Odpovědnost za hospodaření PO obce, 4. část

Zákony regulující činnost územních samosprávných celků obsahují zásadu hospodárného nakládání s majetkem a povinnost uplatňovat právo na náhradu škody. V případě obce jako typické veřejnoprávní definuje povinnosti nakládání s majetkem zákon č. 128/2000 Sb., o obcích (obecné zřízení), ve znění pozdějších předpisů (dále jen „zákon o obcích“). Základní práva a povinnosti obce při hospodaření jsou stanovena v § 38 zákona o obcích, podle kterého majetek obce musí být využíván účelně a hospodárně v souladu s jejími zájmy a úkoly vyplývajícími ze zákonem vymezené působnosti. Obec je dále povinna pečovat o svůj majetek, kontrolovat a chránit jej před zničením, poškozením, odcizením nebo zneužitím. Otázku vymáhání škody způsobené obci výslovně upravuje § 38 odst. 6 zákona o obcích, kdy je obec

Jak jsem již dříve uvedl, platná zákonná úprava stanoví, že orgánem, jemuž je vyhrazeno vykonávat zřizovatelské funkce k příspěvkovým organizacím, je rada obce. Rada obce přijímá svá rozhodnutí jako kolektivní orgán hlasováním, a to zpravidla na základě podkladových materiálů, které jí předkládají jednotliví členové rady obce, případně další k tomu jednacím řádem oprávněné osoby (např. tajemník, vedoucí odborů nebo ředitelé příspěvkových organizací). Jednotliví členové rady obce mají zpravidla zastupitelstvem města svěřeny do své záležitosti určitého odvětví. Co se týká odpovědnosti za hlasování, tak tu by, s ohledem na uvedené, měl nést zpravidla předkladatel návrhu usnesení a poté také další členové kolektivního orgánu hlasující pro dané usnesení.

V podmínkách obcí (a shodně přirozeně i krajů) lze uvažovat o aplikovatelnosti § 159 odst. 1 občanského zákoníku. Podle něj každý, kdo přijme funkci člena voleného orgánu, se zavazuje, že ji bude vykonávat s nezbytnou loajalitou i s potřebnými znalostmi a pečlivostí. Má se za to, že jedná nedbale, kdo není této péče řádného hospodáře schopen, ač to musel zjistit při přijetí funkce nebo při jejím výkonu, a nevyvodí z toho pro sebe důsledky.

Podle § 20 odst. 2 zákona č. 89/2012 Sb., občanský zákoník (dále jen „občanský zákoník“), právnické osoby veřejného práva podléhají zákonům, podle nichž byly zřízeny; ustanovení tohoto zákona se použijí jen tehdy, slučuje-li se to s právní povahou těchto osob. Ustanovení § 159 odst. 1 občanského zákoníku se s právní povahou obce (i kraje) v každém případě slučuje, když svou podstatou vlastně nevyjadřuje nic jiného než to, co pro zastupitele (tzn. člena voleného orgánu) vyplývá ze zákona o obcích, konkrétně ze slibu zastupitele (§ 69 odst. 2 zákona o obcích), dále z povinností zastupitele (§ 83 odst. 1 zákona o obcích) a v majetkové oblasti též z § 38 odst. 1 zákona o obcích. Toto ustanovení občanského zákoníku je tedy v podmínkách obcí nepochybně aplikovatelné.

Povinnost zastupitele (tedy i člena rady jako kolektivního orgánu) vykonávat funkci s péčí řádného hospodáře, tedy s nezbytnou loajalitou, znalostí a pečlivostí, však v žádném případě neznamená, že by tuto funkci nemohl vykonávat ten, kdo není odborníkem v záležitostech, o nichž má rozhodovat. Zákon říká, že kdo není této péče řádného hospodáře schopen (tzn. osobně a svými vlastními schopnostmi), musí z této situace vyvodit důsledky. Nevyplývá z toho však, že tato osoba funkci nemůže vykonávat. V podmínkách obcí (krajů) toto pravidlo znamená, že zastupitel by neměl rozhodovat bez znalosti věci, kterou buď může mít sám ze své vlastní zkušenosti, nebo ji může získat obvykle na základě podkladů získaných od obce (typicky na základě podkladových materiálů pro jednání zastupitelstva nebo rady). Pokud dostatečné podklady pro to, aby se mohl rozhodnout se znalostí věci, nemá, měl by se zdržet hlasování a požadovat jejich doplnění. Současně ale platí, že pokud se zastupitel spolehne na informace, které mu sama obec pro účely rozhodování předala, nelze mu klást k tíži, že se tyto materiály ukázaly jako chybné a že se jimi tento zastupitel řídil (samozřejmě, pokud tyto materiály nevzbuzovaly pochybnost o jejich správnosti či kvalitě).

