Článek se týká změn v rozpočtovém procesu ÚSC. Novelou zákona č. 250/2000 Sb. , o rozpočtových pravidlech územních rozpočtů, ve znění pozdějších předpisů (dále jen "zákon č. 250/2000 Sb. "), která vyšla ve sbírce dne 5. 2. 2015 pod č. 24/2015 Sb. a byla účinná od 15. 2. 2015, se změnila mimo podmínek pro poskytování dotací z rozpočtů obcí i některá další ustanovení zákona, která způsobují obcím rizika sankcí, často však vyplývají pravděpodobně z nedostatečného porozumění záměru předpisu.
Rozpočet a pokuty za správní delikty, nedostatky v přezkumech - jsou vždy oprávněné?
Ing.
Ivana
Schneiderová
První velké nedorozumění vychází z doplnění písmene "i" do § 16 odst. 2 zákona č. 250/2000 Sb.
(2) Změna rozpočtu se provádí rozpočtovým opatřením. Rozpočtová opatření se evidují podle časové posloupnosti.
Rozpočtová opatření se uskutečňují povinně, a to i
jde-li o změny ve finančních vztazích k jinému rozpočtu, o změny závazných ukazatelů vůči jiným osobám, nebo jestliže hrozí nebezpečí vzniku rozpočtového schodku.Před zmíněnou novelou obsahovalo znění zákona jen
taxativní
vymezení povinnosti, kdy musí být přijato rozpočtové opatření. Po novele doplněním jednoho písmene "i" ustanovení vyznívá, jako že všechna rozpočtová opatření jsou povinná.Při provádění přezkoumání hospodaření je nové znění § 16 odst. 2 takto vykládáno kontrolory krajů (některými). Není však akceptován rozdíl mezi pojmy rozpočet a rozpis rozpočtu. Rozpočtovými opatřeními se mění schválený rozpočet, žádný předpis neukládá provádět
změny v rozpisu rozpočtu
. Kontroloři krajů požadují schválit všechny hodnoty rozpočtované a vykázané ve FIN 2-12M jako rozpočtové opatření tak, aby se vyrovnaly na 100 % se skutečností. Pokud toto není splněno, je to považováno za správní delikt dle § 22a, písm. e), a je vyměřena v některých případech obcím pokuta. Tento požadavek na 100 % upravení rozpisu rozpočtu na skutečnost je formální a má i zkreslující vypovídací schopnost o plnění rozpočtu. Následné pokuty za správní delikt jsou pak zjevně neoprávněné.Provedeme rekapitulaci, co by měl návrh rozpočtu předložený zastupitelstvu ke schválení obsahovat. Jedná se o požadavky přímé či nepřímo vyplývající z textu zákona č. 250/2000 Sb.
1.
Příjmy
- dotace
přijaté ze SR (souhrnný dotační vztah, evidenční dotační systém), vyplývající ze zákona o SR na běžný rok nebo z provizoria.2.
Příjmy
- dotace
přijaté z rozpočtu krajů - vyplývající ze schváleného rozpočtu kraje nebo z provizoria.3.
Výdaje
- vlastní podíl na spolufinancování již realizovaného programu spolufinancovaného EU.4.
Příjmy a výdaje v třídění dle tříd rozpočtové skladby
(daňové příjmy, nedaňové příjmy, kapitálové příjmy, dotace
, běžné výdaje, kapitálové výdaje a financování).5.
Výdaje
U výdajů máme určit ukazatele, jimiž se mají řídit výkonné orgány ÚSC.
U obcí je výkonným orgánem rada. Záleží na jejím rozhodnutí, jak podrobné členění vyžaduje pro závazné ukazatele. Doporučuji udělat členění rozpočtu např. pro malé obce dle paragrafů, u měst dle skupin paragrafů nebo dle tříd položek. Změny uvnitř těchto závazných ukazatelů pak doporučuji stanovit jen organizačně dle směrnice k rozpočtu (např. přesun v rámci závazného ukazatele je v pravomoci vedoucího odboru...).
Nejednalo by se pak o změny rozpočtu, ale jen o změnu rozpisu rozpočtu, která již může být prováděna organizačně, bez schvalování v orgánech ÚSC:
-
příspěvky na provoz,
dotace
na pořízení DM, odvody, tj. vazby na zřizované příspěvkové organizace;-
ostatní schválené příspěvky,
dotace
, granty, finanční dary třetím osobám.Rozpočet lze rozlišit na údaje povinné (bod 1 až 4) a na závazné ukazatele (bod 5). Obojí je však součástí rozpočtu, a pokud bude potřeba povinné údaje nebo závazné ukazatele změnit, musí být přijato rozpočtové opatření.
