Právní řád České republiky poskytuje obcím možnost vydávat právní předpisy s působností na území dané obce. V rámci primární (originární) novotvorby to jsou obecně závazné vyhlášky, v rámci sekundární (derivativní) novotvorby pak nařízení obcí. Zmocnění k vydávání obecně závazných vyhlášek je dáno přímo ústavním zákonem č. 1/1993 Sb. , Ústava České republiky, ve znění pozdějších předpisů (dále jen „Ústava “), a sice v čl. 104 odst. 3, a dále je upraveno v § 10 a § 84 odst. 2 písm. i) zákona č. 128/2000 Sb. , o obcích (obecní zřízení ), ve znění pozdějších předpisů (dále jen „zákon o obcích “). Oprávnění k vydání nařízení obce pramení z čl. 79 odst. 3 Ústavy , § 11 zákona o obcích a § 102 odst. 2 písm. d) zákona o obcích . S ohledem na skutečnost, že se jedná o právní předpisy (byť podzákonného charakteru), klade právní řád na jejich schvalování, vydávání, platnost a účinnost, podepisování a publikaci určitá pravidla.
Podepisování a publikace právních předpisů obce
JUDr.
Václav
Dobrozemský
Charakteristika obecně závazné vyhlášky
Obecně závazné vyhlášky vydává obec v samostatné působnosti,1) přičemž jejich vydávání je vyhrazeno zastupitelstvu obce. Ústava nepodmiňuje vydávání obecně závazných vyhlášek zmocněním obcí (jejich zastupitelstev) v zákoně. Ustanovení § 10 zákona o obcích stanoví oblasti, v rámci kterých mohou obce ukládat v samostatné působnosti obecně závaznou vyhláškou povinnosti.
Charakteristika nařízení obce
Nařízení obce je vydáváno v přenesené působnosti obce, tedy v rámci výkonu státní správy. Obec nemůže zakládat jiné právní vztahy než ty, které jsou upravené ve zmocňujícím zákoně a ke kterým se vztahuje toto zmocnění. Vydávat nařízení obce je vyhrazeno radě obce. Nařízení mají povahu podzákonných prováděcích právních předpisů. Obec, která vykonává rozšířenou působnost (tj. obce III. typu), může vydávat nařízení obce pro správní obvod stanovený zvláštním právním předpisem (§ 11 odst. 2 zákona o obcích).
Publikace právních předpisů obcí
Dle § 12 odst. 1 zákona o obcích musí být závazné vyhlášky a nařízení vyhlášeny, což je podmínkou platnosti právního předpisu obce. Vyhlášení se provede tak, že se právní předpis obce vyvěsí na úřední desce obecního úřadu po dobu 15 dnů. Dnem vyhlášení právního předpisu obce je první den jeho vyvěšení na úřední desce. Kromě toho může obec uveřejnit právní předpis obce způsobem v místě obvyklým (například v obecním zpravodaji, na výlepových plochách či dalších vitrínách apod.); to však již není podmínkou platnosti.
