Odměňování člena zastupitelstva při skončení jeho funkčního období

Zákon č. 128/2000 Sb., o obcích (obecní zřízení), ve znění pozdějších předpisů (dále jen „obecní zřízení“), obecně rozlišuje v § 71 odst. 3 mezi dvěma druhy odměn člena zastupitelstva obce, kterými jsou měsíční odměna a (již zmiňovaná) odměna při skončení funkčního období. Pravidla pro poskytování odměny při skončení funkčního období stanoví obecní zřízení v § 75.

V § 75 obecního zřízení je upraveno několik situací, které souvisejí s odměňováním člena zastupitelstva ve vazbě na skončení jeho funkčního období, popř. na jinou skutečnost. V tomto ustanovení je obsažena úprava zejména odměny při skončení funkčního období člena zastupitelstva obce (odst. 1, 2 a 7). Pro úplnost dodejme, že § 75 obecního zřízení upravuje rovněž poskytování měsíční odměny v případě, kdy uvolněnému nebo neuvolněnému starostovi nebo místostarostovi zanikl jeho přede dnem voleb (odst. 3), anebo poskytování měsíční odměny v dalším případě, kdy byl uvolněný nebo neuvolněný starosta nebo místostarosta z této funkce odvolán nebo se jí vzdal (odst. 4). V § 75 odst. 5 a 6 obecního zřízení je popsán nárok na měsíční odměnu v případě dosavadního starosty nebo místostarosty vykonávajícího pravomoci podle § 107 obecního zřízení (tj. v období ode dne voleb do zastupitelstva obce do zvolení nového starosty nebo místostarosty), resp. nárok člena zastupitelstva obce (který není starostou, místostarostou nebo členem rady), který vykonává pravomoc podle § 107 obecního zřízení (opět v období ode dne voleb do zastupitelstva obce do zvolení nového starosty nebo místostarosty).

Příspěvek se však bude zabývat pouze problematikou odměny při skončení funkčního období ve smyslu § 75 odst. 1, 2 a 7 obecního zřízení. Tato odměna se hovorově zkráceně nazývá jako „odchodné“. Odchodné jako právní pojem zavádí sice více právních předpisů, avšak obecní zřízení tento pojem nepoužívá, a proto v následujícím textu bude ve smyslu odměny při skončení funkčního období člena zastupitelstva důsledně uváděno v uvozovkách.

Ústava České republiky (ústavní zákon č. 1/1993 Sb.) v čl. 102 odst. 2 větě první stanoví, že funkční období zastupitelstva je čtyřleté (totéž uvádí v § 1 odst. 2 zákon č. 491/2001 Sb., o volbách do zastupitelstev obcí a o změně některých zákonů, ve znění pozdějších předpisů [dále jen „zákon č. 491/2001 Sb.“]). Obecní zřízení mluví o funkčním období zejména v souvislosti s úpravou odměny při skončení funkčního období člena zastupitelstva obce, avšak v § 67 a § 68 odst. 4 naopak používá pro stejnou skutečnost pojem volební období (zastupitelstva obce). Terminologie obecního zřízení (a podobně i zákona č. 131/2000 Sb., o hlavním městě Praze, ve znění pozdějších předpisů [dále jen „zákon o hlavním městě Praze“]) je tedy v daném případě nejednotná, a to na rozdíl od zákona č. 129/2000 Sb., o krajích (krajské zřízení), ve znění pozdějších předpisů (dále jen „krajské zřízení“), který používá pouze pojem funkční období.

Vzhledem k terminologii Ústavy by se měl i v obecním zřízení a v zákoně o hlavním městě Praze používat jednotně pojem funkční období zastupitelstva, což ovšem na druhou stranu přináší jisté potíže pro jednoznačné rozlišení mezi funkčním obdobím zastupitelstva jako (kolektivního) orgánu územního samosprávného celku a funkčním obdobím člena tohoto zastupitelstva majícím praktický dopad na výklad pojmu „odměna při skončení funkčního období“.

