Jak dál při kontrole veřejných financí?

O provádění kontrolní činnosti různě organizovanými kontrolními subjekty se toho totiž (i v našem časopisu) již hodně napsalo, přesto pro rychlou orientaci a na úvod trochu té „latiny“. Výstavba kontrolních systémů je dávána do souvislosti s celkovou charakteristikou kontrolního prostředí. se ve stručnosti chápe jako celkový postoj, informovanost a činnost statutárních orgánů a vedení organizace. To platí, ať již jde o kontrolu a její význam uvnitř dané organizované jednotky, nebo kontrolu, kterou budeme vnímat jako prostředí vytvořené v rámci České republiky. Silné kontrolní prostředí může konkrétní řídící a kontrolní postupy uspořádané formou zpětné vazby. Zdůrazňuji opakovaně myšlenku, že potřeba kvalitního řídícího a kontrolního systému by měla být vyvolána především naší vnitřní potřebou.

Tuto potřebu pociťujeme silněji než kdy jindy, neboť souvisí se změnami spojenými s reformou veřejných rozpočtů, kdy na počátku stojí realizovaná , a dalšími událostmi, kterými veřejné rozpočty v současné době procházejí. Z toho důvodu je „na stole?“ nový návrh zákona o finančním (integrovaném) řízení a kontrole, který má nahradit dosavadní zákon č. 320/2001 Sb., o finanční kontrole ve veřejné správě a o změně některých zákonů (zákon o finanční kontrole), ve znění pozdějších předpisů (dále jen „zákon o finanční kontrole“), neboť současná právní úprava kontrolních postupů při provádění zejména kontrolních činností orgány veřejné správy je shledávána jako značně nepřehledná, nejednoznačná, roztříštěná, nejednotná, mnohdy duplicitní, či naopak neúplná nebo nepřesná atd., což způsobuje mimo jiné především právní nejistotu adresátů jak příslušných norem, tak, a to je vážnější, ohrožuje věrohodnost výstupů z různě organizovaných kontrol.

Obecným účelem návrhu zbrusu nového zákona je dosáhnout s použitím v něm stanovených pravidel dodržení především zásady legality a zásady řádného finančního řízení (, při plnění veřejných rozpočtů a při hospodaření s veřejnými prostředky v souvislosti s uskutečňováním úkolů na všech úrovních organizace veřejné správy. Jinými slovy jde o dosažení optimálního čerpání veřejných výdajů při dodržení platné legislativy. Musíme si dobře všimnout této myšlenky, kterou se potvrzuje, že vlastně jde o v rámci veřejných financí.

Kontrola je chápána obecně nejčastěji jako mezi jakýmkoliv žádoucím (nutným) a skutečným stavem. Každý cílový proces je podmíněn kontrolou směřující ke zjištění a odstranění rozdílů mezi libovolně vyjádřeným žádoucím nutným stavem (stanovenými kritérii) a skutečností, tudíž .

Z těchto a dalších důvodů je zabezpečování odpovídajících řídících a kontrolních mechanismů objektivní nutností, kategorickým požadavkem na činnost řídícího centra. Ať již toto „centrum“ bere na sebe jakkoli decentralizovanou, v organizačním uspořádání zastupující podobu a . A tak již název dosavadního zákona o finanční kontrole je nepřesný, neřku-li zavádějící. To by ale nebylo to nejzávažnější.

V krátkém exkursu si připomeňme, že záhy v celém poreformním období po provedených analýzách o dosavadní úrovni kontrolní činnosti začalo být zřejmé, že potřebná, dosud realizovaná kontrolní činnost v rámci veřejných financí, je nedostatečná. Bezprostředně v poreformním období se organizační a kompetenční změny odrazily v oslabení, v krajních případech přímo ve zhroucení vnitřních kontrolních systémů orgánů veřejné správy. Ty fungovaly po jistou dobu pouze podle individuálních rozhodnutí řídících pracovníků, bez jednotného usměrňování. Průběžně prováděná analýza potvrdila absenci jednotné koncepce útvarů kontroly ve správních úřadech a jednotného metodického řízení v úseku finanční kontroly na všech jejích stupních, ačkoli se o ni dosavadní předloha zákona o finanční kontrole pokoušela. Právní úprava přes všechny snahy neřešila uspokojivě u orgánů veřejné správy provádění kontrol hospodaření s prostředky poskytnutými České republice ze zahraničí. V českém právním řádu nebyl (a není dosud) uspokojivě upraven systém finanční kontroly ve vztazích nadřízenosti a podřízenosti, zřízení vnitřních kontrolních útvarů v ústředních správních úřadech a vymezení jejich funkce při zajišťování finanční (řídicí) kontroly. Rovněž tak nebyla a není zcela uspokojivě dosud v právním řádu zajištěna výměna kontrolních informací a sjednocení kontrolní, respektive jak se dnes s oblibou používá bez potřebného rozlišení a definice obsahu, nikoli „kontrolní“, ale inflační výraz . Co je vůbec nepřijatelné, je skutečnost, že i nadále není uspokojivě řešena účinná podle žádných vnitřních, tím méně podle mezinárodních standardů. Zejména tato skutečnost nesvědčí o věrohodnosti kontrolních procesů a hlavně výstupů z realizovaných kontrol prostě proto, že neexistují (z příčin, jejichž rozbor by byl nad rámec tohoto článku) pro provedení daných šetření.