Úřední deska musí být veřejně přístupná nepřetržitě a musí být vedena ve dvojí podobě zároveň, fyzické (stacionární, „kamenná“ úřední deska) a elektronické (tj. musí být vedena způsobem umožňujícím dálkový přístup, typicky na webových stránkách obce). Povinnost elektronické úřední desky vyplývá z § 26 odst. 1 zákona č. 500/2004 Sb., správní řád, ve znění pozdějších předpisů, který stanoví:
„Každý správní orgán zřizuje úřední desku, která musí být nepřetržitě veřejně přístupná. Pro orgány územního samosprávného celku se zřizuje jedna úřední deska. Obsah úřední desky se zveřejňuje i způsobem umožňujícím dálkový přístup.“
Na základě výše uvedeného je třeba shrnout, že i právní předpisy obce je potřeba zveřejnit na elektronické úřední desce. Nařízení obce vykonávající rozšířenou působnost se zveřejní též na úřední desce obecních úřadů působících ve správním obvodu obce s rozšířenou působností. V takovém případě bude podmínkou platnosti nařízení vyhlášení zveřejněním na úředních deskách všech příslušných obecních úřadů, tzn. jak obecního úřadu obce s rozšířenou působností (jejíž rada nařízení vydala), tak i obecních úřadů působících ve správním obvodu obce s rozšířenou působností. Za den vyhlášení a den platnosti bude zřejmě namístě považovat první den jeho vyvěšení na úřední desce obecního úřadu obce s rozšířenou působností, která nařízení vydala. Nebylo-li by však nařízení zveřejněno na úřední desce obecních úřadů působících ve správním obvodu obce s rozšířenou působností, nebylo nařízeno vyhlášeno zákonem stanoveným způsobem a mohlo by být pro tuto vadu zrušeno Ústavním soudem.2)
Zákon nestanoví, v jaké lhůtě od schválení právního předpisu příslušným orgánem obce by mělo dojít k jeho vyvěšení na úřední desku. Není-li právní předpis vyvěšen na úřední desce po zákonem stanovenou dobu, nemůže nastat jeho platnost a účinnost. Z povahy věci je však zřejmé, že by se tak mělo dít bez zbytečného odkladu po jeho schválení (vydání).
Právní předpis nemusí být zveřejněn na úřední desce po celou dobu jeho účinnosti (tzn. do doby, než je zrušen bez náhrady, anebo je schválen nový právní předpis tento právní předpis rušící). Právní předpis může být na úřední desce vyvěšen libovolně dlouhou dobu. Zákon o obcích stanoví pouze minimální dobu vyvěšení, která činí 15 dnů. Je-li právní předpis publikován na úřední desce po dobu kratší než 15 dnů, je stižen vadou a nejedná se o platný právní předpis.
„Povinností správních orgánů je zveřejňovat způsobem umožňujícím dálkový přístup celý obsah úřední desky, tedy jak písemnosti (nebo oznámení o možnosti převzít písemnost) doručované veřejnou vyhláškou podle § 25 správního řádu, tak i další dokumenty, jejichž publikaci na úřední desce ukládají zvláštní právní předpisy. Sankcí neplatnosti (neúčinnosti) je však nezveřejnění písemnosti (nebo oznámení o možnosti převzít písemnost) způsobem umožňujícím dálkový přístup stíháno pouze tehdy, pokud to zákon výslovně stanoví.
Zejména s úředními deskami obecních úřadů, resp. krajských úřadů a Magistrátu hl. m. Prahy však řada zákonů spojuje publikaci řady dalších dokumentů (tedy jiných dokumentů než těch, které mají povahu písemností doručovaných ve správním řízení). V případě obcí se na úřední desce obligatorně publikují obecně závazné vyhlášky a nařízení obce, záměry obce prodat, směnit nebo darovat nemovitý majetek, uzavřené veřejnoprávní smlouvy nebo oznámení o místě, době a navrženém programu připravovaného zasedání zastupitelstva obce. Obdobným způsobem a s obdobnými právními důsledky je publikace těchto dokumentů upravena i v zákoně o krajích a v zákoně o hl. m. Praze.
Právní důsledky spojené s publikací, resp. nepublikací, toho kterého dokumentu vyvěšovaného na úřední desce však musí explicitně stanovit zákon, jako to činí např. v ustanovení § 25 odst. 2 správního řádu, podle kterého je třeba k doručení písemnosti veřejnou vyhláškou splnit také povinnost jejího zveřejnění způsobem umožňujícím dálkový přístup. Bez splnění této povinnosti by tak písemnost nebyla platně doručena vůbec. Pokud však zvláštní zákon stanovící povinnost publikovat na úřední desce určité dokumenty (např. právní předpisy obcí) výslovně nestanovil právní důsledky skutečnosti, že takový dokument nebude zveřejněn (též) způsobem umožňujícím dálkový přístup, nelze neplatnost, neúčinnost, resp. jiné právní důsledky této skutečnosti dovozovat z ‚pouhého‘ porušení § 26 odst. 1 věty třetí správního řádu, kde takové důsledky stanoveny nejsou.“
3) Podepisování právních předpisů obcí
Právní předpis obce musí být schválen k tomu příslušným orgánem obce. Ustanovení § 104 odst. 2 zákona o obcích stanoví, že právní předpisy obce podepisuje starosta spolu s místostarostou. Podpisy těchto představitelů obcí lze pokládat za osvědčení, že právní předpis byl řádně přijat, tzn. schválen k tomu příslušným orgánem obce. Logicky mohou být tedy jejich podpisy na listinné vyhotovení právního předpisu připojeny až poté, co byl právní předpis přijat (schválen) k tomu oprávněným orgánem. Připojení podpisu má význam především z hlediska potvrzení, že byl právní předpis přijat v takovém znění příslušným orgánem obce, a potvrzuje i vědomí těchto osob o existenci takových právních předpisů.
