Zveřejňování záznamů z jednání zastupitelstev obcí prostřednictvím internetu je téma, které se zdá věčné. Dotazů na toto téma, resp. tuto možnost, bylo bezpočet. Problém nebyl snad ani v nevůli zastupitelů, spíše naopak, ovšem naráželo se na aplikační výklad zákona č. 128/2000 Sb. , o obcích (obecní zřízení), ve znění pozdějších předpisů (dále jen "zákon o obcích"), ve spojení se zákonem č. 101/2000 Sb. , o ochraně osobních údajů a o změně některých zákonů, ve znění pozdějších předpisů (dále jen "ZoOU").
Zveřejňování záznamu z jednání zastupitelstva obce
JUDr.
Václav
Bartík
JUDr.
Eva
Janečková
Dozorový orgán, tedy Úřad pro ochranu osobních údajů (dále také "Úřad") byl toho názoru, že zveřejňování záznamu z jednání zastupitelstev obcí je s ním v rozporu. Vycházel aplikačně z dlouhodobě zastávaného stanoviska, že libovolné zveřejňování videozáznamu není možné, že má svá pravidla a omezení, zejména ve vztahu k rozsahu a účelu zpracování osobních údajů. Vydal k tomu v průběhu minulých let i stanoviska (dostupná na www.uoou.cz/uoou.aspx?menu=14&loc=329) a jimi se také ve své dozorové i sankční činnosti řídil. Tak potrestal drobnou sankcí i obec Psáry za to, že jako správce osobních údajů zveřejnila prostřednictvím svých webových stránek videozáznam ze zasedání zastupitelstva, který obsahoval i osobní údaje konkrétní osoby v rozsahu jméno, příjmení, dříve vykonávanou funkci a také údaj o superhrubé mzdě a odměně vyplacené v jednom měsíci, aniž tedy obec jako správce osobních údajů disponovala souhlasem s tímto zveřejněním. Úřad pro ochranu osobních údajů dovodil, že tímto jednáním došlo k porušení § 5 odst. 1 písm. f) ZoOU, tedy ke zpracování v rozporu s účelem, k němuž byly ony osobní údaje původně a primárně určeny. Po zamítnutém rozkladu se obec obrátila na soud se správní žalobou a ten její žalobě vyhověl a rozhodnutí Úřadu zrušil. Městský soud v Praze v rozsudku č.j. 10A54/2012-73-791 mimo jiné uvedl, že "nepovažuje zveřejnění videozáznamem za zveřejnění nepřiměřené nebo zveřejnění porušující § 97 zákona o obcích. Informace byla zveřejněna způsobem v obci obvyklým, neboť žalobce zveřejňuje na základě jednacího řádu obce schváleného dne 2. 3. 2011 usnesením zastupitelstva č. 1/1 2011 audiovizuální záznamy ze zasedání zastupitelstva na svých interneto-vých stránkách pravidelně již od počátku roku 2011".
"Zákon č. 128/2000 Sb., o obcích, sice v § 97 nestanoví výslovně podrobný výčet, jakým způsobem má obec zpřístupňovat informace, není vyloučeno zveřejnění informací z jednání zastupitelstva ani rozhlasem nebo televizí, proto ani zveřejnění videozáznamem prostřednictvím internetu nemůže být nijak nepřiměřené, naopak takovéto zveřejnění jednání zastupitelstva přispívá k poskytnutí úplné a autentické informace. Žalovaný přesvědčivě neodůvodnil svůj závěr o tom, že pořízení videozáznamu ze zasedání zastupitelstva neník dosažení cíle jámcově zachytit průběh zasedání zastupitelstva' ani nutné ani přiměřené, a svůj názor, že případný audiovizuální záznam ze zasedání zastupitelstva má sloužit výhradně pro interní potřebu, neodůvodnil."
