Neplatnost právního jednání obce

Abychom mohli správně a ve všech souvislostech pochopit důvody a podstatu právního jednání obce, je vhodné vysvětlit, co to právní jednání je, kdy vyvolává právní důsledky a kdy naopak nenastanou, ač byly zamýšleny či očekávány.

Okolnosti stanovené právními předpisy, jejichž důsledkem je vznik, změna či zánik právního vztahu, se nazývají právní skutečnosti. Podle toho, zda je s nimi spojen projev vůle jednajícího, lze hovořit o právním jednání a o právních událostech. Ty v pořadí druhé jsou na vůli jednajícího nezávislé, typickým příkladem je plynutí času. Pokud s ním právní norma spojuje určité důsledky, uplynutím stanovené doby tyto důsledky nastanou, aniž by bylo nutné jednání subjektu (např. uplynutím stanovené doby dojde k prekluzi práva). Právní jednání je na druhou stranu spojeno s projevem vůle jednajícího subjektu. Aby vyvolalo právní důsledky, musí právní norma (zákon) s takovým projevem vůle tyto důsledky spojovat.

Totožné pojetí právního jednání existovalo i před 1. 1. 2014, tedy před nabytím účinnosti aktuálně platného občanského zákoníku. Rozdíl je v pojmosloví, předchozí občanský zákoník používal pojem právní úkon.

Abychom mohli hovořit o určitém právním jednání, musí být při projevu vůle subjektu splněny konkrétní požadavky (např. aby došlo k uzavření smlouvy, musí dojít k nabídce a jejímu přijetí podle zákonem stanovených pravidel).

Právně jednat lze buď konáním, anebo jeho opomenutím, tedy nekonáním. I takový postup může být totiž projevem vůle a vyvolávat následky s tím spojené. Aby byl výčet úplný, je nutno zmínit ještě rozdíl mezi právním a protiprávním jednáním. Jak je zřejmé i z jazykového vyjádření, rozhodující je to, zda je při právním jednání respektován zákon, či nikoliv, a v případě negativního jednání (tj. jednání proti zákonu) můžou tyto negativní důsledky nastat buď samotným konáním, či jeho opomenutím (tj. nekonáním, ač se konat mělo).

Právní úprava neplatnosti právního jednání je obsažena v občanském zákoníku¹⁾. Zákonodárce samotné právní úpravě neplatnosti předřadil zásadu, dle které se na každé právní jednání má hledět spíše jako na platné. To v praxi znamená, že na každé právní jednání má být nahlíženo pozitivně a vyloučení platnosti jednání má být pouze výjimečné v takových situacích, ve kterých je vyšší zájem na ochraně jiných hodnot (např. veřejný zájem, dobré mravy). Na tuto zásadu pak navazuje také další pravidlo zakotvené v této obecné občanskoprávní úpravě týkající se neplatnosti právního jednání, a to, že pokud se důvod neplatnosti týká pouze části jednání a tuto část lze od ostatního oddělit, neplatná je pouze tato část; to vše pokud by k právnímu jednání došlo i bez této neplatné části. I zde je tedy patrný zájem na zachování platnosti právního jednání než na jeho prohlášení za neplatné.

Občanský zákoník za hlavní důvody neplatnosti právního jednání označuje rozpor s dobrými mravy a zákonem, nemožnost plnění, nedodržení stanovené či smlu­vené formy, jednání nesvéprávné osoby či osoby jednající v duševní poruše, ale také omyl v jednání.