Konstatujeme, že zákon o finanční kontrole, který nabyl účinnosti počátkem roku 2002, se přes počáteční obtíže přece jen postupem času stal neodmyslitelnou součástí nástrojů řízení veřejné správy. Cílem tohoto článku není hodnotit dané období platnosti dosavadního zákona o finanční kontrole z hlediska úspěšnosti či neúspěšnosti a způsobu aplikace ustanovení tohoto zákona v praxi veřejných rozpočtů, to by byl jiný článek a zabývá se tím dosti důkladně důvodová zpráva k návrhu nového zákona, který má tento dosavadní nahradit. Jde jen o krátké zamyšlení nad některými úkazy, které proces a mnohačetné diskuze o návrhu na všech možných úrovních dosud provázely.

Je nutno přiznat, že jednotlivá ustanovení dosavadního zákona se postupně vžila, došlo k aplikaci požadavků v celé sféře veřejných rozpočtů. Kde a jak jsou realizována, hlavně s jakou účinností, to ponechme stranou. Budeme předpokládat, že se dotčené organizace s úkolem víceméně vypořádaly, i když mnohdy se znaky . A to i přes objektivně zjišťovanou skutečnost, že mnohdy až sveřepě, odborná veřejnost opakovaně do určité doby, přesněji do té doby než byl předložen první návrh nového zákona, upozorňovala na skutečnost, že stávající systém finanční kontroly podle stávajícího zákona je značně složitý a jeho aplikace jak ve velkých, tak zejména v malých orgánech veřejné správy (malé obce, malé příspěvkové organizace) je organizačně a finančně náročná, a vlastně těžko aplikovatelná. Obsahem kritiky často bylo, že dosavadní zákon je v některých případech nesystematicky uspořádán, a tím při výkladu jednotlivých ustanovení vznikají těžko řešitelné problémy. Ostatně podrobnější analýzu obsahují velmi rozsáhlé důvodové zprávy k postupně předkládaným a průběžně přepracovávaným textům od roku 2008! Tam pozorný čtenář vystopuje mnohé, co je shora řečeno, ale i to, jak původní myšlenky, které by měly právě kritizovaná ustanovení změnit, byly v rámci vnitřních i vnějších připomínkových řízeních opakovaně podrobovány ostré kritice. Ne, že by v samotné kritice bylo něco závadného, ale sama jako pozorovatel jsem došla k závěru, že mnozí kritici si mnohdy protiřečili. Nicméně byla zvolena cesta následných úprav a domnívám se, že konečná podoba, tak jak je v posledním návrhu předkládána, prošla náhlými mutacemi, které budou vytvářet odlišné podmínky, než bylo původně zamýšleno, pro vytvoření odpovídajícího kontrolního prostředí v České republice i podle mezinárodně uznávaných pravidel a podle té „nejlepší praxe“!