Dále pak soud uvedl, že "pokud jde o rozsah zveřejnění informací, soud musí přisvědčit žalobci, že II. instanční správní orgán se v napadeném rozhodnutí stejně jako v rozhodnutí prvoinstančním nevypořádal se základní argumentací žalobce, že § 8b zákona č. 106/1999 Sb., o svobodném přístupu k informacím, stanoví v případě příjemců veřejných prostředků, kterým paní T. jako ředitelka školy bezesporu byla, odlišný rozsah ochrany osobních údajů, než jaký je stanoven pro osoby, které příjemci veřejných prostředků nejsou. Žalovaný provedl test proporcionality úvahou uvedenou v odůvodnění napadeného rozhodnutí na straně 5 ve druhém odstavci, když uvádí, že pořízení videozáznamu ze zasedání zastupitelstva není k dosažení cíle jámcově zachytit průběh zasedání zastupitelstva' ani nutné ani přiměřené. Soud také přisvědčil argumentaci obce, že ,zákon o obcích nevylučuje informování veřejnosti o činnosti obce (§ 97 zákona o obcích), v daném případě informování o jednání zastupitelstva videozáznamem, který je, jak již bylo uvedeno, naopak vhodnější pro zachycení skutečného průběhu zasedání, neboť audiovizuální záznam přesným a úplným způsobem zachycuje situaci, které ze zákona může být přítomen naprosto každý, nejen občan obce, jak vyplývá ze znění ust. § 93 odst. 2 zákona o obcích, podle kterého má právo zúčastnit se zasedání zastupitelstva každý, nikoliv jen občan obce či osoba majetkově propojená s danou obcí. Totéž platí pro právo nahlížet do zápisu o průběhu zasedání zastupitelstva, které má rovněž dle § 95 odst. 2 zákona o obcích každý, nikoli jen občan obce, jak nesprávně uvádí v napadeném rozhodnutí předseda žalovaného. Skutečnost, že zákon o obcích počítá právo v ust. § 16 nahlížet do zápisu ze zasedání zastupitelstva výslovně mezi práva občana, nevylučuje oprávnění kohokoliv dané ustanovením § 95 odst. 2 zákona o obcích nahlížet do zápisu ze zasedání zastupitelstva. Rovněž bylo soudem akcentováno, že ,při vážení práva jiné osoby na ochranu pokračování soukromí a povinnosti žalobce naplňujícího princip publicity veřejné správy, který je promítnut v zákoně o obcích a je realizován kromě jiného i veřejností zastupitelských schůzí, pořizováním zápisu ze zasedání zastupitelstva a aktivním informováním občanů o dění v obci, soud neshledal překročení zákonných mantinelů daných § 3 odst. 6 a § 5 odst. 1 písm. f) zákona č. 101/2000 Sb. Podle § 45 odst. 1 písm. c) se správního deliktu dopustí ten, kdo shromažďuje nebo zpracovává osobní údaje v rozsahu nebo způsobem, který neodpovídá stanovenému účelu [§ 5 odst. 1 písm. d), f) až h)]. Předmětné údaje byly žalobcem zveřejněny v rozsahu a v souladu s účelem daným ust. § 4 odst. 1 a § 5 odst. 7 a § 8b zákona č. 106/1999 Sb., proto soud dospěl k závěru, že žalobce ust. § 45 odst. 1 písm. c) ZoOU neporušil a správního deliktu se nedopustil. Vzhledem k výše uvedeným skutečnostem soud podané žalobě vyhověl a napadené rozhodnutí zrušil ve smyslu ust. § 78 odst. 1 zákona č. 150/2002 Sb., soudní řád správní, ve znění pozdějších předpisů, pro nezákonnost a věc vrátil žalovanému, tedy ,úřadu k dalšímu řízení".
Dlužno říci, že tento rozsudek vyvolal v médiích hotovou euforii. Byl označován za "přelomový", ozývaly se hlasy sympatií na podporu obce a nebyl ojedinělý názor, že "uvedený rozsudek tak může pomoci rozptýlit obavy mnoha dalších obcí, které dosud váhají s pořizováním a zveřejňováním videonahrávek ze zasedání svých zastupitelstev v obavě, že by zejména zveřejněním osobních údajů třetích osob mohly překročit rámec zákona č. 106/1999 Sb., o svobodném přístupu k informacím, ve znění pozdějších předpisů (dále jen "zákon č. 106/1999 Sb."), a dočkat se tak sankcí ze strany ÚOOÚ".2 Celá kauza je specifická v tom, že doposud se podobné případy posuzovaly jen z pohledu ZoOU a prvek zákona č. 106/1999 Sb. byl potlačován. ZoOU sice respektuje zvláštní právní úpravy (tedy jak zákon o obcích, nebo zákon č. 106/1999 Sb.), ale úřad vždy zastával názor, že zvláštní právní úprava, pokud má dostat aplikační přednost před ZoOU, musí být konkrétní. Je faktem, že zákon o obcích žádné přesné ustanovení o nahrávání a zveřejňování záznamů neobsahuje. Tento problém se již několikrát pokoušela řešit i vláda, když opakovaně navrhovala do zákona o obcích zařadit ustanovení, které by tento způsob informování veřejnosti jednoznačně umožňovalo, leč zákon nakonec Parlament neprojednal. Bylo navrhováno doplnit do § 95 zákona o obcích odstavec 4, podle něhož:
"Zvukový nebo obrazový záznam ze zasedání zastupitelstva obce může být zveřejněn způsobem umožňujícím dálkový přístup i bez souhlasu zaznamenaných osob".