Pojem dobré mravy není definován zákonem, ale již ustálenou judikaturou²⁾, na kterou v totožném smyslu navazuje i odborná teorie práva.³⁾ Zákon neplatnost jednání dovozuje v takovém případě, pokud se toto jednání svým obsahem či účelem příčí dobrým mravům. Takové jednání pak může být buď relativně, anebo absolutně neplatné; rozhodující přitom je, zda je rozpor s dobrými mravy zjevný⁴⁾, či nikoliv. Přitom k absolutní neplatnosti právního jednání soud přihlédne i bez návrhu na rozdíl od relativní neplatnosti, u které je na aktivitě dotčené strany, aby se s příslušným návrhem na soud obrátila. V případě právního jednání, které by mělo být v rozporu se zákonem, je vždy nutné zkoumat, zda je toto jednání v rozporu se smyslem a účelem zákona, jinak o neplatnosti mluvit nelze. I v tomto případě se rozlišuje mezi absolutní a relativní neplatností, přičemž pro neplatnost absolutní by musel být naplněn další předpoklad, a to, že jednání, které je v rozporu se smyslem a účelem zákona také zjevně narušuje veřejný pořádek. Právní jednání, které je od počátku nemožné, je vždy absolutně neplatné. Zákon v určitých případech vyžaduje pro právní jednání písemnou formu. Na této formě se mohou strany také dohodnout. Pokud je následně právní jednání učiněno ve formě jiné, je takové jednání neplatné. Jedná se o neplatnost relativní, která vyžaduje iniciativní jednání jedné ze stran (tj. musí neplatnost namítnout – upozornit na ni a případně ji i uplatnit v soudním řízení).

Zároveň však občanský zákoník stanoví možnost tzv. zhojení jednání. To znamená, že pokud je vůle stran být vázány právním jednáním, mohou následně tuto skutečnost konstatovat ve formě takové, jaká je zákonem či jejich ujednáním stanovená. Na takové jednání se pak nahlíží jako na platné. Ke zhojení dojde také v případě, že se sice jedná o nedodržení stranami dohodnuté formy jednání, již ale došlo k plnění. Dalším hlavním důvodem neplatnosti právního jednání je jednání takové osoby, která není svéprávná. Svéprávnost je způsobilost nabývat pro sebe vlastním právním jednáním práva a zavazovat se k povinnostem (právně jednat)⁵⁾. Plně svéprávným se člověk stává zletilostí, tj. dovršením osmnáctého roku věku⁶⁾. Občanský zákoník zná i jiné způsoby nabytí svéprávnosti. Osoba může být ve svéprávnosti omezena, o této skutečnosti rozhoduje vždy soud, který také vymezí rozsah tohoto omezení. Pokud osoba učiní právní jednání, ke kterému není svéprávná, je takové právní jednání neplatné⁷⁾. V tomto případě se jedná o neplatnost absolutní, a to od počátku. V určitých případech může být právní jednání neplatné, aniž by bylo autoritativně rozhodnuto o omezení svéprávnosti či aniž by nesvéprávnost vyplývala ze zákona (tj. z důvodu nedostatku věku). Jde o případy, kdy osoba jedná v duševní poruše, která ji činí neschopnou právně jednat. Toto je vždy nutné posoudit s ohledem na konkrétní okolnosti a vyhodnotit, zda osoba byla v dané situaci schopna posoudit své jednání či ho ovládnout. Takové právní jednání je neplatné relativně a je nutné se ne­platnosti dovolat. Totéž platí v případě, kdy jednala osoba omezená ve svéprávnosti, která musí být v právních jednáních zastoupena soudem stanoveným opatrovníkem (pozn.: v soudem stanoveném rozsahu).

I omyl v právním jednání může mít za důsledek jeho neplatnost. Netýká se to však jakéhokoliv omylu. Omyl musí spočívat v nedostatku vůle jednajícího učinit právě to konkrétní jednání (rozhodující okolnost) a zároveň se na omylu podílela druhá strana tím, že ho v omyl uvedla. V souvislosti s omylem stanoví právní úprava také další okolnosti neplatnosti právního jednání a další důsledky (např. právo na přiměřenou náhradu). Toto však není předmětem článku.

Zákon o obcích stanoví několik případů, kdy je právní jednání učiněné obcí neplatné, a to:

Kromě těchto případů, které jsou v poměru speciality ve vztahu k obecnému právnímu předpisu (zákon o obcích ve vztahu k občanskému zákoníku), lze neplatnost právního jednání obce dovodit také z obecných ustanovení občanského zákoníku. Přestože má tento článek za cíl objasnit především případy neplatnosti právního jednání obce uvedené v zákoně o obcích, z důvodu komplexního pohledu na problematiku nelze opomenout ani výklad neplatnosti právního jednání obce dle občanského zákoníku.

