Proces provádění veřejnosprávních kontrol v podmínkách ÚSC, 1. část

Kontrolu lze obecně charakterizovat jako jeden ze základních nástrojů řízení. Veřejná správa se svými orgány je jak subjektem (tzn. vykonavatelem), tak objektem (tzn. předmětem) kontrolní činnosti. Veřejný sektor uspokojuje potřeby veřejného zájmu² formou veřejných služeb a prostřednictvím veřejných prostředků. Právě s ohledem na nakládání s veřejnými prostředky je legitimní, že činnost ve veřejné správě je podrobena právně formalizované vnější i vnitřní kontrole.

V nyní předkládaném textu, který je zamýšlen jako první ze série tří článků věnovaných veřejnosprávní kontrole, se budeme věnovat právnímu základu kontroly ve veřejné správě včetně subjektů, které se na kontrolách ve veřejné správě podílí. Samostatnou kapitolu pak budeme věnovat popisu veřejnosprávních kontrol vykonávaných ÚSC.

Naším cílem v této sérii článků je přiblížit čtenářům proces provádění veřejnosprávních kontrol tak, jak je vykonávána v ÚSC a s přihlédnutím k aktuálním změnám především u porušení rozpočtové kázně.

Základními a nejdůležitějšími právními předpisy, které vymezují kontrolu ve veřejné správě v podmínkách ÚSC jsou následující zákony:

Nechceme zde z uvedených zákonů opisovat pasáže související s tématem tohoto článku. Spíše v dalším textu upozorníme na některá jejich významná ustanovení, kterým se budeme detailněji věnovat.

Kontroly ve veřejné správě lze rozdělit podle několika rozličných hledisek. Obecně (tzn. nejen ve veřejné správě) lze kontroly rozdělit na:

V rámci veřejné správy je forma kontrol uspořádána podle hierarchické úrovně institucí ve státě. V kontrolním systému veřejné správy je ústřední kontrolní úroveň vykonávána státem - tj. Parlamentem České republiky, který kontrolu provádí prostřednictvím svých iniciativních a kontrolních orgánů. Vláda ČR svou kontrolu provádí prostřednictvím ministerstev a územních finančních orgánů, celních úřadů, úřadů práce, správy sociálního zabezpečení a dalších odvětvově příslušných orgánů.

Další ústřední orgány státní správy, které mají svou nepominutelnou roli v systému kontroly veřejné správy byly zřízeny přímo zákonem. Jsou to Nejvyšší kontrolní úřad ČR, Česká národní banka, Veřejný ochránce práv, Úřad pro ochranu osobních údajů, Úřad pro ochranu hospodářské soutěže, Státní úřad pro jadernou bezpečnost, Energetický regulační úřad, Ústavní soud a další instituce zřízené zákonem za účelem kontroly (např. také Rada České televize, senát vysoké školy nebo fakulty).

V rámci územní veřejné správy je kontrolní funkce vykonávána kraji a obcemi. Pod kontroly vykonávané krajským úřadem v přenesené působnosti podřazujeme přezkoumání hospodaření obcí v územní působnosti kraje³ a kontroly výkonu přenesené působnosti svěřené orgánům obcí⁴. Kontrola vykonávána kraji a obcemi v samostatné působnosti je veřejnosprávní kontrolou nebo kontrolou územních rozpočtů⁵ podle MRP.

Nutno podotknout, že subjekty v procesu kontroly na všech úrovních mají právními předpisy jasně vymezené tak, aby se vzájemně nepřekrývaly.

tak, jak ji popisuje ze ZFK. Je to finanční kontrola skutečností rozhodných pro hospodaření s veřejnými prostředky, uskutečňuje se u subjektů vně organizace, kdy kontrolovanou osobou jsou v obecné rovině:

Veřejnosprávní kontrola je rozlišena podle rozhodovacího procesu na Tyto fáze veřejnosprávní kontroly naleznou své uplatnění zejména u žadatelů a příjemců veřejné finanční podpory z rozpočtu ÚSC.

je prováděna před uskutečněním veřejného výdaje. Jedná se o takové kontrolní postupy, které zhodnotí, zda žadatel o veřejnou finanční podporu splňuje předem stanovená kritéria pro poskytnutí podpory, zda jsou podklady předložené žadatelem v souladu s právními předpisy. Žadatelem jsou myšleny subjekty provádějící veřejně prospěšné činnosti a veřejnou finanční podporou je označena , dar či finanční příspěvek. Tato fáze je ukončena splněním všech stanovených kritérií, přičemž výsledkem může také být neschválení poskytnutí veřejné finanční podpory k tomu příslušným orgánem ÚSC.