Vysvětlení na příkladech:
Příklad č. 1
Obec schválí rozpočet na paragrafu např. 5311 ve výši 500 000 Kč jako závazný ukazatel. Následně provede rozpis rozpočtu na jednotlivé položky. Ve výsledku je ve FIN 2-12M vykázáno překročení výdajů oproti rozpočtu o 1 000 Kč na položce 5169, ale nebyl dočerpán rozpočet např. na položce 5139 o 2 000 Kč. Celkově je skutečnost nižší než schválený rozpočet v závazném ukazateli paragrafu 5311 celkem; rozpočet není překročen. Nabízí se otázka, zda
je obec povinna provést rozpočtové opatření i u rozpisu rozpočtu, a pokud ho neprovede, jedná se o porušení § 16 odst. 2, tj. o správní delikt? Dle znění zákona zjevně ne, ale přesto se za překročení jedné položky v rámci rozpisu rozpočtu udělují pokuty.
Příklad č. 2
Obec za období prosinec má navýšené příjmy ze sdílených daní oproti rozpočtu. Příjmy ze sdílených daní jsou schváleny jako závazný ukazatel rozpočtu. Tyto navýšené příjmy se projeví na položce 8115 změna stavu.
Je zde povinnost provést rozpočtové opatření a vyrovnat rozpočet sdílených daní na 100 % na skutečnost oproti položce 8115? Dle varianty výkladu k § 16 odst. 2, že jsou všechna rozpočtová opatření povinná, by rozpočet měl být upraven. Je to však naprosto zbytečné, rozpočet by byl upraven zcela formálně, navíc následující rok, a nemělo by to žádný přínos.
Je škoda, že se nepodařilo získat od Ministerstva financí odůvodnění změny znění předpisu, tedy jaký byl záměr. Výsledek z praxe v požadavcích na formální 100 % doupravení rozpočtu na skutečnost asi cílem změny ustanovení v § 16 nebylo, protože z různých jednání na Ministerstvu financí zazněla vícekrát kritika k tomuto formálnímu upravování rozpočtu.
Obce by měly vznášet námitky ke zprávě o výsledku přezkoumání hospodaření v případě, že je jim vytýkáno neprovedení rozpočtového opatření k ROZPISU ROZPOČTU, protože předpisem nejsou dány povinné úpravy rozpisu rozpočtu a nemělo by se jednat o nedostatek ani o správní delikt s vyměřením pokuty.
Rovněž ustanovení zákona v § 16 odst. 4 znamená od roku 2015 nemožnost vyhovění předpisu v plném rozsahu v praxi.
(4) Rozpočtové opatření se provádí před provedením rozpočtově nezajištěného výdaje. Po provedení rozpočtově nezajištěného výdaje lze rozpočtové opatření provést pouze při živelní pohromě nebo havárii ohrožující životy a majetek, při plnění peněžní povinnosti
uložené pravomocným rozhodnutím
, při obdržení dotace
před koncem kalendářního roku, nebo pokud se jedná o finanční prostředky podle § 28 odst. 12.Poznámka:
Tento odstavec § 16 sice není ve správních deliktech, ale jeho nedodržení je porušením právních předpisů. Případně je kontrolory vyhodnoceno jako nedodržení řídicí kontroly dle zákona č. 320/2001 Sb.
Na první pohled vypadá požadavek předpisu logicky, rozpočet je závazný, nemělo by docházet k čerpání výdajů, které nejsou kryté rozpočtem. Ale v praxi se setkáváme s případy, kdy nelze požadavek zákona vždy plně dodržet, a přesto by se nemělo jednat o nedodržení rozpočtové kázně. K diskuzi je také pojem "výdaj krytý rozpočtem".
Příklady z praxe:
Příklad č. 1
V rozpočtu jsou naplánovány výdaje na spotřebu energií. Obec povolila inkaso z účtu dodavatelům. Dojde k vyšší spotřebě a dodavatel si odčerpá vyšší výdaj, než obec rozpočtovala. Došlo k provedení rozpočtově nezajištěného výdaje. Rozpočtové opatření na skutečnou spotřebu energií je provedeno dodatečně.
Opravdu je nezbytné toto vyhodnotit jako porušení zákona?