Jak bylo uvedeno výše, neplatnost jednání učiněného obcí může vyplývat i pouze z občanskoprávní úpravy. Občanský zákoník v aktuální podobě je založen na svobodě vůle, která je v právních vztazích preferována. Proto je také většina ustanovení dispozitivního charakteru a strany si mohou v rámci smluvní volnosti sjednat vzájemné vztahy svobodně. Přesto je v zájmu ochrany určitých hodnot zákonem stanoveno, od kterých ustanovení se nelze odchýlit, sankce v případě nedodržení této povinnosti je právě neplatnost právního jednání. Obec, pokud vstupuje v rámci realizace svého samosprávného postavení do právních vztahů s jinými subjekty, má s nimi rovné postavení a vystupuje jako každá jiná právnická osoba (pozn.: vždy však musí respektovat ustanovení zákona o obcích). Pokud v takovém právním vztahu dojde k porušení některého ze zájmů chráněných zákonem (příp. je jednání v rozporu s dobrými mravy či v rozporu se stanovenou formou), bude takové jednání neplatné, i když obec jinak dodržela postup stanovený zákonem o obcích.

Obec je veřejnoprávní , která hospodaří s vlastním majetkem. Tento majetek je s ohledem na postavení obce nutno chápat jako veřejné prostředky. Přestože je obec samosprávným společenstvím a sama hospodaří se svým majetkem, je s ohledem na veřejný charakter těchto prostředků povinna dodržovat pravidla pro hospodaření s nimi stanovená zákonem. Tím je kromě zákona o obcích také zákon o rozpočtových pravidlech územních rozpočtů.⁸⁾ Obec tedy při nakládání se svým majetkem sice hospodaří samostatně, ale na rozdíl od jiných subjektů soukromého práva není v tomto hospodaření neomezená.

Obec má při právním jednání postavení právnické osoby, její právní jednání obce se uskutečňuje prostřednictvím jejich orgánů. Těmi jsou zastupitelstvo, rada, starosta, obecný úřad a zvláštní orgány obce. Právní jednání obec uskutečňuje prostřednictvím těch orgánů, u kterých to s ohledem na konkrétní druh jednání stanoví zákon, a to zákon o obcích. Obecně platí, že pokud není právní jednání učiněno orgánem, který je oprávněn toto jednání učinit, je takové jednání neplatné.

Pravomoci jednotlivých orgánů obce k činění konkrétních právních jednání jménem obce stanoví zákon o obcích. Obec je samostatně spravována zastupitelstvem, které je nevyšším orgánem obce. V obcích, kde je počet členů zastupitelstva vyšší než 15, je zřizována také rada obce, pravomoc k rozhodnutí o právním jednání obce je pak dělena mezi tyto orgány a starostu (příp. obecný úřad, v případech, kdy byla pravomoc na něj převedena příslušným orgánem obce). V obcích, kde rada obce zřízena není, rozhoduje o právním jednání obce zastupitelstvo anebo starosta (pozn.: a také příp. obecný úřad v případech, kdy byla konkrétní pravomoc na něj převedena).

Zákon o obcích má několik speciálních ustanovení, které stanoví případy, kdy je právní jednání obce stiženo neplatností. Ve všech těchto případech se přitom jedná o absolutní neplatnost, ke které soud přihlíží i bez vznesení námitky neplatnosti smluvní strany (pozn.: k možnosti namítání neplatnosti právního jednání obce viz níže). Jedná se o tyto případy:

Ručení je zajišťovacím institutem občanského práva, který má chránit věřitele před neochotou dlužníka hradit své dluhy. Pokud dlužník neplní, k čemu je zavázán, nastoupí místo něj ve vztahu k věřiteli ručitel, který je za stanovených podmínek povinen dluh uhradit. Obec obecně nesmí za závazky třetích osob ručit.⁹⁾ Tento zákaz byl do právní úpravy zaveden od 1. 1. 2002¹⁰⁾, od této doby může obec za závazky třetích osob ručit pouze v případech výslovně stanovených v zákoně o obcích¹¹⁾. Jedná se o případy, kdy je riziko výraznější ztráty majetku obce nižší s ohledem na subjekt, kterému je ručení poskytováno.¹²⁾ Pokud obec poskytne ručení jinému subjektu, než jaký je uveden v zákoně o obcích, je takové právní jednání neplatné.¹³⁾