Ústava z nejasných důvodů v případě zastupitelstev územních samosprávných celků hovoří o „funkčním období“, zatímco pro časové vymezení činnosti Poslanecké sněmovny nebo Senátu používá pojem „volební období“ [např. čl. 17 odst. 1 nebo čl. 25 písm. b) Ústavy]. Pro snazší výklad pojmu „odměna při skončení funkčního období“ se jeví jako vhodnější rozlišovat mezi volebním obdobím zastupitelstva územního samosprávného celku, které je obecně čtyřleté (nedošlo-li k jeho zkrácení např. z důvodu nových voleb podle § 58 zákona č. 491/2001 Sb. nebo naopak k jeho prodloužení na základě čl. 10 ústavního zákona č. 110/1998 Sb., o bezpečnosti České republiky, ve znění pozdějších předpisů), a funkčním obdobím člena tohoto zastupitelstva. Funkční období člena zastupitelstva se může krýt s volebním obdobím zastupitelstva, nebo může být kratší či přesahovat do dalšího volebního období zastupitelstva.

Funkční období uvolněných i neuvolněných členů zastupitelstva obce (hlavního města Prahy) končí dnem voleb do zastupitelstva obce, neboť tímto dnem jim ze zákona zaniká [§ 55 odst. 2 písm. d) zákona č. 491/2001 Sb.], přičemž dnem voleb se v případě „řádných“ dvoudenních voleb rozumí podle § 3 odst. 3 zákona č. 491/2001 Sb. první den voleb. V případě krajů je právní úprava (částečně) odlišná, neboť člena zastupitelstva kraje zaniká ukončením hlasování (až) ve druhý den voleb, popřípadě nových voleb do zastupitelstva kraje [§ 48 odst. 2 písm. a) krajského zřízení].

Stávající podoba právní úpravy odměny při skončení funkčního období v obecním zřízení je důsledkem přijetí tzv. dozorové novely (zákon č. 234/2006 Sb.), která nabyla účinností dnem 1. července 2006 (obdobu odměny při skončení funkčního období upravoval i původní zákon o obcích č. 367/1990 Sb., a to v § 32 odst. 5 od 20. července 1994).

Dozorová novela zasáhla do úpravy „odchodného“ pouze v případě obecního zřízení; krajského zřízení a zákona o hlavním městě Praze se dozorová novela v oblasti „odchodného“ nijak nedotkla, čímž zapříčinila poměrně velké a neodůvodněné rozdíly mezi těmito právními předpisy. Tyto rozdíly spočívají např. ve způsobu výplaty odměny při skončení funkčního období (ve splátkách či jednorázově) anebo v samotném způsobu stanovení její konkrétní výše.

Každému uvolněnému členu zastupitelstva obce náleží odměna při skončení funkčního období („odchodné“), jestliže mu ke dni voleb do zastupitelstva obce příslušela měsíční odměna, a pokud mu nevznikl opětovný nárok na měsíční odměnu. V případě neuvolněných členů zastupitelstva obce je jejich okruh ve vazbě na vznik nároku na odměnu při skončení funkčního období výrazně užší a zahrnuje pouze starostu (§ 75 odst. 1 obecního zřízení). Uvedený okruh členů zastupitelstva obce se vztahuje i na členy zastupitelstva městského obvodu nebo městské části územně členěného statutárního města (§ 146 obecního zřízení).

Neuvolněnému členu zastupitelstva obce, pokud vykonává funkci starosty, a každému uvolněnému členu zastupitelstva obce (tj. jakémukoliv, bez ohledu na vykonávanou funkci - např. starostovi, místostarostovi, členovi rady obce, předsedovi výboru zastupitelstva obce) náleží odměna při skončení funkčního období, jestliže mu ke dni voleb do zastupitelstva obce příslušela měsíční odměna, a pokud mu nevznikl opětovný nárok na měsíční odměnu.