Příklad č. 2
Obec je plátcem DPH, v běžném roce očekává, že zaplatí na DPH 5 mil. Kč, ale také předpokládá, že bude mít nárok na odpočet ve výši 3 mil. Kč. V rozpočtu na běžný rok se rozpočtuje výdaj ve výši 2 mil. Kč. Ale v průběhu roku dojde k případu, že nárok na odpočet se uplatňuje až za měsíc říjen, tj. již v červnu je výdaj odvodu DPH vyšší, než je rozpočet. Přesto nelze tento případ vyhodnotit, jako že nebyl rozpočtově krytý.
Je opravdu nezbytné, aby se dělala rozpočtová opatření v průběhu roku "sem a tam" s výsledkem, že rozpočet na konci roku po x změnách bude stejný jako na začátku?
Příklad č. 3
Stejný problém jako v příkladu č. 2 je u všech přefakturací, např. energií, telefonů, náhrad nákladů. Při úhradě faktury dodavatelům volíme položku výdaje, ta není v rozpočtu, protože se zároveň očekává náhrada tohoto výdaje - např. od zaměstnanců na stravenky, od nájemců za energie apod. Může dojít k dočasnému překročení položek, ale přesto ve výsledku nebude rozpočet překročen.
Příklad č. 4
Na různé studie a plány má město v rozpočtu 10 mil. Kč např. na paragrafu 3635 Územní plánování. Z této položky čerpá na projekt "Zateplení budovy obecního úřadu". Paní účetní zvolí přesnější paragraf pro naplnění vyhlášky o rozpočtové skladbě, tj. 6171. Na tomto paragrafu rozpočet není, ale přesto byl výdaj rozpočtem krytý.
Obdobný případ:
Obec měla na položce 6130 plánovaný výdaj na nákup pozemku. Zúčastnila se dražby a dočasně musela využít na jistinu položku 5189, která rozpočtem nebyla kryta (jedná se o položku dočasnou, zpravidla se nerozpočtuje). Opět by se nemělo jednat o výdaj, který není krytý rozpočtem, rozpočet je na cílové položce, na které nakonec dojde k čerpání.
Příklad č. 5
Často se nesprávně vyhodnocuje i požadavek zákona č. 320/2001 Sb. ohledně rozpočtového krytí. Zákon vyžaduje krytí rozpočtem, ne krytí konkrétní rozpočtové položky vyplývající z rozpisu rozpočtu.
Jako závazný ukazatel je schválen zastupitelstvem výdaj na paragrafu 6171 celkem. Očekává se, že se budou měnit zámky, tj. při rozpisu rozpočtu je dána určitá částka na položku 5171 Opravy a udržování. Nakonec se však nakoupí zámky a klíče a výměnu provede vlastní zaměstnanec. Čerpání výdaje je pak na položkách 5139 a 5021. Závazný ukazatel je splněn, účel je splněn. Správce rozpočtu neporušil zákon č. 320/2001 a jeho prováděcí vyhlášky tím, že výdaj schválil, byl krytý rozpočtem, nebyl krytý jen rozpisem rozpočtu, což není, jak již bylo uvedeno výše, v rozporu se žádným předpisem.
Příklad č. 6
Velkým problémem jsou vratky a odvody dotací při vypořádáních. Termínově se musí odvést včas, jinak hrozí další sankční platby. Naštěstí se s tímto problémem Ministerstvo financí vypořádalo, viz vsuvka.
Vsuvka k pravomocným rozhodnutím:
Ministerstvo financí v roce 2015 vydalo stanovisko k problematice vratek dotací.
Citace výňatku: Jak bylo uvedeno výše, podle § 16 odst. 4 zákona o rozpočtových pravidlech územních rozpočtů lze mimo jiné rozpočtové opatření provést po provedení rozpočtově nezajištěného výdaje při plnění peněžní povinnosti uložené pravomocným rozhodnutím. Tato výjimka z provádění rozpočtových opatření před uskutečněním rozpočtově nezajištěného výdaje byla do zákona o rozpočtových pravidlech zapracována s ohledem na to, že v pravomocných rozhodnutích je stanovena lhůta plnění, jejíž nedodržení má peněžní dopad na povinného. Podle § 14 odst. 5 zákona o rozpočtových pravidlech se na rozhodnutí o poskytnutí
dotace
nevztahují obecné předpisy o správním řízení a je vyloučeno jeho soudní přezkoumání. Povinnost vypořádat dotaci je však příjemci stanovena v zákoně o rozpočtových pravidlech, přičemž lhůty pro vypořádání jsou stanoveny prováděcím předpisem. Nedodržení povinnosti vypořádat dotaci je porušením rozpočtové kázně. Na základě uvedeného lze podle našeho právního názoru dovodit, že i když rozhodnutí o poskytnutí
, může být považováno za "pravomocné" podle ustanovení § 16 odst. 4 zákona č. 250/2000 Sb., o rozpočtových pravidlech územních rozpočtů, ve znění pozdějších předpisů. V souvislosti s vratkou dotace
podle § 14 zákona o rozpočtových pravidlech není vydáno v řízení podle správního řádudotace
je tak možné provést rozpočtové opatření po provedení rozpočtově nezajištěného výdaje.Z názoru Ministerstva financí vyplývá, že je možné vrátit dotaci i před přijetím rozpočtového opatření u výdajů.