Z důvodu potřeby větší kontroly nakládání s veřejnými prostředky, kterými obec hospodaří, je pro určité dispozice obce s nemovitým majetkem stanovena povinnost předchozího zveřejnění záměru obce předtím, než k samotné dispozici dojde. Pokud chce obec učinit právní jednání, v důsledku kterého dojde k prodeji, směně, darování, výpůjčce či nájmu (resp. pachtu) nemovitého majetku, či má dojít ke zřízení či převodu práva stavby, musí nejdříve na úřední desce zveřejnit záměr uskutečnění tohoto jednání. Účelem je poskytnout možnost komukoliv buď se jako zájemce o avizovanou dispozici přihlásit, anebo se pouze k zamýšlené dispozici vyjádřit. Právě tímto zveřejněním dochází k umožnění dostatečné kontroly nad veřejnými prostředky obce (pozn.: i nemovitý majetek obce má tento charakter). Zákon pro zveřejnění záměru obce stanoví základní pravidla, nestanoví však konkrétní náležitosti záměru. Kromě uvedení konkrétního druhu dispozice s majetkem a přesného označení nemovitého majetku podle speciálního zákona¹⁴⁾ je věcí každé obce, jaký další obsah záměru uvede. Především by však měl záměr poskytnout přehlednou a zcela určitou informaci o předmětné dispozici v takové podobě, která umožní identifikovat zájem obce. Zákon o obcích rovněž stanoví dobu, po kterou má být záměr na úřední desce zveřejněn, a to 15 dnů před rozhodnutím příslušným orgánem. Bližší podrobnosti zákon nestanoví, je tedy častou otázkou, v jaké době před tímto rozhodnutím musí být záměr zveřejněn, zda a jaká může být prodleva mezi ukončením zveřejnění a dnem rozhodování příslušného orgánu obce či zda musí být v den tohoto rozhodování záměr ještě na úřední desce zveřejněn. Na tyto otázky poskytuje odpovědi odborná právní literatura a také metodické stanovisko Ministerstva vnitra¹⁵⁾. Judikaturou bylo dovozeno, že mezi publikací záměru a rozhodnutím obce může uplynout delší doba, tato však ¹⁶⁾. Musí tedy být zachována mezi vyhlášením záměru a rozhodnutím o právním jednání. Pokud ke zveřejnění záměru nedojde, je takové právní jednání neplatné.

V souvislosti s nakládáním s majetkem obce zákon o obcích za účelem zajištění transparentnosti a přezkoumatelnosti hospodaření obce stanoví pro obec také další povinnost. Pokud pro úplatné právní jednání není stanovena cena regulovaná státem¹⁷⁾, musí být cena sjednána ve výši, která je v daném místě a čase obvyklá. Zákon o obcích používá pojem „zpravidla“, což znamená, že zákon připouští i sjednání ceny jiné (nejčastěji nižší), než je cena v místě a čase obvyklá¹⁸⁾. V takovém případě však ukládá obci povinnost uvést důvody pro takový postup. Nedodržení této povinnosti je pak stiženo neplatností celého právního jednání¹⁹⁾. Není tedy rozhodné, zda obec stanovila cenu nižší, než je cena obvyklá, takové jednání samo o sobě není stiženo neplatností. Tu způsobuje až neuvedení důvodů pro sjednání odchylky od ceny obvyklé v místě a čase. Pro úplnost je nutno doplnit, že povinnost uvedení odchylky od ceny obvyklé v místě a čase je odbornou literaturou dovozována i ve vztahu k jiným způsobům nakládání s majetkem obce, než je úplatný převod. I v případě nájmu a dalších obdobných způsobů nakládání s majetkem obce (pozn.: obecně lze vycházet z výčtu případů, ve kterých je vyžadováno zveřejnění záměru) je tedy vhodné úplatu stanovit s ohledem na obvyklou výši v místě a čase a případné odchylky odůvodnit. Zákon o obcích nestanoví, v jaké formě či na jakém místě má být toto odůvodnění uvedeno, mělo by být uvedeno v důvodové zprávě či obdobném podkladovém materiálu pro rozhodnutí orgánu obce, nic nebrání tomu, aby toto bylo uvedeno i přímo v usnesení orgánu obce. Další častou otázkou obcí je, jak stanovit cenu obvyklou v místě a čase, pokud se nejedná o cenu regulovanou státem. Zákon o obcích nestanoví povinnost vypracování odborného posudku dle speciálního zákona²⁰⁾, ač v takovém případě je odůvodnění stanovené ceny jednoznačné. To však pro obec nese nutnost vynaložení dalších nákladů, proto cenu obvyklou lze stanovit i jiným, kvalifikovaným způsobem pracovníky obcí, např. prokazatelným porovnáním aktuální nabídky obdobného majetku na trhu v daném místě a čase.