Z důvodové zprávy k tomuto návrhu jasně plyne, že se mělo jednat právě o onu "úřední licenci" ve smyslu § 12 odst. 2 zákona č. 40/1964 Sb., občanský zákoník, ve znění pozdějších předpisů (dále jen "ObčZ"). Uvádí se v ní, že
"zákon dále výslovně obec opravňuje pořizovat obrazové a zvukové záznamy ze zasedání zastupitelstva obce a výslovně ji oprávník jejich zveřejňování způsobem umožňujícím dálkový přístup. Novela tím dává zákonnou licenci ve smyslu § 12 odst. 2 občanského zákoníku. Obec samozřejmě nemá povinnost ani záznamy pořizovat ani je zveřejňovat a bude záležet pouze na ní, zpravidla na základě úpravy v jednacím řádu zastupitelstva obce nebo na základě
ad hoc
učiněného rozhodnutí, zda záznamy pořizovat bude, a pokud ano, zda je bude zveřejňovat způsobem umožňujícím dálkový přístup".A co tedy na problematiku říká ObčZ? Stávající právní úprava je známá. V § 12 se stanoví, že:
(1) Písemnosti osobní povahy, podobizny, obrazové snímky a obrazové a zvukové záznamy týkající se fyzic ké osoby nebo jejích projevů osobní povahy smějí být pořízeny nebo použity jen s jejím svolením.
1.
Svolení není třeba, použijí-li se písemnosti osobní povahy, podobizny, obrazové snímky nebo obrazové a zvukové záznamy k účelům úředním na základě zákona.
2.
Podobizny, obrazové snímky a obrazové a zvukové záznamy se mohou bez svolení fyzické osoby pořídit nebo použít přiměřeným způsobem též pro vědecké a umělecké účely a pro tiskové, filmové, rozhlasové a televizní zpravodajství. Ani takové použití však nesmí být v rozporu s oprávněnými zájmy fyzické osoby.
A právě ona výše zmíněná zákonná licence uvedená nyní v § 12 odst. 2 ObčZ může mnohé změnit, resp. změnit "poměr sil na bojišti" může nový občanský zákoník, tj. zákon č. 89/2012 Sb., občanský zákoník (dále jen "NOZ"). Stávající ObčZ onu úřední licenci opravňoval využívat jen k použití záznamu pro úřední účely a na základě zákona. Toto ustanovení navíc bylo i vykládáno a také aplikováno velmi restriktivně.
Odborná literatura3 k tomu uvádí, že "ustanovení § 12 odst. 2 stanoví, že svolení fyzické osoby není třeba, použijí-li se (nikoliv pořídí-li se) písemnosti osobní povahy, podobizny, obrazové snímky nebo zvukové záznamy k účelům úředním na základě zákona (tzv zákonná licence úřední; jde o licenci bezúplatnou). Jen sám zvláštní zákon, na jehož základě k takovému použití dochází, se tak stává výlučně
relevantní
pro závěr, zda se tato zákonná licence vztahuje v určitém konkrétním případě jen na použití podobizen, obrazových snímků a zvukových záznamů, které již existují, anebo zda opravňuje pro určitý úřední účel i k jejich pořízení (pokud jde o osobní písemnosti, může se ovšem zákonná licence z povahy věci vztahovat pouze na již existující písemnosti). V případě pochybností o formě, způsobu a rozsahu použití, resp. o pořízení, je třeba přípustnost této licence jako výjimečné ustanovení vykládat vždy restriktivně, tj. použití musí mít bezprostřední vztah k předmětu úředního řízení a jeho účelu, neboli zásah musí být zvlášť odůvodněn z důvodu uplatnění veřejného zájmu. Ve všech těchto směrech by však měl být zákon, na základě kterého k použití, resp. k určitému úřednímu účelu i k pořízení těchto chráněných statků dochází, vždy dostatečně jasný, podrobný, a tím předvídatelný (mj. i z toho důvodu, že technické prostředky k použití nebo k pořízení těchto chráněných statků se časem neustále zdokonalují)".To NOZ bude k oné úřední licenci vstřícnější, resp. ji rozšiřuje, alespoň se tak jeví. Důvodová zpráva uvádí, že
"společné pravidlo vztahující se jak k podobě, tak k soukromí člověka, přejímá v podstatě beze změny stávající konstrukci § 12 odst. 2 a 3 nynějšího ObčZ s tím, že normativní obsah dosavadního § 12 odst. 1 je systematicky zařazen jinam".
