Metodické doporučení MV ČR k činnosti ÚSC

Ředitelka odboru dozoru a kontroly Ministerstva vnitra (dále jen "odbor dozoru a kontroly") Marie Kostruhová uvádí, že odbor dozoru a kontroly vydal ve druhé polovině roku 2010 metodickou pomůcku k povinnostem obcí při nakládání s obecním majetkem, která obsahuje přímé citace dostupné judikatury a řešení některých specifických problémů, které v praxi vznikají anebo vznikat mohou.

Metodická pomůcka se setkala s pozitivním ohlasem a její vydání bylo rychle rozebráno, proto se odbor dozoru a kontroly rozhodl nově vydat (dále jen "metodické doporučení"). Tento dokument je však, v porovnání s metodickou pomůckou z roku 2010, stručnější.

Metodické doporučení je rozděleno do čtyř základních oblastí, kterými jsou:

Následující text není vyčerpávající a neobsahuje všechny části, ale pouze vybrané pasáže.

První kapitola "Dispozice s obecním majetkem" uvádí, že cílem metodického doporučení č. 7 je dát čtenáři možnost získat základní orientaci v oblasti povinnosti obcí při nakládání s majetkem, který vlastní. Text je psán s ohledem na typické problémové situace, k nimž v praxi často dochází. Obsah metodického doporučení vychází nejenom z výkladu zákonných norem, ale například i z aktuálních rozhodnutí Nejvyššího soudu.

Klíčovým tématem této podkapitoly je povinnost každé obce nakládat se svým majetkem s péčí řádného hospodáře. S tím souvisí i ustanovení § 38 odst. 1 zákona o obcích, podle kterého musí být majetek obce využíván účelně a hospodárně v souladu s jejími zájmy a úkoly vyplývajícími ze zákonem vymezené působnosti, zároveň je obec povinna pečovat o zachování a rozvoj svého majetku. Jde o obecnou zásadu, kterou je nutné respektovat při rozhodování o jakékoli majetkové dispozici, bez ohledu na to, komu toto rozhodování podle platné legislativy náleží.

Tato povinnost v praxi znamená hodnotit zamýšlenou dispozici z hlediska její výhodnosti pro danou obec. V praxi se toto hodnocení skládá ze dvou kroků. Prvním z nich je posuzování z hlediska materiálního přínosu tzn., co tímto krokem obec získá. Tento požadavek vyplývá z § 39 odst. 2, který říká, že při úplatném převodu majetku se cena sjednává zpravidla ve výši, která je v daném místě a čase obvyklá, nejde-li o cenu regulovanou státem. Odchylka od ceny obvyklé musí být zdůvodněna. Zároveň je třeba zdůraznit, že cena není jediným kritériem. Druhým, neméně důležitým krokem je zákonem předvídané plnění úkolů obce a dosahování jejích zájmů. Tzn., že obec může disponovat se svým majetkem méně ekonomicky výhodně, pokud je taková dispozice obhajitelná.

Z § 39 odst. 2 vyplývá, že cena se sjednává zpravidla ve výši, která je v daném místě a čase obvyklá, nejde-li o cenu regulovanou státem. Odchylka od ceny obvyklé musí být zdůvodněna.

Podle metodického doporučení je nejjednodušší určit "obvyklou cenu" podle zákona č. 151/1997 Sb., o oceňování majetku a o změně některých zákonů (zákon o oceňování majetku), ve znění pozdějších předpisů, nebo si obec nechá zpracovat znalecký posudek nebo výpočet provede podle zákona sama. Cenu obvyklou je možné zjistit i jinými vhodnými způsoby, a to například srovnáním nabídek.

Z hlediska zákona č. 420/2004 Sb., o přezkoumávání hospodaření územních samosprávných celků a dobrovolných svazků obcí, ve znění pozdějších předpisů (dále jen "zákon č. 420/2004 Sb."), je důležité,

Dispozice za cenu nižší, než je v místě a čase obvyklé, bez řádného zdůvodnění vede podle rozhodnutí Nejvyššího soudu k neplatnosti uvedené smlouvy.

Zákon o obcích rozděluje uzavírání smluv do dvou, respektive do tří, fází. V první fázi příslušný orgán obce (tj. zastupitelstvo, rada nebo starosta nebo primátor) rozhodne o tom, že daný úkon bude učiněn. Následně zákonem oprávněná osoba (tj. starosta nebo primátor, eventuálně jiná osoba) tento právní úkon jménem obce učiní.