Před projevem vůle obce navenek je nutné schválení právního jednání příslušným orgánem. Zákon o obcích ve svých ustanoveních stanoví, jaká je vyhrazená pravomoc každého z orgánů obce. Pokud by právní jednání bylo schváleno jiným, než k tomu oprávněným orgánem či by před jeho učiněním nebylo schváleno vůbec, je i takové jednání neplatné²¹⁾. Nejčastějším problémem v praxi obcí bývá rozlišení, který orgán může o příslušném způsobu nakládání s majetkem rozhodnout, a to často právě v obcích, kde není tvořena rada obce. I v těchto případech je nutné předchozí rozhodnutí zastupitelstva v případech, které stanoví zákon o obcích předtím, než dojde k projevu takto vytvořené vůle obce navenek prostřednictvím starosty obce (pokud příslušná pravomoc nenáleží v souladu se zákonem o obcích starostovi či nebyla svěřena obecnímu úřadu)²²⁾.

Právní jednání obce výše uvedené²³⁾, které nesplňuje podmínky stanovené touto právní normou, je absolutně neplatné. Důsledkem absolutní neplatnosti je skutečnost, že takové právní jednání nevyvolává žádné právní následky, hledí se na něj, jako by nebylo vůbec učiněno (pozn.: tzv. neplatnosti). Tato neplatnost nastane automaticky, naplněním zákonem stanovených předpokladů. Je nerozhodné, zda právní jednání posuzuje soud, či nikoliv, a pokud se tak stane, musí soud z úřední povinnosti neplatnost konstatovat.

Neplatnost je sankcí za jednání, které nebylo učiněno v souladu s právem (zákonem). Při posouzení této otázky, a to ať v případě relativní, či absolutní neplatnosti právního jednání, se nezkoumá zavinění jednajícího, pouze existence důvodů, se kterými zákon neplatnost spojuje.

K dovolání se právní neplatnosti jednání je oprávněnou osobou ta, na ochranu jejíhož zájmu byla neplatnost stanovena. Tato osoba pak může vznést námitku neplatnosti právního jednání a neučiní-li tak, pokládá se toto právní jednání za platné. To však platí pouze v případě relativní neplatnosti, protože absolutní neplatnost právního jednání nastává automaticky, aniž by bylo nutné se jí dovolávat (pozn.: jako podmínka pro jej realizaci). Nic však nebrání tomu, aby se absolutní neplatnosti osoba dovolala, to však nic nemění na tom, zda nastala, či nikoliv. Občanský zákoník pak také stanoví, že neplatnosti se nemůže dovolávat ten, kdo ji svým jednáním způsobil.

Pokud se tedy jedná o neplatnost právního jednání obce, je pro posouzení otázky oprávněnosti námitky neplatnosti tohoto jednání (resp. zda vůbec je nutné ji vznášet) rozhodující, zda se jedná o neplatnost právního jednání obce způsobenou v důsledku porušení obecných ustanovení občanského zákoníku způsobujících relativní neplatnost právního jednání, anebo o neplatnost z důvodu porušení těch ustanovení zákona o obcích, které stanoví sankci v podobě absolutní neplatnosti.

Na základě výše uvedeného lze tedy uzavřít, že pokud obec svým jednáním porušila ustanovení zákona a důsledkem tohoto porušení je relativní neplatnost právního jednání, nemůže se obec této relativní neplatnosti platně dovolat (pozn.: neplatnosti se nemůže dovolávat ten, kdo ji svým jednáním způsobil)²⁴⁾.

V praxi je častá námitka neúspěšného zájemce na neplatnost právního jednání obce v podobě uzavření smlouvy s vybraným zájemcem na základě zveřejněného záměru. K této věci se vyjádřila , která konstatovala, že neúspěšný účastník nabídkového řízení má naléhavý právní zájem na určení neplatnosti smlouvy.²⁵⁾