Obecní zřízení pro přiznání odměny při skončení funkčního období tedy stanoví dvě podmínky, které musejí být současně splněny, tj. za prvé musí platit, že uvolněnému členovi zastupitelstva nebo neuvolněnému starostovi ke dni voleb do zastupitelstva obce příslušela měsíční odměna, a za druhé musí být naplněna skutečnost, že uvedeným členům zastupitelstva obce nevznikl opětovný nárok na měsíční odměnu.

První podmínka pro přiznání odměny při skončení funkčního období, tj. pobírání měsíční odměny ke dni voleb do zastupitelstva obce, bude v případě uvolněných členů zastupitelstva obce vždy naplněna, neboť tito členové zastupitelstva obce mají na měsíční odměnu ze zákona nárok. Na tom nic nemůže změnit ani skutečnost, pokud by se uvolněný člen zastupitelstva obce své měsíční odměny případně vzdal. Rozhodující je zde totiž existence nároku na měsíční odměnu, nikoliv stav, zda je měsíční odměna fakticky vyplácena. Měsíční odměna nemusí být vyplácena nejen z důvodu, že se jí nebo její části uvolněný člen zastupitelstva obce vzdal, ale i tehdy, pokud jí obec není vůbec schopna vyplácet (např. z důvodu finančních problémů obce). Situace neuvolněného starosty je (může být) z pohledu nároku na odměnu při skončení funkčního období odlišná, neboť v případě, že vykonává svoji funkci bez nároku na měsíční odměnu (zastupitelstvo obce mu žádnou měsíční odměnu neschválilo), tak potom mu za této situace zároveň nevzniká ani nárok na odměnu při skončení funkčního období.

Druhou podmínkou nezbytnou pro přiznání odměny při skončení funkčního období je skutečnost, že uvolněnému členu zastupitelstva obce a neuvolněnému starostovi nevznikl (v novém volebním období) opětovný nárok na měsíční odměnu. Tato podmínka se vykládá tak, že měsíční odměnou se zde rozumí měsíční odměna poskytovaná za výkon jakékoliv uvolněné funkce člena zastupitelstva a funkce neuvolněného starosty (viz § 75 odst. 1 obecního zřízení). Stane-li se např. uvolněný nebo neuvolněný starosta po volbách uvolněným členem rady obce, měsíční odměna při skončení funkčního období mu nenáleží (odměna by mu náležela v situaci, kdyby se stal např. neuvolněným členem rady obce).

Opětovným nárokem na měsíční odměnu je třeba z hlediska časového rozumět nárok vzniklý bezprostředně po zániku nároku na předchozí měsíční odměnu za výkon funkcí uvedených v § 75 odst. 1 obecního zřízení. Teoreticky tedy stačí případné přerušení i v řádu několika dnů mezi výkonem příslušných funkcí, aby uvolněnému členovi zastupitelstva a neuvolněnému místostarostovi vznikl nárok na „odchodné“. V tomto smyslu je obecní zřízení z pohledu příslušného člena zastupitelstva obce výrazně benevolentnější než např. u poslanců nebo senátorů, u kterých pro vznik nároku na odchodné podle § 7 odst. 1 zákona č. 236/1995 Sb., o platu a dalších náležitostech spojených s výkonem funkce představitelů státní moci a některých státních orgánů a soudců a poslanců Evropského parlamentu, ve znění pozdějších předpisů, je nutné vyčkat tři měsíce po skončení výkonu jejich funkce, přičemž jim během těchto třech měsíců nesmí vzniknout nárok na plat za výkon téže nebo jiné funkce představitele státní moci.

Konkrétní výše odměny při skončení funkčního období pro ty členy zastupitelstva obce, kteří na ní mají nárok, je stanovena v § 75 odst. 2 obecního zřízení. Výše odměny při skončení funkčního období uvolněného člena zastupitelstva obce a neuvolněného člena zastupitelstva obce vykonávajícího funkci starosty se stanoví jako výše měsíční odměny, která příslušela ke dni voleb do zastupitelstva obce, k níž se přičte násobek této částky a počtu celých ukončených po sobě jdoucích let výkonu funkce, nejdéle však pěti ukončených let výkonu funkce (maximální možná výše odměny při skončení funkčního období tedy činí šestinásobek měsíční odměny).

