Odpovědnost za hospodaření PO obce, 3. část

Dle § 250 zákona č. 262/2006 Sb., zákoník práce, ve znění pozdějších předpisů (dále jen „zákoník práce“), zaměstnanec odpovídá zaměstnavateli za škodu, kterou mu způsobil zaviněným porušením povinností při plnění pracovních úkolů nebo v přímé souvislosti s ním (obecná odpovědnost za škodu). Zaměstnavatel je povinen prokázat zavinění zaměstnance, s výjimkou případů uvedených v § 252 a 255 zákoníku práce (schodek a ztráta svěřených předmětů).

Předpokladem obecné odpovědnosti za škodu je:

Ke vzniku povinnosti zaměstnance k náhradě škody je zapotřebí, aby všechny předpoklady byly splněny současně.

Co se týká rozsahu náhrady škody, tato je dle zákoníku práce limitována čtyřapůlnásobkem průměrného měsíčního výdělku zaměstnance.

Důležitým ustanovením pro územní samosprávné celky je § 262 zákoníku práce, dle kterého výši požadované náhrady škody určuje zaměstnavatel; způsobil-li škodu vedoucí zaměstnanec, který je statutárním orgánem, nebo jeho zástupce, sám nebo společně s podřízeným zaměstnancem, určí výši náhrady škody ten, kdo statutární orgán nebo jeho zástupce na pracovní místo ustanovil.

Podle § 2910 zákona č. 89/2012 Sb., občanský zákoník (dále jen „občanský zákoník“), škůdce, který vlastním zaviněním poruší povinnost stanovenou zákonem, a zasáhne tak do absolutního práva poškozeného, nahradí poškozenému, co tím způsobil. Povinnost k náhradě vznikne i škůdci, který zasáhne do jiného práva poškozeného zaviněným porušením zákonné povinnosti stanovené na ochranu takového práva.

Předpoklady pro dovolání se náhrady škody jsou:

Podle § 2911 občanského zákoníku, způsobí-li škůdce poškozenému škodu porušením zákonné povinnosti, má se za to, že škodu zavinil z nedbalosti. Dovolává-li se poškozený této domněnky, musí prokázat, že škůdce porušil zákonnou povinnost, vznik újmy a příčinnou souvislost. Při presumpci zavinění se nerozlišuje stupeň nedbalosti. Zvolené řešení ve vztahu ke škůdci představuje přísnější způsob vzniku povinnosti nahradit újmu. Pokud se mu nepodaří právní domněnku vyvrátit, je povinen újmu nahradit i tehdy, pokud ve skutečnosti zaviněně nejednal (povinnost je tedy uložena bez ohledu na jeho zavinění).

Zákonem uložená povinnost je jednak povinnost, která vyplývá přímo z určitého zákonného ustanovení a je dána již přirozeným vzájemným vztahem lidí mezi sebou nebo vztahem určité osoby k cizímu majetku vyplývajícím z jejího právního postavení, takže není třeba dalšího výroku státního orgánu (jde např. o vztah rodičů a dětí, vztah člena statutárního orgánu právnické osoby k jejímu majetku), ale je to rovněž taková povinnost, jež vyplynula z toho, že určitá osoba nabyla postavení spojeného s takovou povinností na podkladě zvláštního výroku státního orgánu učiněného podle zákonného zmocnění, a to zpravidla výroku soudu nebo správního úřadu (např. ustanovení opatrovníka, ustanovení insolvenčního správce, likvidátora, nuceného správce).

Dle § 2912 odst. 1 občanského zákoníku, nejedná-li škůdce, jak lze od osoby průměrných vlastností v soukromém styku důvodně očekávat, má se za to, že jedná nedbale. Podle odstavce 2 téhož zákonného ustanovení, dá-li škůdce najevo zvláštní znalost, dovednost nebo pečlivost nebo zaváže-li se k činnosti, k níž je zvláštní znalosti, dovednosti nebo pečlivosti zapotřebí, a neuplatní-li tyto zvláštní vlastnosti, má se za to, že jedná nedbale.

Tradičně se vychází z toho, že osoba jedná zaviněně, pokud při svém jednání poruší požadovanou úroveň opatrnosti (pečlivosti, pozornosti). Nedbale jedná ten, kdo nedodrží objektivizovanou úroveň opatrnosti (objektivizovaný standard). Dle druhého odstavce citovaného ustanovení škůdce nemůže na svoji obranu uvádět svoji subjektivní nedostatečnost, ale domněnku vyvrátí pouze tehdy, prokáže-li, že jednal s odbornou péčí.

