dle § 6 kontrolního řádu, ne jako kontrolující. Kontrolní činnost těchto výborů je interní záležitostí obce a je realizována podle § 119 odst. 4 a 5 zákona o obcích.

Často diskutovanou problematikou v obcích je rozsah působnosti činnosti finančního a kontrolního výboru vůči obchodním korporacím, v nichž je obec jediným společníkem, a příspěvkovým organizacím zřízených obcí. Kontrola těchto subjektů odlišných od obce není vyloučena a nelze ji dotčeným výborům upřít. Jedná-li se o příspěvkové organizace, jde o specifický druh interní kontroly, která není veřejnosprávní kontrolou. K provedení takovéto kontroly ze strany výboru by muselo existovat výslovné zmocnění zastupitelstvem obce dle § 119 odst. 2 písm. b) zákona o obcích a kontrola by byla prováděna podle procesních pravidel stanovených v § 119 odst. 4 a 5 zákona o obcích. Nepůjde tedy o standardní veřejnosprávní kontrolu, ale spíše o jakýsi monitoring dodržování a plnění svěřených úkolů. ¹⁾

Pokud se jedná o pověření výborů ke kontrole obchodních společností vlastněných obcemi, je ²⁾

Finanční ani kontrolní výbor nemůže realizovat žádná sankční ani nápravná opatření ve vztahu ke kontrolovanému subjektu nebo útvaru. V rámci výkonu své činnosti může pouze předložit svá zjištění včetně návrhů nápravných opatření zastupitelstvu. Jedná se tedy o informaci o stavu věci pro zastupitelstvo, na němž záleží, jak s doporučeními a návrhy naloží.

Již bylo uvedeno výše, že základní procesní pravidla vztahující se ke kontrolní činnosti finančního a kontrolního výboru obsahuje zákon o obcích. Zákon klade na výbory povinnost zpracovat z každé provedené kontroly zápis, jehož minimální náležitosti stanoví. Zápis obsahuje, co bylo kontrolováno, jaké nedostatky byly zjištěny a návrhy opatření směřující k odstranění nedostatků. Zápis podepisuje člen výboru, který provedl kontrolu, a zaměstnanec, jehož činnosti se kontrola týkala. Kontrolu může provádět celý výbor (pak by na zápisu měly být uvedeny podpisy všech členů výboru) či ustavená kontrolní skupina (pak zápis podepisují všichni členové kontrolní skupiny, kteří se na kontrole podíleli). Pokud některý z členů výboru (kontrolní skupiny) odmítne připojit svůj podpis k zápisu o provedené kontrole, je vhodné, aby tato skutečnost, s uvedením důvodu, byly obsaženy v zápisu.

S ohledem na skutečnost, že předkládat výsledky kontrolní činnosti může pouze výbor jako celek, je nutné, aby před předložením zápisu o provedené kontrole zastupitelstvu obce byl zápis (respektive výsledky kontroly) projednán samotným výborem a formálně předložen zastupitelstvu obce. V dalším kroku (po provedení kontroly a zpracování zápisu) tedy výbor předloží zápis zastupitelstvu obce; k zápisu připojí vyjádření orgánu, popřípadě zaměstnanců, jejichž činnosti se kontrola týkala. Z gramatického výkladu vyplývá, že vyjádření kontrolovaného by mělo být k dispozici až v okamžiku, kdy je zápis předkládán k projednání zastupitelstvu obce, a tedy nebylo by nutné, aby bylo k dispozici (jako součást zápisu o provedené kontrole) již v okamžiku, kdy zápis (výsledky kontroly) projednává výbor. Členové výboru by pak v okamžiku projednávání dané věci neměli k dispozici všechny podstatné informace týkající se provedené kontroly, v tomto případě názor a stanovisko kontrolované osoby (útvaru, subjektu), což je pro průběh, respektive výsledek kontroly velmi důležité. Mám za to, že čistě gramatický výklad je nutné odmítnout a je potřeba z hlediska účelu trvat na tom, aby již v době projednání výsledku kontroly výborem bylo součástí zápisu vyjádření kontrolovaného. Tomuto výkladu svědčí i text zákona o obcích . O tom, že zápis bude předložen zastupitelstvu, rozhoduje výbor na základě usnesení. Pokud předkládá dokument, k němuž mát být připojeno vyjádření kontrolovaného, musí být jeho součástí již v okamžiku, kdy o tomto výbor hlasuje, nikoliv až po jednání výboru a předložení zastupitelstvu obce.

Finanční a kontrolní výbor je orgánem zastupitelstva obce, a proto je nutné se zabývat i problematikou odměňování za členství v tomto orgánu. Rozhodujícím kritériem při odměňování je to, zda členem výboru je člen zastupitelstva obce, či nikoliv.

Je-li členem výboru člen zastupitelstva obce, v plném rozsahu se vůči němu aplikují pravidla pro odměňování členů zastupitelstva obce stanovená v § 71 a násl. zákona o obcích a v nařízení vlády č. 318/2017 Sb., o výši odměn členů zastupitelstev územních samosprávných celků, ve znění pozdějších předpisů. Nárok na odměnu a její výše se odvíjí od skutečnosti, zda jde o člena zastupitelstva obce zvoleného do funkce, jež zastupitelstvo obce určilo jako funkci, pro kterou bude člen zastupitelstva uvolněn, či nikoliv. Pokud zastupitelstvo obce odsouhlasilo poskytování odměn v případě souběhu více funkcí, bude se postupovat podle § 74 odst. 2 a 3 zákona o obcích, a to podle toho, zda jde o uvolněného nebo neuvolněného člena zastupitelstva obce.

Stane-li se členem výboru osoba, která není členem zastupitelstva obce, nárok na odměnu ze zákona nevzniká. Zákon o obcích však pamatuje na odměňování fyzických osob, které působí v orgánech zastupitelstva obce nebo rady obce. Podle § 84 odst. 2 písm. v) zákona o obcích je zastupitelstvu obce vyhrazeno rozhodovat o peněžitých plněních poskytovaných fyzickým osobám, které nejsou členy zastupitelstva obce, za výkon funkce členů výborů, komisí a zvláštních orgánů obce (pro tyto účely dále jen „odměna“). V tomto případě jde o vyhrazenou pravomoc zastupitelstva obce. Odměňování členů výborů může být schváleno na začátku volebního období zastupitelstva obce. O peněžitých plněních však může zastupitelstvo obce rozhodovat zpětně, například jednou za rok nebo jednou za volební období. Kritériem pro poskytování peněžitých plnění může být například účast členů na jednáních výboru, účast na kontrolní činnosti (kontrolních úkonech) apod. Může však být stanovena i jako pravidelná měsíční odměna, bez vazby na to, zda se v daném měsíci jednání výboru uskutečnilo, či bez vazby na aktivitu členů výborů. Taktéž může jít o odměnu poskytovanou například čtvrtletně či pololetně.