S výpočtem konkrétní výše odměny při skončení funkčního období mohou vznikat výkladové potíže. Problém s výpočtem výše „odchodného“ nevzniká v těch případech, kdy v průběhu volebního období nedošlo ke změně funkce.

Výkladové problémy však nastávají v případech, kdy člen zastupitelstva obce během volebního období vystřídal několik funkcí uvedených v § 75 odst. 1 obecního zřízení.

Vyjdeme-li z modelu uvedeného v příkladu, tak pro samotné stanovení počtu násobků nebude možné brát v úvahu případné změny funkcí. Samozřejmě i v tomto případě musí být pro vznik nároku na „odchodné“ dodrženo, že se musí jednat o nepřetržitý výkon některé (či některých) z funkcí, které jsou taxativně uvedeny v § 75 odst. 1 obecního zřízení.

Pojem „rok výkonu funkce“ použitý platnou právní úpravou v § 75 odst. 2 obecního zřízení je možno vykládat tak, že mu lze rozumět 12 po sobě jdoucích měsíců, a to počínaje dnem volby do funkce starosty, popřípadě do funkce, pro niž byl člen zastupitelstva obce uvolněn. Pro vymezení konce roku výkonu funkce je možno vyjít z obecného počítání konce lhůt v právu, tedy že ukončením roku výkonu funkce bude takový den, který se číslem shoduje se dnem volby, resp. není-li takového dne v posledním měsíci, posledním dnem tohoto měsíce (§ 122 odst. 2 zákona č. 40/1964 Sb., občanský zákoník, ve znění pozdějších předpisů, § 333 odst. 1 zákona č. 262/2006 Sb., zákoník práce, ve znění pozdějších předpisů).

S ohledem na to, že standardní volební období netrvá přesně 4 roky (je vždy o něco kratší) a uvolněnému členovi zastupitelstva obce a neuvolněnému starostovi, kteří mají nárok na „odchodné“, by kvůli několika málo chybějícím dnům v roce, kdy se konají volby, nevznikl nárok na násobek měsíční odměny právě za tento poslední rok, je nutno se zřejmě přiklonit k názoru, že k oněm chybějícím dnům se vezmou v úvahu (tedy se připočtou) i dny v novém volebním období, kdy příslušný člen zastupitelstva vykonává své pravomoci v režimu § 107 obecního zřízení. I za toto období, tj. období ode dne voleb do zastupitelstva obce do zvolení nového starosty nebo místostarosty, náleží dosavadnímu starostovi i místostarostovi měsíční odměna (viz § 75 odst. 5 obecního zřízení). Vzhledem k tomu, že podle § 102a obecního zřízení rada obce vykonává své pravomoci podle tohoto zákona i po ukončení funkčního období zastupitelstva obce až do zvolení nové rady obce nebo do zvolení starosty obce v případě, že se rada obce nevolí, náleží i těmto členům rady obce měsíční odměna, byť v § 75 odst. 5 obecního zřízení členové rady obce v okruhu osob pobírajících měsíční odměnu ve „volebním mezidobí“ uvedeni nejsou.

Odměna při skončení funkčního období může být vyplacena v měsíčních splátkách nebo jednorázově (věta první § 75 odst. 7 obecního zřízení). Je tedy pouze na zvážení obce, zda přistoupí k vyplacení odměny při skončení funkčního období v jednotlivých měsíčních splátkách anebo provede jednorázové vyplacení. Pokud obec přistoupí k vyplacení odměny při skončení funkčního období v měsíčních splátkách (např. z ekonomických důvodů s ohledem na reálný stav disponibilních obecních finančních prostředků), vzniká otázka, v jaké výši by měla být měsíční splátka uvedené odměny vyplácena. Obecní zřízení totiž nestanoví žádným způsobem minimální výši měsíční splátky, nicméně lze doporučit, aby s ohledem na smysl uvedené odměny byla měsíční splátka „odchodného“ právě ve výši jedné měsíční odměny. Byla-li by výše měsíční splátky odměny při skončení funkčního období zastupitelstvem obce schválena např. v řádech několika málo desetikorun, mohl by být takovýto způsob splácení hodnocen jako šikanózní postup zastupitelstva obce vůči svému členovi (faktické vyplacení celé odměny při skončení funkčního období by se tak mohlo protáhnout i na několik let).

