Nahlížení do správních spisů a svobodný přístup k informacím

Osoby oprávněné podle správního řádu mají nárok na neomezený přístup do správního spisu, což nevylučuje obecné ústavní právo na přístup k informacím, které svědčí za podmínek zákona o svobodném přístupu k informacím všem. Toto právo ovšem může být omezeno.

Správní řád upravuje nahlížení do spisu v § 38, který říká, že účastníci a jejich zástupci mají právo nahlížet do spisu, a to i v případě, že je rozhodnutí ve věci již v právní moci. Jiným osobám správní orgán umožní nahlédnout do spisu, prokážou-li právní zájem nebo jiný vážný důvod a nebude-li tím porušeno právo některého z účastníků, případně dalších dotčených osob nebo veřejný zájem. Toto ustanovení je zvláštní vůči obecnému přístupu k informacím podle zákona o svobodném přístupu k informacím. To potvrzuje i rozsudek Nejvyššího správního soudu České republiky, podle něhož § 38 správního řádu o nahlížení do spisů bezesporu slouží k získání informací o správním spisu či jeho části pro účastníky řízení, jejich zástupce či pro jiné osoby. Ačkoli (jak je to obvyklé) má správní řád povahu obecného právního předpisu ve vztahu ke zvláštním předpisům upravujícím správní řízení, § 38 správního řádu je ve vztahu k zákonu o svobodném přístupu k informacím naopak zvláštním ustanovením. Podle názoru Nejvyššího správního soudu České republiky tedy v případech, na které se vztahuje § 38 správního řádu, nelze aplikovat zákon o svobodném přístupu k informacím. Zákon o svobodném přístupu k informacím je tedy obecnou úpravou pro poskytování informací správními orgány, správní řád pak obsahuje zvláštní úpravu týkající se poskytování informací ze spisu vedeného v jeho právním rámci, kterou je třeba aplikovat přednostně.¹⁾

Ostatně § 38 odst. 4 správního řádu také nepředpokládá, že by části spisu byly zasílány poštou. Podle správního řádu je nahlížení do spisu navíc úkonem, který podléhá zákonem přesně stanovenému postupu. Vzhledem k tomu, že právo nahlížet do spisu mají ve správním řádu jen taxativně vyjmenované osoby, je nutné osobu do spisu nahlížející jednoznačně identifikovat. Je také nutné o úkonu učinit záznam, a to podle § 15 odst. 1 a § 18 odst. 1 správního řádu, což by v případě zasílání poštou nebylo reálně možné.

Právo účastníka řízení nahlížet do spisu a pořizovat si z něj výpisy (fotokopie) vychází ze základních zásad správního řízení a je časově neomezené. Účastníci řízení nejsou povinni na rozdíl od jiných osob uvedených například v § 38 odst. 2 správního řádu prokazovat odůvodněnost svého požadavku.

Nahlížení do spisu ve správním řízení podle správního řádu je realizací procesního práva.

Navzdory zdánlivě jasnému vztahu lidé často žádají informace a kopie ze spisu na základě zákona o svobodném přístupu k informacím. Argumentují především tím, že nahlížení do spisu a poskytování informací podle zákona o svobodném přístupu k informacím jsou dva rozdílné procesy. V daném případě se nejedná o nahlížení do spisu, ale jedná se jednoznačně o žádost o informace podle zákona o svobodném přístupu k informacím. Nahlížení do spisu a poskytování informací podle zákona o svobodném přístupu k informacím nelze podle argumentace zaměňovat. Fyzické nahlížení do celého spisu je jiným právem a jiným druhem poskytování informací než poskytnutí kopií požadovaných dokumentů. Pokud by žadatel žádal o nahlédnutí do spisu, případně o s tímto právem spojené pořízení výpisů, opisů či kopií a splnil k tomu podmínky vyžadované příslušnými procesními předpisy, měl by právo na přístup a práci s úplným obsahem spisu (snad kromě protokolu o hlasování) včetně mnoha informací, které by postupem podle zákona o svobodném přístupu k informacím získat nemohl (např. některé osobní údaje, obchodní tajemství, majetkové poměry, informace chráněné právy duševního vlastnictví aj.).

Žadatelé o informace dále argumentují tím, že většina informací veřejné správy je obsažena ve správních spisech a v § 7 až 11 zákona o svobodném přístupu k informacím není správní řízení uvedeno jako důvod pro odepření informací, na rozdíl např. od trestního či soudního řízení.