Závěr k § 16 odst. 4
Dle mého názoru by se při kontrole dodržování ustanovení zákona nemělo vycházet z hodnot vykázaných ve finančním výkazu FIN 2-12 M, ale z logiky krytí výdaje rozpočtem. Dočasný výdaj, případně upřesnění položky nebo jiného třídění rozpočtové skladby, by neměly být vyhodnocovány jako nekrytí výdaje rozpočtem, pokud je v rozpočtu s výdajem počítáno. A to i v případě, že se jedná o závazný ukazatel, který dle skutečnosti bude následně rozpočtovým opatřením upřesněn (viz příklad na čerpání projektů).
Zajímavý je dopad změn v § 16 zákona č. 250/2000 Sb. Mnoho měst a obcí kvůli vyšší právní jistotě schvaluje závazné ukazatele v co nejvyšším třídění rozpočtové skladby (třídy položek, skupiny paragrafů), aby měly určitý prostor pro čerpání rozpočtu před provedením rozpočtového opatření a zároveň aby nemusely na každém zasedání zbytečně schvalovat velké množství rozpočtových opatření. Tato nesmyslně přísná, v praxi víceméně nedodržitelná ustanovení zákona v důsledku narušují princip rozpočtu jako nástroje řízení.
Na tomto místě by bylo vhodné zmínit se ještě o dalších výtkách při přezkoumání hospodaření obcí ve vztahu k rozpočtu. Nejedná se o změnu ve znění zákona, pouze jen o "militantní" dodržování předpisů. Jedná se o zpracování rozpočtu v organizačním členění (dle odborů, organizačních složek a jednotlivých akcí). Někteří kontroloři vykonávající přezkoumání hospodaření začínají nastavené rozpočty ve vztahu k číselníkům org vyhodnocovat jako rozpočty sestavené v rozporu s § 12 odst. 1 zákona č. 250/2000 Sb. se všemi důsledky z toho vyplývajícími.
Rozpočet územního samosprávného celku a rozpočet svazku obcí se zpracovává
v třídění podle rozpočtové skladby
, kterou stanoví Ministerstvo financí vyhláškou.Jako poměrně závažný důsledek uveďme, že zpracování rozpočtu v rozporu s § 12 odst. 1 je správním deliktem dle § 22a odst. 1 písm. f) zákona s možnou sankcí až do výše 1 mil. Kč dle odst. 5 téhož paragrafu. Pokud vezmeme v úvahu, že se bavíme pouze o technickém řešení nastavení rozpočtu, a navíc za situace, kdy se po celá léta touto záležitostí nikdo nezabýval, jeví se jako nepřiměřené vůbec udělení jakékoliv sankce.
K tomuto tématu napsal článek Ing. Tocauer, zde bychom jen doporučili postupy, které riziko správního deliktu sníží.
V případě schvalování rozpočtu doplňte vždy třídění rozpočtovou skladbou. Např. nebudeme schvalovat příjmy, výdaje a financování, ale budeme schvalovat příjmy třídy 1 až 4, výdaje třídy 5 a 6 a financování třídy 8.
Když budeme schvalovat závazné ukazatele pro příjemce dotací, případně
dotace
přijímané, uvedeme k tabulce s přehledem příjemců a poskytovatelů transferů např. do sloupce "třídění rozpočtové skladby" položku, kde se transfery v rozpočtu zobrazí.Když budeme schvalovat investiční akce, akce oprav apod. v přehledové tabulce jako přílohu rozpočtu ke schválení zastupitelstvu, neuvedeme jen název a případně lokalizaci akce, ale doplníme do sloupečku "třídění RS" např. paragraf nebo položku nebo obojí.
Takto schválené rozpočty je pak možno navázat na výkaz FIN 2-12 M, a navíc nikdo nemůže vytknout, že schválený rozpočet není tříděn rozpočtovou skladbou.