Jednání, případně opomenutí, které je porušením povinnosti vykonávat působnost s péčí řádného hospodáře, nemusí znamenat pouze porušení norem občanského práva, ale může být kvalifikováno i jako trestný čin. V takovém případě pak nastupuje trestní odpovědnost, která je individuální trestní odpovědností fyzických osob za zavinění. Trestní postih je krajní variantou sankce za protiprávní jednání vedle obecné sankce soukromoprávního charakteru spočívající ve vzniku práva poškozeného subjektu na náhradu škody. Je možné jej uplatnit pouze tam, kde se určité jednání kryje s formálními znaky určité skutkové podstaty obsažené ve zvláštní části trestního zákona, a jsou přitom naplněny obecné podmínky trestnosti. Trestní represe má podpůrný charakter a její mechanismus je nastaven tak, že nastupuje jako mimořádný prostředek ochrany některých právem chráněných zájmů. V souvislosti se vztahem zřizovatele a příspěvkové organizace a s činností ředitele příspěvkové organizace lze zejména zmínit následující skutkové podstaty zakotvené v zákoně č. 40/2009 Sb., trestní zákoník, ve znění pozdějších předpisů (dále jen „trestní zákoník“).

Jednání zde spočívá v tom, že pachatel způsobí jinému škodu nikoli malou (tzn. 25 000 Kč a více) tím, že poruší podle zákona mu uloženou nebo smluvně převzatou povinnost opatrovat nebo spravovat cizí majetek. Podstatou trestného činu podle § 220 trestního zákoníku je tedy jednání (konání nebo opomenutí), kterým vzniká škoda na cizím majetku, ale nevyžaduje se, aby se tím pachatel nebo někdo jiný obohatil nebo získal jinou výhodu.

Z hlediska subjektivní stránky se pro trestní odpovědnost za trestný čin porušení povinnosti při správě cizího majetku podle § 220 odst. 1 trestního zákoníku vyžaduje úmyslné zavinění pachatele (§ 15), přičemž postačí i nepřímý úmysl [§ 15 odst. 1 písm. b)], tj. pokud pachatel ví o tom, že porušuje svou zákonnou nebo smluvně převzatou povinnost opatrovat nebo spravovat cizí majetek, a že tím jinému způsobí škodu nikoli malou, a je s tímto následkem (účinkem) srozuměn. Úmysl se tedy musí vztahovat jak k porušení povinnosti opatrovat nebo spravovat cizí majetek, tak i ke způsobení škody na něm.

Dle tohoto ustanovení:

Uplatňování náhrady škody by obecně mělo podléhat jednotnému režimu ve vztahu ke všem příspěvkovým organizacím zřizovaným obcí. Pokud by v konkrétním případě měl být vůči řediteli příspěvkové organizace uplatněn institut náhrady škody, je nutné na počátku zjistit, zda došlo ke vzniku škody, komu a v jaké výši škoda vznikla. Vznik škody je třeba posoudit pro konkrétní případ, nelze vyvozovat obecné závěry. Nejprve je potřeba odpovědět na otázku, zda došlo k porušení povinnosti, tzn., zda ředitel organizace jednal v rozporu s principem řádného hospodáře. Podkladem pro takové rozhodnutí musí být právní rozbor daného případu, tj. posouzení jednotlivých kroků učiněných ředitelem organizace při výkonu funkce, jejich souladu s platnými právními předpisy atp. Orgánem obce oprávněným rozhodnout o případném uplatnění nároku na náhradu škody, ať už dle zákoníku práce nebo dle občanského zákoníku, je rada obce.

Jakákoliv újma vzniklá na majetku příspěvkové organizace ve vlastnictví obce bude zpravidla též přímou újmou vzniklou územnímu celku, a tedy bude též zpravidla přímo územní celek oprávněným z případného nároku na náhradu škody.¹⁾

S ohledem na omezenou výši možné náhrady škody nebudu již dále věnovat pozornost odpovědnosti ředitele dle zákoníku práce. Pokud by však přece jen byl vůči řediteli příspěvkové organizace uplatňován nárok na náhradu škody v intencích pracovněprávních předpisů, bylo by vhodné, aby v tomto případě žalující stranou byli společně jak zřizovatel, tak samotná příspěvková organizace jako jeho faktický zaměstnavatel.²⁾

Jak již vyplývá z výše uvedených ustanovení občanského zákoníku, k náhradě škody při porušení zákona a dobrých mravů bude ředitel příspěvkové organizace povinen jen při svém vlastním zavinění, což je příkladem subjektivního pojetí odpovědnosti. Odpovědnost při porušení smluvní povinnosti naopak navazuje na dřívější objektivní odpovědnost obchodněprávní a existence zavinění se zde vůbec nezohledňuje, pouze stačí prokázat, že strana porušila povinnost, ke které se ve smlouvě zavázala. Škůdce se ale může odpovědnosti zprostit, pokud se dovolá liberačních důvodů, jež jsou uvedeny v § 2913 odst. 2 občanského zákoníku. Ustanovení § 2895 občanského zákoníku formuluje zásadu, dle níž škůdce nahrazuje škodu bez ohledu na své zavinění pouze v případech, kdy to zvlášť stanoví zákon. Občanský zákoník tedy vychází z principu, že odpovědnost za škodu je zásadně subjektivní, ledaže zákon zvlášť stanoví, že jde o odpovědnost objektivní. Tudíž, když zákon nestanoví o odpovědnosti vůbec nic, jedná se o subjektivní odpovědnost, a je zde nutné zavinění ze strany škůdce. Jako výjimka ze zásady by měla být objektivní odpovědnost vždy výslovně formulována.