Pokud se žadatel nedomáhá přímo práva nahlédnout do spisu, nelze žádost o informace dle zákona o svobodném přístupu k informacím rekvalifikovat na žádost o nahlédnutí do spisu jen proto, že se jedná o správní spis a poskytnutí kopií z něho. Je sice pravda, že s právem nahlížet do spisu se pojí i právo na kopie spisu, to však neznamená, že by se toto právo překrývalo či vylučovalo s právem na informace dle zákona o svobodném přístupu k informacím.²⁾

Z § 38 správního řádu vyplývá, že účastníci řízení a jejich zástupci (v některých případech a to prokáže-li odůvodněnost svého požadavku i jiná osoba) mohou získat informace o řízení před správními orgány nahlížením do spisu. Citované ustanovení zároveň upravuje maximální možnou šíři tohoto oprávnění, tj. právo nahlížet do spisu v celém jeho rozsahu s výjimkou protokolu o hlasování, a aniž by nahlížející osoba musela jakkoliv specifikovat obsah informací, které hodlá ve spisu nalézt. V takto široce koncipovaném oprávnění přístupu ke spisu § 38 správního řádu vylučuje aplikaci zákona o svobodném přístupu k informacím. Tento závěr ovšem nemůže vyloučit užší přístup (podle zákona o svobodném přístupu k informacím) k informacím obsaženým ve spisu o správním řízení, není-li poskytnutí požadované informace zákonem omezeno.

Skutečnost, že správní orgány nepovažují žadatele o informace za osobu, jež by byla oprávněna k nahlédnutí do správního spisu a k pořizování výpisů z tohoto spisu, tedy vůbec neznamená, že by byla vyloučena možnost požádat o poskytnutí informací (včetně poskytnutí kopií příslušných listin nacházejících se ve spisu) dle zákona o svobodném přístupu k informacím. Obě úpravy vedle sebe obstojí, neboť upravují odlišné situace, a to pro odlišný okruh oprávněných osob. Ti, kdo náležejí do okruhu osob vymezených v § 38 správního řádu, mají v zásadě nárok na neomezený přístup do správního spisu, což ovšem nevylučuje obecné ústavní právo na přístup k informacím z tohoto spisu, které svědčí za podmínek upravených zákonem o svobodném přístupu k informacím každé fyzické či právnické osobě (§ 3 odst. 1 zákona o svobodném přístupu k informacím). Toto právo na informace ovšem může být na rozdíl od práva účastníka řízení či jiné oprávněné osoby dle § 38 správního řádu zcela nebo zčásti omezeno, a to z důvodů zákonem o svobodném přístupu k informacím vymezených, v takovém případě ovšem platí tak jako u každé jiné žádosti o informace povinnost správního orgánu vydat o odepření těchto informací správní rozhodnutí, v němž budou tyto důvody konkrétně uvedeny.³⁾

Může dojít i k situaci, kdy o informace ze správního spisu požádá podle zákona o svobodném přístupu k informacím sám účastník řízení. Skutečnost že žadatelem o informaci je dle zákona o svobodném přístupu k informacím současně účastník řízení, z něhož je informace poskytována, nemůže jít k jeho tíži, a tvořit tak překážku bránící projednání a vyřízení.⁴⁾

Povinný subjekt musí přísně rozlišit právo na informace dle zákona o svobodném přístupu k informacím, které je svou povahou hmotným právem a právem na nahlížení do spisu, které je naopak procesním právem, jejichž různost je zřejmá i z toho pohledu, že pro právo na informace dle zákona o svobodném přístupu k informacím platí omezení v § 7 až 11 tohoto zákona, zatímco naopak pro žadatele o nahlédnutí do spisu žádná omezení neplatí, a to včetně otázky osobních údajů, informací o soukromí fyzických osob a obchodního tajemství.

Z výše uvedeného tedy vyplývá, že povinný subjekt musí především vyzvat žadatele o informace k upřesnění žádosti. Poté posoudí, zda se jedná o žádost podle zákona o svobodném přístupu k informacím a zda lze takové žádosti vyhovět (např. v případě žádosti o poskytnutí informací obecnějšího charakteru, byť i ze jmenovitě označených správních řízení, o lhůtách vyřízení, v kolika případech bylo žádostem vyhověno apod.) či zda žádost měla být podle § 15 odst. 1 zákona o svobodném přístupu k informacím zamítnuta s tím, že se na daný případ vztahuje jiné zákonné ustanovení (ustanovení jiného právního předpisu) anebo zda měl být učiněn závěr, že se (se zřetelem na obsah žádosti) o žádost ve smyslu § 13 zákona o svobodném přístupu k informacím vůbec nejedná.