A co je navýsost zajímavé, překvapivě se v procesu příprav návrhu nového zákona, a to je typické, začaly ozývat silné hlasy, že vlastně nového zákona není třeba, že vlastně ten stávající je dostatečný, ne-li výtečný, že si to konečně sedlo , a tak „někdo“ vlastně celému procesu řízení a kontroly chce škodit apod. Provede-li se analýza dosavadní aplikace zákona o finanční kontrole vedoucí k pozorování nepopiratelných skutečností, musíme přiznat, že dosavadní kontrola nakládání s veřejnými prostředky doznává i přes existenci zákona významných trhlin. To, co praví krátká tradice nazíraná z tohoto hlediska, to můžeme prakticky sledovat v mediálních zprávách či internetu velmi často a opakovaně. V praxi se vyskytují hojně korupční kauzy, které jsou důsledkem selhání systému vnitřního řízení a kontroly. To musíme připustit i s vědomím, že sebelépe nastavený systém nemůže vyloučit selhání lidského faktoru, ale může ho jen významně ztížit. Stále pozorovaný výskyt nerespektování či neznalost (teorie se všeobecně podceňuje) mají za následek trvající rozpaky spojené s aplikací dosavadního zákona o finanční kontrole a v praxi se projevuje i neochota opustit zakonzervované (převážně formální) postupy. Snaha o formální splnění požadavků bez širšího pochopení daného rámce, bez důkladné analýzy specifických potřeb jednotlivých organizací v rámci veřejných financí má mnohdy za následek vytváření , náročných nepružných systémů, neužitečných a nespolehlivých zpětných vazeb. A právě vhodným nastavením systému vnitřního řízení a kontroly v souladu s podmínkami, které upravuje návrh zákona, by mělo docházet k významnému snížení korupčního rizika a . Neboť funkcí kontroly v procesu řízení je konfrontovat zjištěné skutečnosti s programem soustavy a dávat nepřetržité podněty k ovlivňování kontrolovaných objektů tak, aby skutečný pohyb řízeného organismu byl v souladu se stanoveným programem, aby se skutečnost přibližovala optimálnímu žádoucímu stavu. Čím větší je rozsah cílevědomé činnosti, tím větší je rozsah kontroly v celkovém poznání řídicího procesu i jejího vlivu na kontrolované objekty. Takto chápaná kontrola má své místo zejména v procesu prováděné na různých stupních a v rámci veřejných financí.

Důvodová zpráva k návrhu nového zákona uvádí naprosto přesně další nejvážnější nedostatky, kterými jsou současná i praxe zatíženy, jež heslovitě vzpomínáme. Problematika současné právní úpravy kontrolních postupů při provádění kontrol hospodaření a nakládání s veřejnými prostředky orgány veřejné správy, a z toho plynoucí potřeba změny je shrnují do následujících oblastí:

Pohled na věc, totiž zda nový zákon ano, či ne, by měl být vyhodnocen z hlediska již zavedených existujících pravidel a způsobu jejich aplikace a také z hlediska zcela nově vzniknuvších potřeb. Nesporně dalším důležitým jevem je záležitost auditu zahraničních prostředků. Od roku 2007 přetrvává rozdílný režim právní úpravy auditu národních prostředků a prostředků poskytnutých z fondů EU. Za nejvýznamnější rozpor oproti nynějším potřebám je považováno, že do dosavadního znění zákona nebyly zcela a jasně implementovány . K posílení transparence návrh zákona přispívá prostřednictvím těchto požadavků na uchovávání ze všech druhů ověřování. To za účelem stanovení určité míry ujištění o objektivitě daných zjištění a věrohodnosti provedené činnosti.

Návrh zákona nejde nad rámec požadavků stanovených předpisy Evropské unie. Evropská unie stanoví základní požadavek na zavedení systému vnitřního řízení a kontroly ve všech subsektorech sektoru vládních institucí, a to podle základních zásad a principů obsažených v mezinárodně uznávaných standardech. Toto se promítá zejména do osobní působnosti návrhu zákona. Návrh zákona stanoví jen základní principy a základní povinnosti nezbytné pro nastavení systému vnitřního řízení a kontroly tak, aby systém vnitřního řízení a kontroly ve veřejné správě byl efektivní, snižoval byrokracii, umožňoval koordinaci různých systémů ověřování při ochraně vnitrostátních a zahraničních veřejných prostředků na . V podstatě se jedná o rozšíření využívání auditu mimo sféru kontroly využívání finančních prostředků Evropské unie do celé oblasti hospodaření s veřejnými prostředky.

Další oblasti, které návrh zákona řeší, jsou:

Cílem reformních ustanovení je, aby v systémech vnitřního řízení a kontroly docházelo k důslednému rozdělení a oddělení ověřovacích mechanismů k zajištění funkcí:

Nový zákon by měl zavést nové instrumenty a vyloučit dogmatické přístupy ze strany uživatelů. Z hlediska žádoucí perspektivy je tedy záhodno se znovu opakovaně zamýšlet nad celým potřebným instrumentáriem, které je v současné době k dispozici, a tímto směrem zaměřovat úsilí o dopracování potřebného zákona. Při aplikaci vhodné úpravy bude tento systém chápán jako v hierarchickém uspořádání řídicích a kontrolních procesů uskutečňovaných ve veřejné správě, které zahrnují potřebné řídicí a kontrolní mechanismy.

Ve shrnutí lze zdůraznit, že v návrhu zákona jsou obsaženy nástroje pro zajištění podpory výkonných orgánů veřejné moci a vedoucích zaměstnanců na všech úrovních organizace veřejné správy k zamezení negativních tendencí v oblasti hospodaření a nakládání s veřejnými prostředky, včetně zahraničních prostředků poskytovaných z rozpočtu Evropské unie a jiných států, a k vyšší míře transparentnosti, která snižuje prostor pro podvodná jednání a korupci nejen v rozhodovacích procesech. Procesní pravidla zohledňují především princip manažerské zodpovědnosti, tj. především pokud jde o riziko, kterému vedoucí zaměstnanec vystavuje veřejné prostředky svým rozhodováním při financování úkolů veřejné správy.