Jako nejdůležitější orgán obce, který může rozhodovat prakticky o všem sám, je často veřejností vnímán starosta (případně primátor). Jeho zákonné však takovému pojetí rozhodně neodpovídají. Starosta sice zastupuje obec navenek a je v tomto směru „statutárním orgánem“ obce, nicméně fakticky je jeho pravomoc samostatně rozhodovat a činit právní úkony za obec minimální. Starosta sice podepisuje většinu smluv a dalších dokumentů, ale může tak učinit zpravidla až poté, kdy jsou tato právní jednání schválena příslušným kolektivním orgánem obce, tj. radou nebo zastupitelstvem obce.²⁾ Pokud by starosta jednal sám, přičemž by k tomu nebyl oprávněn, bylo by takové jednání neplatné.³⁾ Případy, kdy by měla být dovozována individuální odpovědnost starosty, budou v praxi spíše výjimečné. Jednalo by se např. právě o situace, kdy by starosta za obec činil úkony bez předchozího schválení radou či zastupitelstvem, nebo lze uvažovat o situaci, kdy by starosta předkládal orgánům obce nepravdivé (nebo neúplné) informace, přičemž orgány obce by na základě těchto nepravdivých (neúplných) informací přijaly svá rozhodnutí.

Pokud jde o právní odpovědnost starosty, ale také ostatních členů rady obce, při porušení povinností spojených s výkonem funkce je třeba rozlišovat její jednotlivé druhy, a to jednak jeho (jejich) odpovědnost vůči zastupitelstvu obce vyplývající ze zákona o obcích, dále též případnou individuální odpovědnost za trestný čin nebo přestupek a v neposlední řadě pak i odpovědnost za škodu způsobenou obci, která se řídí předpisy soukromého práva, konkrétně občanského zákoníku. S výkonem funkce starosty (a ostatních členů rady obce) tak není zdaleka spojena pouze ona standardní „politická odpovědnost“, ale ve svých důsledcích i podstatně závažnější trestní odpovědnost a co do významu také stále významnější soukromoprávní odpovědnost za škodu.

Ohledně pracovněprávních, občanskoprávních a trestněprávních aspektů odpovědnosti členů volených orgánů obce lze přiměřeně odkázat na výklad podaný výše v části věnované odpovědnosti ředitele příspěvkové organizace.

Jestliže se na odpovědnost (členů) orgánů obce podíváme blíže v kontextu jejich občanskoprávní odpovědnosti, lze konstatovat, že v zásadě není vyloučena občanskoprávní odpovědnost členů rady obce a jejího starosty za škodu způsobenou v souvislosti s výkonem funkce. Otázku přípustnosti dovození občanskoprávní odpovědnosti u politických představitelů územního celku řešil Nejvyšší soud ČR např. ve svém rozsudku ze dne 22. února 2005, sp. zn. 25 Cdo 1319/2004, kde se mj. uvádí, že:

Nejvyššího soudu v odvětví trestního práva (především rozhodnutí sp. zn. 5 Tdo 827/2012) vychází ze zásady, že není vyloučena odpovědnost jednotlivých členů kolektivního orgánu (např. zastupitelstva nebo rady), jestliže tento kolektivní orgán přijal rozhodnutí na svém zasedání, které vedlo k porušení zákonné povinnosti ... proto, že došlo ke schválení převodu vlastnictví nemovitého majetku za podstatně nižší cenu, než je cena obvyklá. Pokud uvedeným rozhodováním došlo k porušení povinnosti majetek obce řádně opatrovat nebo spravovat, pak šlo o porušení důležité povinnosti v pojetí ust. § 221 odst. 1 zákona č. 40/2009 Sb., trestní zákoník, ve znění pozdějších předpisů (dále jen „trestní zákoník“). V tomto rozhodnutí Nejvyšší soud také dovozuje, že trestní odpovědnost za schválení a důsledky rozhodnutí přijatého většinou, pokud bylo učiněno v rozporu s povinností členů zastupitelstva obce řádně spravovat majetek obce, mohou nést všichni členové zastupitelstva obce, kteří hlasovali pro schválení určitého rozhodnutí, jímž byla způsobena škoda na majetku obce.

Pokud jde o uplatňování náhrady škody obcí vůči (bývalému) starostovi či (bývalým) členům rady obce, lze rovněž v zásadě odkázat na to, co bylo uvedeno dříve v pasáži věnované uplatňování náhrady škody vůči řediteli příspěvkové organizace. I v tomto případě je třeba vyjít z posouzení, zda došlo ke vzniku škody, komu a v jaké výši škoda vznikla. Důležitá bude odpověď na otázku, zda došlo k porušení povinnosti, tzn., zda představitelé obce při výkonu zřizovatelských funkcí vůči příspěvkové organizaci jednali s nezbytnou loajalitou i s potřebnými znalostmi a pečlivostí. Podkladem pro takové rozhodnutí musí být vždy právní rozbor konkrétního případu, tj. posouzení jednotlivých kroků učiněných (či neučiněných) představiteli obce, jejich souladu s platnými právními předpisy atp.