Postup podle § 38 správního řádu o nahlížení do spisů připadá v úvahu v těch případech, kdy žadatel skutečně požaduje získání informací prostřednictvím nahlížení do spisu ve smyslu uvedeného zákonného ustanovení. Pokud však takový postup nevolí a výslovně se dovolává postupu podle zákona o svobodném přístupu k informacím, není důvod jeho žádost odmítnout s poukazem na speciální právní úpravu uvedenou v § 38 odst. 2 správního řádu.⁵⁾

Nevyplývá-li ze žádosti zcela jasně, zda se žadatel domáhá poskytnutí informací dle zákona o svobodném přístupu k informacím nebo zda hodlá nahlížet do spisu v režimu § 38 správního řádu, povinný subjekt musí požádat o upřesnění žádosti. Potvrdí-li žadatel, že se jedná o žádost podle zákona o svobodném přístupu k informacím, není možné jeho žádost odmítnout s poukazem na speciální právní úpravu § 38 správního řádu.

Poskytováním informací je především poskytování jejich obsahu (tedy zpravidla textu). Dle § 4 odst. 3 zákona o svobodném přístupu k informacím se informace poskytuje ve formátu dle obsahu žádosti. Jestliže tedy žadatel požádá o poskytnutí informace prostřednictvím kopií, nelze dospět k jinému výkladu, než že požaduje jejich poskytnutí v písemné formě. Povinný subjekt samozřejmě může poskytnout informaci přepsáním textu mechanickými psacími prostředky či ručně, avšak jen za předpokladu, že by takto přepsal celý text předmětného dokumentu. Tento alternativní postup se však samozřejmě jeví jako krajně nehospodárný.

Právo na informace se řadí mezi politická práva jednotlivců. Jeho smyslem je kontrola činnosti veřejné správy (respektive tzv. povinných osob), mimo jiné též kontrola vynakládání veřejných prostředků a hospodaření s veřejným majetkem. Požádá-li žadatel o poskytnutí kopií dokumentu, má tím na mysli poskytnutí celého textového obsahu. Pokud by povinný subjekt selektoval údaje, které hodlá předat, poskytne tak neoprávněně pouze část požadovaných informací. Povinný subjekt není oprávněn sám posoudit, které informace jsou podstatné. Takové by tedy pochopitelně šlo proti účelu zákona o svobodném přístupu k informacím; nelze proto vůbec hovořit o řádné aplikaci zákona, ale spíše o jeho obcházení.⁶⁾

Tento závěr však neplatí absolutně. Jak již bylo uvedeno výše, zákon o svobodném přístupu k informacím sám uvádí údaje, které není povinný subjekt oprávněn poskytnout. Případný důvod pro odepření poskytnutí pouze některých údajů uvedených např. na požadované listině však nemůže být důvodem k odepření poskytnutí kopie celé této listiny, ale pouze důvodem k vyloučení právě těch údajů, na něž se zákonná výjimka z poskytování informací vztahuje. Pokud tedy taková listina obsahuje např. osobní údaje ve smyslu zákona č. 101/2000 Sb., o ochraně osobních údajů, ve znění pozdějších předpisů, je povinností správního orgánu, nejsou-li jiné zákonné důvody k odepření, kopii takové listiny žadateli poskytnout, ovšem v anonymizované podobě, tedy v podobě, kde budou na listině uvedené osobní údaje znečitelněny.⁷⁾

Tento názor znovu stvrdil Nejvyšší správní soud ve svém rozsudku ze dne 20. února 2014, když uvedl, že neposkytnutí kopie rozhodnutí o přestupku je zcela nedůvodným a neproporcionálním omezením práva na informace, které postrádá jakékoliv racionální odůvodnění. Jak vyplývá z judikatury Nejvyššího správního soudu (např. rozsudek ze dne 28.3.2008, č. j. 3 As 13/2007-75, publikovaný pod č. 2202/2011 Sb. NSS, a ze dne 11.8.2009, čj. 1 As 51/2009-106) je nutno respektovat ustanovení § 12 zákona č. 106/1999 Sb., z něhož vyplývá, že případný důvod pro odepření poskytnutí pouze některých údajů uvedených např. na požadované listině nemůže být důvodem k odepření poskytnutí kopie celé této listiny, ale pouze důvodem k vyloučení právě těch údajů, na něž se zákonná výjimka z poskytování informací vztahuje. Pokud tedy taková listina obsahuje např. osobní údaje ve smyslu zákona č. 101/2000 Sb., o ochraně osobních údajů, ve znění pozdějších předpisů, je povinností správního orgánu, nejsou-li jiné zákonné důvody k jejímu odepření, kopii takové listiny žadateli poskytnout, ovšem v anonymizované podobě, tedy v podobě, kde budou na listině uvedené osobní údaje znečitelněny. Žádal-li tedy stěžovatel o poskytnutí kopie rozhodnutí o přestupku, pak správní orgány měly postupovat výše uvedeným způsobem a měly mu kopii tohoto rozhodnutí v anonymizované podobě poskytnout.⁸⁾