je prováděna v průběhu realizace operace až do konečného vypořádání, respektive vyúčtování poskytnuté podpory. Cílem této fáze veřejnosprávní kontroly je předcházení vzniku závažných nedostatků, nezákonného jednání a s tím spojeným negativním dopadům na veřejné prostředky. Uplatňuje se zejména před vyplacením schválené veřejné finanční podpory nebo v případě zálohového vyplácení před vyplacením konečně schválené výše finanční podpory.

je vykonávána po vyúčtování operace a je vykonávána na místě. V této fázi veřejnosprávní kontroly je prověřováno zda:

je prováděna podle ust. § 15 MRP. V tomto ustanovení je vymezeno, že zřizovatel (tzn. obec nebo kraj) provádí pravidelnou, systematickou a úplnou kontrolu svého hospodaření a hospodaření jím zřízených a založených právnických osob a to po celý rozpočtový rok.

Předmětem kontroly ze strany zřizovatele může být kontrola veškerých prostředků příspěvkové organizace včetně prostředků poskytnutých z jiných rozpočtů (ze státního rozpočtu, ze zahraničí), dále pak oblast majetkových vztahů a přiměřenosti a účinnosti vnitřního kontrolního systému.

Podle již zmíněného ustanovení § 15 MRP provádí ÚSC také pravidelnou a systematickou kontrolu hospodaření založených právnických osob, tedy především akciových společností a společností s ručením omezeným.⁶ Tato kontrola však nemůže být prováděna podle ZFK, neboť podle ust. § 1 odst. 3 tohoto zákona se zákon na kontrolu právnických osob, ke kterým ÚSC plní funkci zakladatele nevztahuje. Může však v konkrétním případě nastat situace, že založená právnická osoba může být v pozici žadatele nebo příjemce veřejné finanční podpory a v tom případě může být u této osoby provedena veřejnosprávní kontrola. Taková kontrola se ovšem může zaměřit jen na skutečnosti rozhodné při hospodaření s veřejnou finanční podporou a nikoliv na hospodaření právnické osoby jako celek. Pro zajištění celkové kontroly hospodaření založené právnické osoby může ÚSC využívat svých zástupců do řídících a kontrolních orgánů právnických osob podle příslušných ustanovení zákona č. 513/1991 Sb., obchodní zákoník, ve znění pozdějších předpisů (dozorčí rada, představenstvo)⁷ a rovněž to, že rada kraje (obce) vykonává funkci jediného společníka (akcionáře), tzn. fakticky vykonává působnost valné hromady společnosti.

Při výčtu kontrolovaných osob v procesu veřejnosprávní kontroly prováděné ÚSC je nutno zmínit ještě , o předškolním, základním, středním, vyšším odborném a jiném vzdělávání (školský zákon), ve znění pozdějších předpisů, prováděnou na základě ust. § 10 ZFK u škol a školských zařízení zřizovaných obcemi. Tuto kontrolu vykonává kraj v samostatné působnosti a může prověřovat pouze skutečnosti rozhodné pro poskytnutí prostředků, soulad s právními předpisy, hospodárnost, účelnost a efektivnost při nakládání s prostředky.

se stávají také v rámci veřejnosprávní kontroly, a to zejména tehdy, jestliže se samy staly žadatelem nebo příjemcem veřejné finanční podpory z rozpočtu jiného orgánu veřejné správy. V případě poskytnutí podpory z rozpočtu kraje obci, je kontrolním orgánem krajským úřad. Je samozřejmě možné také to, aby veřejnou finanční podporu poskytla obec jiné obci nebo kraji, a v takovém případě je kontrolním orgánem obecní úřad obce, která podporu poskytla. V případě poskytnutí veřejné finanční podpory z prostředků státu je pak kontrolním orgánem ve vztahu ke kraji i k obci příslušný správce kapitoly státního rozpočtu.

ÚSC jako subjekty veřejné správy hospodaří s veřejnými prostředky a jsou dle platných právních předpisů povinny využívat svůj majetek účelně a hospodárně v souladu se svými zájmy a úkoly vyplývajícími ze zákonem vymezené působnosti. Právě to je důvodem, proč musí být ve veřejné správě kvalitně propracován a realizován systém veřejnosprávní kontroly. Obce a kraje jednak samy veřejnosprávní kontrolu provádějí u příjemců veřejné finanční podpory z jejich rozpočtu a dále u svých zřízených nebo založených organizací. V případě, kdy jsou obce či kraje samy příjemcem veřejné finanční podpory stávají se přirozeně samy kontrolovanou osobou.

V předloženém článku jsme se pokusili podat úvodní výklad k problematice veřejnosprávní kontroly v působnosti obcí a krajů. V následujících článcích pak detailněji popíšeme procesní pravidla provádění veřejnosprávní kontroly, její dokumentaci a věnovat se budeme také problematice porušení rozpočtové kázně, která s veřejnosprávní kontrolou neoddělitelně souvisí.