Právní úkon obce "vzniká" až v tomto okamžiku, protože pouze z rozhodnutí orgánu obce o jeho uskutečnění žádná práva ani povinnosti třetím osobám nevznikají (usnesení má interní povahu). ale nezbytnou podmínkou, aby mohla být smlouva uzavřena, a je tedy Některým dispozicím s obecním majetkem navíc musí předcházet i zveřejnění záměru obce.

Typickými důvody neplatnosti smlouvy jsou například:

Zákon o obcích ukládá obci povinnost, aby v případě úmyslu prodat, směnit, darovat, pronajmout nebo vypůjčit nemovitý obecní majetek tento svůj tak, aby se k němu mohli zájemci vyjádřit a předložit své případné nabídky.

Jde tedy o povinný úkon, jenž musí být učiněn před rozhodnutím o zamýšlené majetkové dispozici (před rozhodnutím o uzavření smlouvy), a to pod sankcí neplatnosti realizované dispozice (neplatnosti uzavřené smlouvy).

Povinnost zveřejnit záměr se týká prodeje, pronájmu, darování, výpůjčky a směny nemovitého majetku obce. Tato povinnost se naopak netýká pronájmu bytů a hrobových míst (bez jakéhokoli omezení), pronájmu nebo výpůjčky nemovitého majetku právnické osobě zřízené obcí (rovněž bez jakéhokoli omezení) a jakéhokoli jiného pronájmu nebo výpůjčky nemovitého majetku na dobu kratší než 30 dnů.

Stejný následek nastane, pokud záměr nebyl zveřejněn po dobu 15 dnů, pokud nebyl zveřejněn na úřední desce úřadu nebo jestliže záměr nebyl dostatečně určitý a srozumitelný.

Rozhodnutí zastupitelstva nebo rady obce musí být přijato na jejich řádně konaném zasedání. Není možné například rozhodovat na tzv. pracovních poradách členů zastupitelstva, které nejsou řádně svolanými a veřejně konanými zasedáními. Pracovní porady totiž nemají povahu zasedání zastupitelstva, a tudíž ani "usnesení" na nich přijatá nelze považovat za rozhodnutí daného orgánu.

Rozhodnutí příslušného orgánu je nezbytnou podmínkou pro platné uzavření smlouvy.

Rozhodování o uzavření smlouvy svěřuje zákon do pravomoci zastupitelstva a rady obce. Jiné obecní orgány tedy především starosta, primátor nebo úřad, nemají v majetkové oblasti "samostatnou" rozhodovací pravomoc (vyjma obcí, v nichž není volena rada obce). Tyto orgány proto mohou rozhodovat o uzavření smlouvy jen ve specifických případech, pokud jim toto právo rada nebo zastupitelstvo svěří a pokud zákon takové svěření sám nevylučuje.

Pravomoc příslušného obecního orgánu rozhodnout o uzavření smlouvy se vztahuje i na rozhodování o změnách či dodatcích těchto smluv a na rozhodnutí o ukončení platnosti smlouvy (například schválení výpovědi smlouvy). Takto určená funkční příslušnost obecního orgánu se vztahuje rovněž na uzavírání smluv o smlouvách budoucích.

Pravomoci příslušného orgánu jsou vymezeny § 84 a 102 zákona o obcích.

Podle § 103 odst. 1 zákona o obcích zastupuje obec navenek starosta, který je oprávněn jménem obce i uzavřít smlouvu (předem schválenou k tomu příslušným obecním orgánem). K tomuto jednání nepotřebuje žádné další výslovné zmocnění nebo pověření, protože takové oprávnění mu plyne přímo ze zákona. V rámci usnesení o schválení smlouvy proto není třeba výslovně uvádět, že zastupitelstvo nebo rada obce pověřuje starostu uzavřením smlouvy. Za podmínek stanovených v § 104 odst. 1, respektive § 103 odst. 6 zákona o obcích může namísto starosty smlouvu uzavřít i místostarosta, a to opět bez výslovného pověření (jedná se o případy, v nichž místostarosta na základě těchto zákonných ustanovení zastupuje starostu).