Pro posouzení, zda v důsledku konání či nekonání (bývalých) představitelů obce došlo ke vzniku škody, bude nezbytné vyhodnotit, jakým způsobem byly vykonávány zřizovatelské funkce v příspěvkové organizaci, jak byla vykonávána kontrola organizace ze strany obecního úřadu (na základě pokynu rady obce) případně finančním výborem zastupitelstva (na základě pokynu zastupitelstva), jak byly nastaveny vzájemné finanční vztahy mezi zřizovatelem a příspěvkovou organizací, jaké reporty byly požadovány po řediteli organizace, jaké mu byly zřizovatelem ukládány úkoly a jaká vůči němu byla přijímána opatření. Pokud byly obecním úřadem či finančním výborem prováděny kontroly hospodaření, bude důležité, s jakým výsledkem a jak bylo dále s těmito kontrolními závěry naloženo. Prověřena by proto vždy měla být veškerá rozhodnutí orgánů obce dotýkající se organizace, a to včetně podkladových materiálů.

Shodně s tím, co jej již uvedeno výše, k náhradě škody dle občanského zákoníku budou představitelé obce povinni jen při svém vlastním zavinění. I v případě volených zástupců obce, po kterých by obec případně uplatňovala nárok na náhradu škody, lze přirozeně očekávat jejich maximální snahu o vyvinění, a to prokázáním, že vzhledem ke všem objektivním okolnostem při výkonu zřizovatelských funkcí vůči organizaci jednali v souladu se zákonnými požadavky, zejména tedy (jak vyžaduje občanský zákoník) s nezbytnou loajalitou i s potřebnými znalostmi a pečlivostí. Budou se tedy zřejmě snažit všemi možnými způsoby a doklady prokázat, že své zákonné povinnosti plnili řádně a kdokoliv na jejich místě by jednal shodně a se stejným výsledkem.

Orgánem obce oprávněným rozhodnout o případném uplatnění nároku na náhradu škody vůči (bývalým) voleným představitelům obce je rada obce.

Zda v konkrétním případě občanskoprávního soudního sporu o náhradu škody bude obec úspěšná či soud přihlédne k argumentům bývalých představitelů obce a uzná, že tito za škodu neodpovídají, neboť její vznik nezavinili, nelze předjímat.

Pokud by současní představitelé obce dospěli k závěru, že jednání bývalých volených představitelů obce v souvislosti s výkonem zřizovatelských funkcí ve vztahu k příspěvkové organizaci mohlo naplnit znaky skutkové podstaty některého z trestných činů, které jsem uvedl dříve,⁴⁾ pak je jejich povinností oznámit podezření ze spáchání trestného činu orgánům činným v trestním řízení.⁵⁾ V rámci trestního řízení je pak možnost uplatňovat také náhradu majetkové škody v tzv. adhezním řízení (viz dříve).

U příspěvkových organizací územních samosprávných celků bývá statutární orgán zpravidla jednočlenný a bývá označován jako „ředitel“. Obce a kraje jako veřejnoprávní nemají žádnou zákonnou možnost vytvářet libovolně dle svého uvážení orgány, na které by byly přenášeny rozhodovací pravomoci statutárního orgánu či zřizovatele příspěvkové organizace.

Ředitel organizace odpovídá zřizovateli za řádné plnění úkolů příspěvkové organizace daných zřizovací listinou. Také zodpovídá zřizovateli za hospodaření organizace dle schváleného rozpočtu a v souladu se zákonem. Ředitel příspěvkové organizace především odpovídá za vytvoření, funkčnost a účinnost vnitřního kontrolního systému příspěvkové organizace. V souladu se zákonem č. 320/2001 Sb., o finanční kontrole ve veřejné správě a o změně některých zákonů (zákon o finanční kontrole), ve znění pozdějších předpisů, ředitel organizace v rámci výkonu řídicí kontroly mj. přijímá veškerá nezbytná opatření k ochraně veřejných rozpočtů a zajišťuje hospodárné, efektivní a účelné využití veřejných prostředků.

Platná právní úprava stanoví dostatečná a jasná pravidla pro zajištění hospodárného, efektivního a účelného využití veřejných prostředků při činnosti příspěvkové organizace. Za plnění těchto povinností je odpovědný ředitel příspěvkové organizace. Prověření a vyhodnocení přiměřenosti a účinnosti vnitřního kontrolního systému příspěvkové organizace provádí formou veřejnosprávní kontroly zřizovatel.