Připojení podpisu starosty a místostarosty lze považovat za jejich povinnost (arg. slovo „podepisuje“ v § 104 odst. 3 zákona o obcích, které nedává možnost výběru). Absence podpisu starosty nebo místostarosty nemá vliv na otázku nabytí platnosti nebo účinnosti právního předpisu. Tyto osoby nemají právo „veta“ k přijatému právnímu předpisu.4) Proto lze shrnout, že chybějící nebo nesprávně připojené podpisy starosty nebo místostarosty, byl-li právní předpis přijat zákonným způsobem a řádně vyhlášen, nezpůsobují jeho neplatnost. Takto se k celé záležitosti vyjádřil i Ústavní soud v nálezu sp. zn. Pl. ÚS 1/96 ze dne 19. 11. 1996:
„Právní důsledky chybějících či irelevantních podpisů na obecně závazných vyhláškách zákon o obecním zřízení výslovně neupravuje. Zároveň stanoví v § 16 odst. 3 jedinou podmínku jejich platnosti, a to vyhlášení na úřední desce. Z uvedeného se tedy podává, že nedostatky v podpisech obecně závazné vyhlášky, byla-li tato jinak v souladu se zákonem přijata a publikována, platnost takovéto vyhlášky nijak neovlivňují“
.5)V případě, že je v obci zvoleno více místostarostů, podepíše právní předpis spolu se starostou místostarosta, kterého určilo zastupitelstvo obce, aby zastupoval starostu v době jeho nepřítomnosti nebo v době, kdy starosta nevykonává funkci (§ 104 odst. 1 zákona o obcích, tzv. první místostarosta). Vnitřním předpisem obce
či usnesením zastupitelstva obce
může být určeno, že právní předpis spolu se starostou podepisuje místostarosta, kterému jsou zastupitelstvem obce svěřeny úkoly (koordinace a řízení svěřených činnosti) týkající se problematiky, kterou daný právní předpis řeší (například
obecně závaznou vyhlášku k ochraně životního prostředí a zeleně podepíše místostarosta, kterému byla svěřena oblast životního prostředí, obecně závaznou vyhlášku o místním poplatku za užívání veřejného prostranství podepíše místostarosta, kterému byla svěřena oblast finančních záležitostí obce). V obci může při nebo po přijetí právního předpisu nastat situace, kdy starosta nebo místostarosta není přítomen, svou funkci nevykonává, případně se své funkce vzdal nebo byl odvolán. V případě, že není možné, aby právní předpis podepsal starosta, podepíše právní předpis jen místostarosta. Pokud je místostarostů více, pak ten, kterého určilo zastupitelstvo obce, aby zastupoval starostu v době jeho nepřítomnosti nebo v době, kdy starosta nevykonává funkci. Zákon neřeší situaci, zda by v tomto případě měl podepsat právní předpis i další místostarosta v pořadí. V případě, že není možné, aby právní předpis podepsal místostarosta, podepíše jej pouze starosta. V případě, že není možné, aby právní předpis podepsal místostarosta, kterého určilo zastupitelstvo obce, aby zastupoval starostu v době jeho nepřítomnosti nebo v době, kdy starosta nevykonává funkci, podepíše jej další místostarosta v pořadí.