Pokud se tedy budeme pohybovat v rovině občanskoprávní odpovědnosti, pak platí, že ředitel příspěvkové organizace má povinnost dodržovat zákonné povinnosti vyplývající z platných právních předpisů (viz dříve zmíněný zákon č. 250/2000 Sb., o rozpočtových pravidlech územních rozpočtů, ve znění pozdějších předpisů (dále jen „zákon č. 250/2000 Sb.“), a zákon č. 320/2001 Sb., o finanční kontrole ve veřejné správě a o změně některých zákonů (zákon o finanční kontrole), ve znění pozdějších předpisů (dále jen „zákon č. 320/2001 Sb.“), tzn. mj. jednat s péčí řádného hospodáře, přičemž jeho odpovědnost v případě porušení těchto povinností je subjektivní odpovědností, kdy se vyžaduje jeho zavinění. Na druhé straně má ředitel příspěvkové organizace právo vyvinění se z případné odpovědnosti za škodu, pokud prokáže, že vzhledem ke všem okolnostem jednal řádně a nemohl újmu předpokládat.

Pokud zřizovatel v konkrétním případě dospěje k závěru, že ředitel organizace v souvislosti s jejím řízením způsobil (zavinil) vznik škody, tuto škodu vyčíslí a rozhodne se ji po něm uplatňovat, pak je třeba (přirozeně) očekávat, že ředitel organizace vyvine veškeré možné úsilí, aby se vyvinil tím, že prokáže, že škodu nezpůsobil. Ředitel organizace bude nepochybně prokazovat, že žádné zákonné povinnosti neporušil, což bude zřejmě dokládat výsledky auditů a kontrol ze strany zřizovatele a jiných orgánů. Pravděpodobně bude poukazovat také na fakt, že ve stanovených termínech předával zřizovateli veškeré požadované reporty včetně zpráv o činnosti a výsledků hospodaření a že zřizovatele dlouhodobě upozorňoval na klíčové problémy organizace. Pokud byly řediteli organizace poskytnuty zřizovatelem mimořádné peněžní odměny a nikdy nebyl v souvislosti se svou činností sankcionován (písemnou výtkou, snížením platu), je jasné, že toto také v případném sporu použije ve svůj prospěch. Kdyby se jednalo o dříve nastíněný případ, kdy zřizovatel (nesprávně) konstituoval další orgán oprávněný rozhodovat v zásadních otázkách organizace, pak by ředitel jistě argumentoval tím, že o některých věcech nerozhodl (a tedy vznik případné škody nezpůsobil) on, nýbrž zřizovatelem vytvořená správní rada. To vše s cílem prokázat, že jednal s požadovanou (potřebnou) mírou odbornosti a opatrnosti, každý na jeho místě by jednal stejně a jednání by vedlo ke shodnému výsledku.

Zda v případě konkrétního občanskoprávního soudního sporu o náhradu škody bude město úspěšné či soud přihlédne k argumentům ředitele organizace a uzná, že tento za škodu neodpovídá, neboť její vznik nezavinil, nelze předjímat. Pokud by představitelé obce dospěli k závěru, že jednání ředitele v souvislosti s řízením příspěvkové organizace mohlo naplnit znaky skutkové podstaty některého z trestných činů, které jsem uvedl výše,³⁾ pak je jejich povinností oznámit podezření ze spáchání trestného činu orgánům činným v trestním řízení.⁴⁾ V této souvislosti si dovolím zdůraznit, že při úvahách o tom, zda trestní oznámení podat, či ne, je třeba vycházet z čistě věcných zjištění a oprostit se od politických a jiných vlivů. V rámci trestního řízení je pak možnost uplatňovat také náhradu majetkové škody v tzv. adhezním řízení.⁵⁾

V tomto třetím pokračování článku na téma odpovědnosti za hospodaření příspěvkové organizace obce jsem podal základní výklad k pracovněprávním, občanskoprávním a trestněprávním aspektům odpovědnosti ředitele příspěvkové organizace. Rovněž jsem poukázal na některé problémy spojené s uplatňováním nároku na náhradu škody. V příštím, závěrečném pokračování bude ještě prezentován výklad k otázkám spojeným s odpovědností představitelů obce za hospodaření příspěvkových organizací.