Podle § 41 odst. 1 zákona o obcích platí, že podmiňuje-li zákon platnost právního úkonu obce předchozím zveřejněním, schválením nebo souhlasem, opatří se listina osvědčující tento právní úkon doložkou, kterou bude potvrzeno, že tyto podmínky jsou splněny.

Rozsah kontroly svěřené vyplývá z § 119 odst. 2 zákona o obcích, který jej rozděluje do dvou kategorií- na kontrolu vykonávanou finančním výborem přímo na základě zákona a na kontrolu vykonávanou na základě pověření zastupitelstvem obce a v jím určeném rozsahu. Finanční výbor může kontrolovat plnění smluv uzavřených obcí především tehdy, je-li mu takový úkol svěřen přímo zastupitelstvem. Finanční výbor bude oprávněn "kontrolovat smlouvy" i na základě svých oprávnění plynoucích přímo ze zákona.

Podle § 119 odst. 3 písm. a) zákona o obcích kontroluje plnění usnesení zastupitelstva obce a rady obce, je-li zřízena. Protože před uzavřením každé smlouvy musí existovat usnesení zastupitelstva nebo rady obce o jejím schválení, je v pravomoci kontrolního výboru posuzovat, zda uzavření smlouvy předcházelo zákonem předpokládané rozhodnutí příslušného orgánu a dále zda uzavřená smlouva tomuto rozhodnutí odpovídá. Kontrolní výbor je proto oprávněn kontrolovat splnění této podmínky stanovené zákonem o obcích pro uzavření smlouvy.

Metodické doporučení uvádí, že kontrola hospodaření a nakládání s obecním majetkem, v rámci které jsou posuzovány jednotlivé zejména majetkoprávní úkony z hlediska splnění zákonem požadovaných skutečností, je uskutečňována zejména podle zákona č. 420/2004 Sb. Přezkoumání hospodaření obcí vykonávají buď krajské úřady, nebo auditoři/auditorské společnosti.

Určité aspekty nakládání s obecním majetkem mohou být posuzovány i v rámci obecného dozoru a kontroly nad výkonem samostatné působnosti obcí, který náleží Ministerstvu vnitra ČR. Vztah "kontroly" v rámci přezkoumání hospodaření a kontroly a dozoru ze strany Ministerstva vnitra ČR je dán vztahem speciálního vůči obecnému, takže skutečnosti, které jsou předmětem přezkoumání hospodaření, již nejsou zkoumány v rámci (obecného) dozoru nebo kontroly nad samostatnou působností obcí ze strany Ministerstva vnitra ČR.

Ministerstvo vnitra ČR v rámci své obecné dozorové pravomoci přezkoumává zákonnost usnesení, opatření nebo jiných aktů orgánů obcí. V případě usnesení či jiných opatření vztahujících se k nakládání s majetkem však mohou být tyto úkony posuzovány jen z hlediska veřejnoprávních předpisů.

Ministerstvo vnitra ČR proto v rámci své dozorové pravomoci ve vztahu k těmto úkonům pouze zkoumá, zda dané usnesení bylo přijato po formální stránce, za splnění všech zákonných požadavků pro jeho platné přijetí. V některých případech je dále posuzován soulad s normami veřejného práva. Předmětem posuzování není účelnost, hospodárnost či rozumnost pravidel nastavených obcí při nakládání s majetkem (ledaže by současně došlo k porušení některé zákonem stanovené povinnosti).

Ministerstvo vnitra ČR může určité zákonné požadavky spojené s nakládáním s obecním majetkem prověřit i při výkonu kontroly samostatné působnosti. Prověřit může, zda byl řádně schválen a zveřejněn záměr a zda obsahuje všechny zákonem stanovené náležitosti. Není však oprávněno zkoumat majetkoprávní dispozici, tj. obsah uzavřené smlouvy.

K hlavním přednostem metodického doporučení bezesporu patří snaha vyzdvihnout základní povinnosti obce při nakládání s obecním majetkem stanovené zákonem o obcích, včetně role orgánů obce při správě tohoto majetku, kontrolní činnosti výborů zastupitelstva, i úloha dozoru a kontroly ze strany státu.

Přestože je tento dokument primárně určen obcím, nepochybuji o tom, že bude vhodnou metodickou pomůckou i pro auditory, kteří provádějí přezkoumání hospodaření těchto účetních jednotek podle zákona č. 420/2004 Sb.