V obcích může však nastat situace, že starosta nebo místostarosta odmítne právní předpis podepsat, například proto, že pro něj v příslušném orgánu obce nehlasoval, nesouhlasí s ním, považuje jej za nesprávný či nezákonný. Ani taková absence podpisu nezpůsobuje neplatnost právního předpisu.
Ani zákon o obcích, ani právní předpisy upravující vedení úřední desky nestanoví, zda má být znění právního předpisu zveřejněno s „fyzickými“ vlastnoručními podpisy starosty a místostarosty anebo postačí za jejich jmény doložka „v. r.“ značící zkratku slov „vlastní rukou“. V
případě, kdy jde o zveřejnění
dokumentu způsobem umožňujícím přístup, taktéž neexistuje pravidlo, že by mělo dojít ke zveřejnění právního předpisu s vlastnoručními podpisy starosty a místostarosty, tedy převedení listinného formátu do elektronického
(naskenování), nebo připojením zaručeného elektronického podpisu založeného na kvalifikovaném certifikátu. Lze tedy uzavřít, že právní předpis obce může být na fyzické i elektronické úřední desce publikován toliko s vytištěným jménem starosty a místostarosty a s připojením doložky „v. r.“, nikoliv s jejich vlastnoručními podpisy nebo elektronickými podpisy.Dle Metodického návodu pro vedení elektronické úřední desky územních samosprávných celků:
„… zveřejnění úplného textu dokumentu však neznamená, že musí být na elektronické úřední desce uveřejněn přímo identický obraz originálu písemnosti s podpisem oprávněné úřední osoby a otiskem úředního razítka, ale postačuje zveřejnění vlastního textu dokumentu s totožným obsahem, jaký je vyvěšen na úřední desce. Autorizace dokumentu postačí pouze na jeho listinné podobě uveřejněné na úřední desce. Nezměnitelnost elektronického dokumentu na elektronické úřední desce se zabezpečí např. uzamčením textu (jen pro čtení).“
Platnost a účinnost právních předpisů obcí
S každým právním předpisem jsou spojeny jeho dvě vlastnosti, a sice platnost a účinnost. Platnost znamená, že se daný právní předpis stal součástí právního řadu. Podmínkou jeho platnosti je přijetí (schválení) příslušným orgánem a jeho vyhlášení.
Účinnost právního předpisu označuje jeho právní závaznost, tedy povinnost se jim řídit. Právní předpis je účinný, jestliže jeho účinky dopadají na jeho adresáty. Tato skutečnost nastává za podmínky, že je právní předpis platný.
Platnost právního předpisu je tedy nezbytnou podmínkou jeho účinnosti. Z toho vyplývá, že účinnost nemůže nikdy předcházet jeho platnosti. Za zákonem stanovených podmínek může účinnost právního předpisu nastat nejdříve dnem jeho platnosti. Dle § 12 odst. 2 zákona o obcích pokud není stanovena účinnost pozdější, nabývají právní předpisy obce účinnosti patnáctým dnem po dni vyhlášení. Vyžaduje-li to naléhavý obecný zájem, lze výjimečně stanovit dřívější počátek účinnosti, nejdříve však dnem vyhlášení.
Zákon o obcích blíže nespecifikuje pojem naléhavý obecný zájem, vše záleží na zvážení orgánu obce, který právní předpis přijímá. Z hlediska právní jistoty není vhodné zkracovat 15denní legisvakanční lhůtu sloužící pro seznámení osob s právním předpisem územní samosprávy. Mohou však nastat okolnosti, kdy je v zájmu obce, aby účinnost nastala co nejdříve. Předčasná účinnost musí být v právním předpise výslovně uvedena.6)
Z výše uvedeného pravidla vyplývá zákaz retroaktivity, tedy zákaz zpětné účinnosti právního předpisu. Není-li v textu právního předpisu uvedeno žádné datum účinnosti, nezpůsobuje to neplatnost tohoto právního předpisu, nebo nemožnost nabytí jeho účinnosti, ale podle obecného pravidla bude dnem nabytí účinnosti patnáctý den po dni vyhlášení. Vydavatel právního předpisu může stanovit datum účinnosti jakýmkoliv jiným způsobem (například konkrétním datem, tedy 1. 1. 2019, prvním dnem třetího kalendářního měsíce po vyhlášení, apod.).