Pokud by v konkrétním případě měl být vůči řediteli příspěvkové organizace uplatněn institut náhrady škody, je nutné na počátku zjistit, zda došlo ke vzniku škody, komu a v jaké výši škoda vznikla. Vznik škody je třeba posoudit pro konkrétní případ, nelze vyvodit obecný závěr. Nejprve je potřeba odpovědět na otázku, zda došlo k porušení povinnosti, tj. zda ředitel organizace jednal v rozporu s principem řádného hospodáře. Odpovědnost ředitele příspěvkové organizace lze vnímat v rovině pracovněprávní, občanskoprávní a trestněprávní. V případě vzniku škody v důsledku (ne)konání ředitele příspěvkové organizace je vyžadováno zavinění. Ředitel příspěvkové organizace má právo vyvinění se z případné odpovědnosti za škodu, pokud prokáže, že vzhledem ke všem okolnostem jednal řádně a nemohl újmu předpokládat.

Radě obce jako výkonnému orgánu územního samosprávného celku přísluší po dobu existence příspěvkové organizace přímý výkon zřizovatelských funkcí ve vztahu k ní. Obsah pojmu „zřizovatelské funkce“, jak jej používají příslušná ustanovení zákona o obcích a zákona č. 129/2000 Sb., o krajích (krajské zřízení), ve znění pozdějších předpisů, není právními předpisy blíže definován, jeho obsah lze nicméně poměrně určitě dovodit z příslušných právních předpisů, jak je v článcích uvedeno. Důležitým prvkem ve vztahu obce ke zřizovaným právnickým osobám jsou dostatečná kontrolní oprávnění zřizovatele, a to jak oprávnění ke kontrole ze strany obecního úřadu (na základě pokynu rady kraje), tak kontrolní oprávnění finančního výboru zastupitelstva (na základě pokynu zastupitelstva).

Platná právní úprava poskytuje územním samosprávným celkům jako zřizovatelům příspěvkových organizací celou řadu nástrojů, které jim umožňují jednak dostatečně a průběžně kontrolovat činnost a hospodaření příspěvkových organizací, jednak přijímat opatření v rámci vzájemných finančních vztahů.

Pokud jde o právní odpovědnost starosty, ale také ostatních členů rady obce, při porušení povinností spojených s výkonem funkce je třeba rozlišovat její jednotlivé druhy, a to jednak jeho (jejich) odpovědnost vůči zastupitelstvu obce vyplývající ze zákona o obcích, dále též případnou individuální odpovědnost za trestný čin nebo přestupek a v neposlední řadě pak i odpovědnost za škodu způsobenou obci, která se řídí předpisy soukromého práva, konkrétně občanského zákoníku.

I v případě odpovědnosti starosty, resp. členů rady obce, je třeba vyjít z posouzení, zda došlo ke vzniku škody, komu a v jaké výši škoda vznikla. Důležitá bude odpověď na otázku, zda došlo k porušení povinnosti, tj. zda představitelé obce při výkonu zřizovatelských funkcí vůči organizaci jednali s nezbytnou loajalitou i s potřebnými znalostmi a pečlivostí.

Orgánem, kterému bude příslušet rozhodnout o uplatňování náhrady, a to v případě ředitele příspěvkové organizace i v případě (bývalých) představitelů obce bude rada obce. Zda v případě konkrétního občanskoprávního soudního sporu o náhradu škody bude město úspěšné či soud přihlédne k argumentům ředitele příspěvkové organizace či (bývalých) představitelů města, a uzná, že tito za škodu neodpovídají, neboť její vznik nezavinili, nelze předjímat.

Pokud by zástupci města dospěli k závěru, že jednání ředitele příspěvkové organizace při řízení organizace nebo bývalých volených představitelů obce v souvislosti s výkonem zřizovatelských funkcí ve vztahu k příspěvkové organizaci mohlo naplnit znaky skutkové podstaty některého z trestných činů, pak je jejich povinností oznámit podezření ze spáchání trestného činu orgánům činným v trestním řízení. V rámci trestního řízení je pak možnost uplatňovat také náhradu majetkové škody v tzv. adhezním řízení (viz výše).

V každém konkrétním případě při řešení odpovědnosti v souvislosti s hospodařením příspěvkové organizace obce je zapotřebí vycházet z co nejpřesněji zjištěných informací (např. cestou externího auditu). Zvolený postup by pak měl být důkladně zvažován s ohledem na všechny okolnosti a také s přihlédnutím na předpokládanou úspěšnost případných sporů.