Vznik nároku na odměnu při skončení funkčního období je v § 75 odst. 7 obecního zřízení variantně posuzován v závislosti na případném pravomocném odsouzení člena zastupitelstva za úmyslný trestný čin. Vznikl-li neuvolněnému členu zastupitelstva obce, pokud vykonává funkci starosty, a (jakémukoliv) uvolněnému členu zastupitelstva obce (např. starostovi) nárok na odměnu při skončení funkčního období v době, kdy je proti němu vedeno trestní řízení pro úmyslný trestný čin spáchaný v průběhu funkčního období, odměna při skončení funkčního období se nevyplatí. Skončí-li trestní řízení pro uvedený trestný čin pravomocným odsouzením člena zastupitelstva obce, má se za to, že nárok na odměnu při skončení funkčního období nevznikl; nedojde-li k takovému odsouzení, odměna při skončení funkčního období se vyplatí. Trestním řízením se rozumí řízení podle trestního řádu [zákon č. 141/1961 Sb., o trestním řízení soudním (trestní řád), ve znění pozdějších předpisů - viz § 12 odst. 10 trestního řádu, jde tedy o širší pojem než trestní stíhání]. Pro posouzení nároku na odměnu při skončení funkčního období je tedy rozhodující skutečnost, zda člen zastupitelstva obce byl pravomocně odsouzen za úmyslný trestný čin (není přitom rozhodující, zda spáchaný úmyslný trestný čin nějak souvisel s výkonem funkce člena zastupitelstva obce). Byl-li tedy člen zastupitelstva obce pravomocně odsouzen, nárok na odměnu při skončení funkčního období mu nevznikl.

Podle platné právní úpravy se odměna při skončení funkčního období nezahrnuje do vyměřovacího základu pro účely pojistného na všeobecné zdravotní pojištění, což výslovně stanoví § 3 odst. 2 písm. b) zákona č. 592/1992 Sb., o pojistném na všeobecné zdravotní pojištění, ve znění pozdějších předpisů. Jak vyplývá z § 5 odst. 2 písm. b) zákona č. 589/1992 Sb., o pojistném na sociální zabezpečení a příspěvku na státní politiku zaměstnanosti, ve znění pozdějších předpisů, odměna při skončení funkčního období se rovněž nezahrnuje do vyměřovacího základu pro účely pojistného na sociální zabezpečení. Z vyplacené odměny při skončení funkčního období se tedy neplatí pojistné na zdravotní a sociální pojištění.

Odlišná situace je však z hlediska daňového (konkrétně daně z příjmů fyzických osob). Odměna při skončení funkčního období je funkční požitek [§ 6 odst. 10 písm. b) zákona č. 586/1992 Sb., o daních z příjmů, ve znění pozdějších předpisů], a proto je také předmětem daně z příjmů fyzických osob [stejně jako měsíční odměna - viz § 3 odst. 1 písm. a) zákona č. 586/1992 Sb.].