Obsah klasické úřední desky musí odpovídat obsahu elektronické úřední desky, pokud zvláštní zákon nestanoví jinak. Je nezbytné, aby byly dokumenty na fyzické i elektronické úřední desce vyvěšovány časově shodně. Na vyvěšovaných dokumentech musí být zaznamenáno jak datum vyvěšení, tak datum sejmutí písemnosti. Tato povinnost je zakotvena přímo v zákoně, konkrétně v § 65 odst. 3 zákona č. 499/2004 Sb., o archivnictví a spisové službě a o změně některých zákonů, ve znění pozdějších předpisů. Vzhledem ke skutečnosti, že obsah elektronické úřední desky musí odpovídat obsahu klasické úřední desky (pokud zvláštní zákon nestanoví jinak), je nezbytné, aby byly dokumenty na fyzické i elektronické úřední desce vyvěšovány časově shodně. Z tohoto důvodu postačuje, pokud obec na text právního předpisu uvede údaje o zveřejnění obecně, bez rozlišení, zda se jedná o fyzickou či tzv. elektronickou úřední desku.7)
Dokumenty publikované na úřední desce někdy objektivně není možné zveřejnit na úřední desce i na elektronické úřední desce v přesně stejný okamžik. Měly by však, z hlediska principu „dobré správy”, být takto zveřejněny bezodkladně.
1) Dle § 35 odst. 1 a 2 zákona o obcích:
„Do samostatné působnosti obce patří záležitosti, které jsou v zájmu obce a občanů obce, pokud nejsou zákonem svěřeny krajům nebo pokud nejde o přenesenou působnost orgánů obce nebo o působnost, která je zvláštním zákonem svěřena správním úřadům jako výkon státní správy, a dále záležitosti, které do samostatné působnosti obce svěří zákon. Do samostatné působnosti obce patří zejména záležitosti uvedené v § 84, 85 a 102, s výjimkou vydávání nařízení obce. Obec v samostatné působnosti ve svém územním obvodu dále pečuje v souladu s místními předpoklady a s místními zvyklostmi o vytváření podmínek pro rozvoj sociální péče a pro uspokojování potřeb svých občanů. Jde především o uspokojování potřeby bydlení, ochrany a rozvoje zdraví, dopravy a spojů, potřeby informací, výchovy a vzdělávání, celkového kulturního rozvoje a ochrany veřejného pořádku.“
2) KOPECKÝ, M., PRŮCHA, P., HAVLAN, P., JANEČEK, J. Zákon o obcích. Komentář. Praha: Wolters Kluwer ČR, a. s., 2015, 33 s.
3) Závěr č. 14 ze zasedání poradního sboru ministra vnitra ke správnímu řádu ze dne 3. 10. 2005. Obdobně VEDRAL, J. Úřední deska v novém správním řádu. [online]. denik.obce.cz. 12. 12. 2005 [cit. 20. 2. 2018]. Dostupné na http://denik.obce.cz/clanek.asp?id=6201382.
4) KOPECKÝ, M., PRŮCHA, P., HAVLAN, P., JANEČEK, J. Zákon o obcích. Komentář. Praha: Wolters Kluwer, a. s., 2015, s. 32.
5) Ústavní soud rozhodoval v době účinnosti předchozího zákona o obcích, tedy zákona č. 367/1990 Sb., o obcích (obecní zřízení). Vzhledem k tomu, že aktuální účinný zákon o obcích převzal text předchozí právní úpravy, je předmětný nález aplikovatelný i za stávající právní úpravy.
6) Ministerstvo vnitra ČR, odbor veřejné správy, dozoru a kontroly. Metodické doporučení k činnosti územních samosprávných celků – proces tvorby a vydávání obecně závazných vyhlášek obcí.
7) Ministerstvo vnitra ČR, odbor veřejné správy, dozoru a kontroly. Metodické doporučení k činnosti územních samosprávných celků – proces tvorby a vydávání obecně závazných vyhlášek obcí – obecná část.