V § 84 stanoví, že "zachytit jakýmkoli způsobem podobu člověka tak, aby podle zobrazení bylo možné určit jeho totožnost, je možné jen s jeho svolením",
ovšem § 88 v odst. 1 uvádí, že "svolení není třeba, pokud se podobizna nebo zvukový či obrazový záznam pořídí nebo použijí k výkonu nebo ochraně jiných práv nebo právem chráněných zájmů jiných osob",
a odstavec 2 doplňuje, že "svolení není třeba ani v případě, když se podobizna, písemnost osobní povahy nebo zvukový či obrazový záznam pořídí nebo použijí na základě zákona k úřednímu účelu nebo v případě, že někdo veřejně vystoupí v záležitosti veřejného zájmu".
Tedy na rozdíl od zatím platného znění ObčZ a jeho § 12 odst. 2, který "úřední licenci" vztahuje toliko na použití, NOZ ji rozšiřuje i na pořízení podobizny, nebo chceme-li fotografie nebo i obrazového záznamu. I když podle doktríny výše uvedené je třeba tyto úřední zákonné licence posuzovat restriktivně, zdá se, že NOZ bude vykládán i poněkud siřeji. Hlavního autor NOZ se v televizním vysílání4 totiž k oné úřední licenci vyjádřil způsobem, který by striktní a přímé uvedení zákonné licence v právním předpise explicitně přímo nevyžadoval, když se v souvislosti s možností nahrávání a zveřejňování záznamů z jednání zastupitelstev obcí postavil za tuto možnost. V doprovodné reportáži totiž zaznělo, že "starostové mohou mít od 1. ledna jistotu, že záznamy z jednání zastupitelstev mohou na svých webových stránkách zveřejnit".
A to zřejmě navzdory tomu, že zákon o obcích žádné přímé zmocnění ke zveřejňování záznamu z jednání zastupitelstva neobsahuje. A zřejmě onen veřejný zájem, resp. vystoupení člověka v tomto zájmu, bude tím hlavním aplikačním důvodem, na jehož základě by se daly záznamy z jednání zastupitelstev zveřejňovat i prostřednictvím záznamu z jednání na intemetu. Nezbývá tedy než vyčkat, jak se právní praxe ustálí, nehledě na to, že zde popisovaný případ ještě není právně u konce, neboť byla, a to úřadem, podána kasační stížnost, o níž bude rozhodovat Nejvyšší správní soud, a to podle stávající právní úpravy. Nicméně pokud vejde na argumentaci soudu nižší instance, a tedy vlastně přisvědčí akcentu na veřejnost a dostupnost informací o jednání orgánů veřejné správy, bude to jen dalším argumentem k tomu, aby se aplikace NOZ na popisovanou situaci stala výrazně zřetelnější. A již jen na okraj je třeba poznamenat, že sankce uložená obci je tak nepatrná (5 000 Kč), že vzbuzuje i pochybnosti o tom, zda byl v dané věci rozumně vážen i jeden z aspektů správního trestání, tedy společenská nebezpečnost potrestaného jednání. K této otázce se již dříve vyjádřil NSS, když ve svém rozsudku č. j. 8 As 17/2007-135 uvedl, že "pro trestnost správního deliktu musí existovat míra společenské nebezpečnosti vyšší než malá. Pokud se společenská nebezpečnost formálně protiprávního jednání blíží nule, neboje vyvážena či převážena pro společnost pozitivním přínosem, nelze po materiální stránce uvažovat o správním deliktu. Nedostatek společenské nebezpečnosti nemá odraz ve výši sankce, nýbrž v neexistenci důvodů správního řízení, a správní orgán je povinen řízení zastavit, neboť odpadl důvod jeho zahájení".
Pokud by však, alespoň teoreticky, měla uložená pokuta vyjadřovat alespoň nějaký aspekt, váhu oné společenské nebezpečnosti, pak ji sám úřad vlastně považoval za mizivou, neboť za uvedený správní delikt zde byla uložena pokuta až do výše 5 mil. Kč, a tak uložená sankce představuje toliko 0,1 % z možného sankčního rozpětí. Pokud tedy Nejvyšší správní soud rozsudek Městského soudu v Praze potvrdí a kasační stížnost zamítne, bude zřejmě nutné i ve světle právní úpravy v NOZ stávající přístup úřadu k možnosti zveřejňování záznamů z jednání zastupitelstev všech stupňů přehodnotit.Výše uvedené úvahy představují osobní názor autorů.
Celý rozsudek je dostupný z: www.nssoud.cz/files/EVIDENCNI_LIST/2012/10A054_12_20130529132521_prevedeno.pdf.
Dostupné z: moderniobec.ihned.cz/c1-60335470-videa-ze-zastupitelstev-zacina-se-blyskat-na-lepsi-cas.
Jiří Švestka, Jiří Spáčil, Marta Škárová, Milan Hulmák a kolektiv, Občanský zákoník I, II. 2. vydání, Praha 2009, s. 181.