Obecní zřízení v § 75 důsledně rozlišuje mezi odměnou při skončení funkčního období a odměňováním v ostatních obdobných situacích. V tomto rozlišování mezi jednotlivými odměnami lze vidět zásadní rozdíly příslušné právní úpravy mezi obecním zřízením na straně jedné a krajským zřízením a zákonem o hlavním městě Praze na straně druhé. I když i krajské zřízení [§ 46 odst. 3 písm. b)] a zákon o hlavním městě Praze [§ 52 odst. 3 písm. b)] zavádějí také pojem „odměna při skončení funkčního období“, v dalších svých ustanoveních, které se zabývají skončením funkčního období člena zastupitelstva kraje (hlavního města Prahy), tento pojem na rozdíl od obecního zřízení již nepoužívají. S ohledem na skutečnost, že odměna při skončení funkčního období se nezahrnuje do vyměřovacího základu pro účely pojistného na všeobecné zdravotní pojištění a pojistného na sociální zabezpečení, vzniká otázka, zda se odměny vyplácené v režimu § 50 krajského zřízení a § 55 zákona o hlavním městě Praze, které v těchto ustanoveních nejsou výslovně označeny jako odměny při skončení funkčního období (na rozdíl od § 75 odst. 1, 2 a 7 obecního zřízení), budou či nebudou zahrnovat do vyměřovacího základu pro účely pojistného na všeobecné zdravotní pojištění a pojistného na sociální zabezpečení. Jinými slovy jde o to, zda pojem „odměna při skončení funkčního období“ je nutno chápat v širším či užším slova smyslu. V případě obcí je zřejmě na místě vykládat pojem „odměna při skončení funkčního období“ v užším slova smyslu, tj. jde o odměnu uvedenou pouze v § 75 odst. 1, 2 a 7 obecního zřízení, zatímco v případě krajů a hlavního města Prahy se s ohledem na § 46 odst. 3 písm. b) krajského zřízení a § 52 odst. 3 písm. b) zákona o hlavním městě Praze nabízí pojetí pojmu „odměna při skončení funkčního období“ v širším slova smyslu, byť jde v některých případech typově o obdobné případy, které obecní zřízení v § 75 odst. 3 až 6 za odměnu při skončení funkčního období výslovně neoznačuje. Vzhledem k odlišnému formálnímu pojetí odměny při skončení funkčního období a nejednotné terminologii v typově obdobných situacích (zapříčiněné odlišným legislativním vývojem v této oblasti) v obecním zřízení na straně jedné a v krajském zřízení a zákoně o hlavním městě Praze na straně druhé, je tak zřejmě nutné vykládat daný pojem autonomně ve vztahu ke každému z uvedených právních předpisů.

Podle § 50 odst. 1 krajského zřízení platí, že uvolněnému členu zastupitelstva a neuvolněnému členu zastupitelstva, pokud vykonává funkci hejtmana, jemuž ke dni voleb do zastupitelstva příslušela měsíční odměna, náleží tato odměna ještě po dobu 3 měsíců od konání voleb do zastupitelstva, pokud mu nevznikl opětovný nárok na měsíční odměnu. Zákon o hlavním městě Praze v § 55 odst. 1 stanoví, že uvolněným členům zastupitelstva hlavního města Prahy, jimž v době konání voleb do zastupitelstva hlavního města Prahy příslušela měsíční odměna, náleží tato odměna ještě po dobu 3 měsíců od konání voleb do zastupitelstva hlavního města Prahy, pokud jim nevznikl opětovný nárok na měsíční odměnu. Ve srovnání s obecním zřízením nemá nárok na odměnu při skončení funkčního období žádný neuvolněný člen zastupitelstva hlavního města Prahy. Další odlišnost spočívá v rozsahu „odchodného“, neboť u krajů a hlavního města Prahy je stanovena jednotně (u obcí proměnlivě v závislosti na počtu let výkonu příslušné funkce), přičemž samotná výše „odchodného“ činí právě tři měsíční odměny (maximální možná výše „odchodného“ u členů zastupitelstva obce činí šestinásobek měsíční odměny). Možnost vyplácet „odchodné“ jednorázově krajské zřízení ani zákon o hlavním městě Praze (na rozdíl od obecního zřízení) neupravují. Krajské zřízení ani zákon o hlavním městě Praze vznik nároku na odměnu při skončení funkčního období variantně neposuzují v závislosti na případném pravomocném odsouzení člena zastupitelstva za úmyslný trestný čin, jak naopak činí obecní zřízení v § 75 odst. 7.