Co nabývá na významnosti je skutečnost, že v návrhu jsou podpořeny další moderní principy pro prováděných činností obsažené v mezinárodně uznávaných standardech, z nichž vybíráme Mezinárodní standardy pro audit veřejné správy ISSAI () zpracované Mezinárodní organizací nejvyšších kontrolních institucí ( - INTOSAI) a standardy pro interní auditory.

Pro ověřování správnosti čerpání dalších zahraničních prostředků (např. finanční mechanismy EHP/Norsko) by mělo Ministerstvo financí v roli auditního orgánu zajišťovat výkon auditu v souladu s mezinárodními auditními standardy, což podle platné právní úpravy nelze.

Ať tak, či onak vzato, dosavadní zákon o finanční kontrole vznikal za odlišných podmínek a znalostí celého prostoru, a tudíž je zatížen řadou nedokonalostí. Ze všech výše uvedených stručných bodů vyvstává opravdová potřeba nového zákona, který bude splňovat všechny známé (zejména zmíněné) požadavky. Jistě, že každý takový radikální počin bude mít své přínosy, ale i (možná značná) rizika. Ta jsou spatřována v oblasti organizační, personální, v oblasti informačních technologií, v oblasti materiálové. Rizika by měla být výrazně vyvážena přínosy, minimálně těmi, které znamenají jednoznačnost a větší přehlednost právní úpravy, zrychlení a zefektivnění celého procesu řízení a kontroly.

Jelikož dochází k systémové transformaci institutu veřejnoprávní kontroly, pracovníci zabezpečující dosud její výkon by měli nově vykonávat (řídicí ekonomická kontrola) ruku v ruce s posílením interního auditu, u něhož návrh zákona stanoví minimální počet interních auditorů. Co je mimořádně převratné, že orgány finan ční správy by měly být na základě návrhu zákona z kontroly dotací vyloučené. Primárně jde o vyloučení orgánů finanční správy a použití zákona č. 280/2009 Sb., daňový řád, ve znění pozdějších předpisů, při řízeních o odvodu za porušení rozpočtové kázně, čímž by se měl celý proces zrychlit.

Na rozdíl od původního zákona o finanční kontrole dochází v rámci návrhu zákona k konkrétních orgánů a osob za kontrolních mechanismů nezbytných pro výkon řádné správy, včetně plnění schválených veřejných rozpočtů a hospodaření s veřejnými prostředky.

A ještě jeden faktor je třeba zdůraznit. Při tvorbě zákona probíhaly průběžně konzultace se zástupci všech úrovní organizace, veřejné správy byly organizovány v průběhu vnitřního a vnějšího připomínkového řízení. Za účelem dosažení co nejvhodnějšího řešení předmětného problému se uskutečnily formální i neformální konzultace s dotčenými subjekty, tj. především s odbornou veřejností, příslušnými resorty a dalšími ústředními správními úřady, územními samosprávnými celky, dalšími organizacemi, jichž se daná problematika jinak dotýká. Jejich užitečnost posoudí budoucí vývoj a uplatňování (měnících se) ustanovení při aplikaci zákona v praxi.

Poměrně úsporným článkem jsme chtěli obsahově i věcně upozornit na důležitost tohoto legislativního procesu. V tuto chvíli není zcela zřejmé, jakých se docílí úspěchů. Zdlouhavost celého procesu není jistě ku prospěchu věci, ba naopak. Na druhou stranu jde o velmi radikální změnu a experiment jakéhokoli druhu by nebyl namístě. Záměr zahrnuje množství aspektů, které jsme zde v šíři nerozváděli. Pozornému zájemci doporučujeme prostudovat důvodovou zprávu, která je velmi rozsáhlá a podrobná, a v níž nebyl opomenut jediný i méně významný prvek sloužící k pochopení významu celé věci.

Závěrem je nutno zdůraznit, že pokud by i nadále nedocházelo k realizaci odpovídajícího řízení a kontroly na potřebné úrovni, k průběžnému vyhodnocení a praktickému využití dosahovaných výstupů, bude promeškána příležitost pro vyřešení vnímaných problémů, mezera v očekávání bude vzrůstat a . Zabezpečování řízení (rizik) a kontroly je , kategorickým požadavkem na činnost řídicího centra. Z toho důvodu je předložení návrhu zákona o finančním řízení a kontrole reálným a realistickým krokem. Celý proces projednávání budeme i nadále sledovat a budeme přinášet důležité informace.

Zdroje: