Předražek v daňovém řádu - ano, či ne?

Předražek český lid poznal již za dob Rakouska-Uherska. Jeho úprava byla rozprostřena v § 195 až 199 zákona č. 79/1896 ř. z., o řízení exekučním a zajišťovacím (exekuční řád).³⁾

Srovnáme-li právní úpravu historického předražku s nynější, musíme dojít k závěru, že jsou obě právní úpravy v zásadě velmi podobné. Stojí prakticky na stejných principech a sledují tentýž účel (zvýšení výtěžnosti dražeb nemovitých věcí). Nelze tedy českému zákonodárci inspiraci rakouským exekučním řádem upřít. O tomto závěru svědčí zejména § 195 výše uvedeného (říšského) zákona:

Výše předrážkového podání činila – stejně jako dnes – alespoň čtvrtinu (25 %) nejvyššího dražebního podání. Rozdíl byl však patrný (co do jeho základních aplikačních podmínek) v přípustnosti předražkového podání. Předražek byl přípustný až tehdy, dosahovalo-li nejvyšší dražební podání alespoň tří čtvrtin (75 %) odhadní ceny. V tomto ohledu je dnešní právní úprava liberálnější, neboť tato podmínka recipována nebyla.

Jelikož předražek není izolovanou fází v rámci dražby nemovité věci, ale předchází mu několik dalších fází, autor si dovoluje uvedené zasadit – pro lepší uchopení – do značně zjednodušeného širšího kontextu. Pakliže je čtenář dražeb znalý, nechť tuto pasáž přeskočí.

je státní mocí posvěcený krajní prostředek který nastupuje až tam, kde nebylo dlužníkem plněno dobrovolně. Na počátku všeho je tedy dluh, který nebyl splněn dobrovolně, jež se v souladu s tou kterou právní úpravou následně stane exekučním titulem. Teprve na základě exekučního titulu může být nařízena , kdy je vydán exekuční příkaz provádějící exekuci přiměřeným způsobem. V daném případě od přiměřenosti odhlédněme a bez dalšího považujme za nejvhodnější způsob provedení prodejem nemovitých věcí. Poté je exekučním orgánem ustanoven znalec, aby ocenil nemovitou věc (znalecký posudek). Na základě znaleckého ocenění stanoví exekuční orgán výslednou cenu nemovité věci. Následně exekuční orgán vydá dražební vyhlášku, jejímž prostřednictvím je nařízeno konání dražby, včetně relevantních informací (zejména výše nejnižšího dražebního podání). Následuje dražba samotná (fyzicky či elektronicky), kdy se jednotliví dražitelé předhánějí (licitace) v tom, kdo učiní nejvyšší dražební podání. Ten z dražitelů, jemuž je z důvodu učinění nejvyššího dražebního podání udělen příklep, se stává vydražitelem. který lze činit do 15 dnů od jeho uveřejnění na úřední desce. Není-li předražek učiněn, vlastníkem dražené nemovité věci se stává vydražitel. Je-li předražek učiněn, vlastníkem dražené nemovité věci se stane předražitel za předpokladu, že vydražitel jeho podání nedorovná. Poté se vydáním rozhodnutí o předražku automaticky ruší příklep vydražiteli. Dorovná-li vydražitel výši předrážkového příhozu, zůstává mu příklep udělen. Závěrem je výtěžek dražby (po úhradě exekučních nákladů) rozdělen mezi oprávněného a jiné věřitele povinného dle zákonem stanovených pravidel.

Shora uvedenou posloupnost exekučních kroků lze schematicky znázornit následovně.

Dluh --> exekuční titul --> nařízení (exekuční příkaz) --> ustanovení znalce --> ocenění (znalecký posudek) --> stanovení výsledné ceny --> dražební vyhláška --> konání dražby --> příklep --> PŘEDRAŽEK --> rozvrh (výtěžku dražby).

Předražek byl do českého právního řádu opětovně⁴⁾ zaveden zákonem č. 396/2012 Sb., který s účinností ke dni 1. 1. 2013 novelizoval o. s. ř. o nový § 336ja a jiné zásadní změny. Leitmotivem znovuzavedení předražku byla, jak uvádí i důvodová zpráva k velké exekuční novele, snaha o zvýšení výtěžnosti dražeb. Textace předražku v § 336ja o. s. ř. zůstala následnými novelami o. s. ř. nedotčena. Níže si ji autor dovoluje čtenáři, aby se nemusel obtěžovat listováním v o. s. ř, předestřít.

Podle § 336j odst. 1 o. s. ř. soud v usnesení o příklepu poučí účastníky o možnosti postupovat podle § 336ja odst. 1 (tj. o možnosti učinit nabídku předražku) s vyčíslením, jaký je minimální předražek a do kdy musí být učiněn. Podle § 336ja o. s. ř. muže každý, kromě osob, které jsou z účasti na dražbě vyloučeni podle § 336h odst. 4 o. s. ř., do 15 dnů ode dne zveřejnění usnesení o příklepu soudu písemně navrhnout, že vydraženou nemovitou věc chce nabýt alespoň za částku o čtvrtinu vyšší, než bylo nejvyšší podání (předražek). Návrh musí obsahovat náležitosti podle § 42 o. s. ř. a podpis navrhovatele musí být úředně ověřen. Návrhy vede soud odděleně a zařadí je do spisu teprve po uplynutí lhůty k podání návrhu předražku. Navrhovatel předražku je rovněž povinen ve výše uvedené lhůtě 15 dnů ode dne zveřejnění usnesení o příklepu předražek na účet soudu zaplatit. Není-li řádně a včas předrážek zaplacen, soud k návrhu předražku nepřihlíží. Po uplynutí této lhůty vyzve soud vydražitele, aby do tří dnů oznámil, zda zvyšuje svoje nejvyšší podání na částku nejvyššího předražku. Poté soud vydá usnesení o předražku, ve kterém usnesení o příklepu zruší, a rozhodne o tom, kdo je předražitelem a za jakou cenu nemovitou věc nabude. Je-li učiněno více předražků, nemovitou věc nabude ten, kdo učiní nejvyšší předražek, v případě shodných podání vydražitel, pak ten, kdo podal návrh jako první, poté se rozhoduje při jednání losem. V usnesení o předražku soud uloží povinnému, aby vydraženou nemovitou věc vyklidil nejpozději do 15 dnů od nabytí právní moci usnesení, umožnuje-li to povaha vydražené nemovité věci. Jak usnesení o příklepu, tak i usnesení o předražku je exekučním titulem pro vyklizení předmětné nemovité věci. Zvýšil-li vydražitel svoje podání na částku nejvyššího předražku, stanoví se mu stejná lhůta pro doplacení nejvyššího podání, jaká byla určena v usnesení o příklepu. Usnesení soud doručí oprávněnému, tomu, kdo do řízení přistoupil jako další oprávněný, povinnému, vydražiteli a všem, kdo učinili předražek.

Soudu tak byla v rámci řízení o výkon rozhodnutí prodejem nemovitých věcí zahájených⁵⁾ od 1. 1. 2013 přiznána zákonem nová oprávnění, kdy soud muže nově poté, co byl udělen příklep vydražiteli v dražbě, udělit po splnění zákonem stanovených podmínek příklep předražiteli a původní usnesení o příklepu zrušit.

V rámci výkonu rozhodnutí dle části šesté o. s. ř. je předražek samozřejmě aplikovatelný. Stejně tak je tomu i v rámci vedené soudním exekutorem dle zákona č. 120/2001 Sb., o soudních exekutorech a exekuční činnosti (exekuční řád) a o změně dalších zákonů, ve znění pozdějších přepisů (dále jen „exekuční“ řád“), neboť § 52 odst. 1 odkazuje na přiměřenou subsidiární aplikaci o. s. ř., což odst. 2 precizuje tak, že soudní exekutor má stejné pravomoci jako soud, nestanoví-li exekuční řád jinak (exekuční řád nestanovuje jinak). Dalším typem je správní, kdy se v případě na peněžitá plnění, což je i případ prodeje nemovitých věcí, potažmo předražku, správní řád v § 106 odst. 3 plně odkazuje na daňovou exekuci, která je – ze své daňové (fiskální) podstaty – pouze exekucí na peněžitá plnění. Pokud tedy daňová připouští aplikaci předražku, připouští ji i správní na peněžitá plnění a naopak.

Z § 177 odst. 1 d. ř. plyne, že v případě absence výslovné právní úpravy v daňovém řádu se postupuje při daňové exekuci subsidiárně dle o. s. ř. Jelikož však v tomto typu působí správce daně v ambivalentním (dvojakém) postavení, kdy splývá v osobě oprávněného i exekučního orgánu, bylo třeba toto jednoznačné pravidlo adaptovat na tyto poměry, kdy subsidiární aplikace o. s. ř. musela rozlišovat, na kolik je účelné plně aplikovat o. s. ř. a kdy je třeba zachovat k jeho aplikaci zdrženlivější přístup.

Dle § 177 odst. 2 věty druhé d. ř. platí, že pakliže vystupuje správce daně coby oprávněný z exekučního titulu, aplikují se obdobně ustanovení o. s. ř. upravující postavení oprávněného, čili aplikace „^{6) 7)}

Dle § 177 odst. 2 věty první d. ř. platí, že pakliže vystupuje správce daně coby exekuční orgán, jsou jeho pravomoci upraveny výlučně daňovým řádem, z čehož plyne, že soud⁸⁾

Pravomocí je třeba chápat zákonem, zejména daňovým řádem, správci daně svěřené instrumentárium oprávnění a povinností, jež má při své činnosti k dispozici k projednání a následnému rozhodnutí ve věci.⁹⁾ Pokud tedy daňový řád nesvěřuje správci daně pravomoc k rozhodování o předražku (není v d. ř. ani náznakem reglementován) a ani na o. s. ř. v daném ohledu neodkazuje, nelze institut předražku v rámci daňové prodejem nemovitých věcí použít.

Ze shora uvedeného je zjevné, že nelze užít institutu předražku v rámci daňové prodejem nemovitých věcí. Pokud tedy třetí osoba coby předražitel (!) učiní – hodnoceno optikou o. s. ř. – perfektní předražkové podání (včasnost, výše předražku vč. jeho úhrady a úředně ověřený podpis předražitele), správce daně – vázán zákonem (§ 5 odst. 1 d. ř.) – nemůže jinak, než kvalifikovat takové podání jako zjevně právně nepřípustné dle § 106 odst. 1 písm. b) d. ř., pročež zastaví řízení. Proti rozhodnutí o zastavení řízení správce daně prvního stupně je odvolání přípustné, nicméně odvolací orgán – vázán taktéž zákonem (§ 5 odst. 1 d. ř.) – nemá jinou možnost, než rozhodnout dle § 116 odst. 1 písm. c) d. ř., tj. odvolání zamítnout a napadené rozhodnutí potvrdit.

Správní (daňové) orgány jsou vázány zněním zákona, které v daném případě nepřipouští jinou možnost, než že předražek je v podmínkách daňového řádu neaplikovatelný (srov. § 177 odst. 2 věta první d. ř.). Jelikož závazně vykládat právo jsou oprávněny pouze a toliko soudy, mohl by se až místně příslušný krajský soud, příp. Městský soud v Praze, Nejvyšší správní soud [obecné soudy – správní soudnictví] pokusit § 177 odst. 2 věta první d. ř. vyložit pomocí např. teleologické redukce, anebo Ústavní soud [ústavní soudnictví] vyložit uvedené ustanovení ústavně konformním výkladem, neboť neaplikovatelností předražku v rámci daňové prodejem nemovitých věcí dochází k porušení ústavním pořádkem garantovaného práva vlastnit majetek [čl. 11 Usnesení č. 2/1993 Sb., o vyhlášení Listiny základních práv a svobod jako součásti ústavního pořádku České republiky, ve znění (jediné) novely č. 162/1998 Sb. (dále jen „Listina“), čímž dochází i ke vzniku potenciální akcesorické nerovnosti mezi povinnými v rámci daňové a správní a povinnými v rámci vedené dle o. s. ř. a exekučního řádu. Jinými slovy, těm, kteří mají soukromoprávní dluhy, nemůže být potenciálně zasaženo do majetkových práv tolik, jako těm, co mají veřejnoprávní dluhy, neboť u veřejnoprávních dluhů, které jsou vymáhány buď daňovou či správní (nepřímou daňovou) exekucí, nelze předražek aplikovat. Výjimku ovšem tvoří situace, kdy by se správce daně rozhodl zváživ proporcionalitu způsobu vymáhání (§ 175 odst. 2 d. ř.) pro vymáhání nedoplatků prostřednictvím daňového exekutora. Zde by sice byl předražek aplikovatelný, nicméně za cenu exekučních nákladů v intencích vedené soudním exekutorem a nejistého výsledku, neboť to, zdali bude učiněno předražkové podání, není jisté (spíše se tak neděje, než děje), což je dalším z důvodů, proč by měl být předražek aplikovatelný v rámci daňové – nevznikaly by tím zbytečné exekuční náklady spojené s jiným způsobem vymáhání, než je daňová .

V exekuci (přesněji výkonu rozhodnutí) dle části šesté o. s. ř. vystupují formálně tytéž subjekty jako v exekuci daňové, tj. oprávněný, povinný a exekuční orgán, kde oprávněným je věřitel, povinným jeho dlužník a exekučním orgánem samotný (exekuční) soud. Zatímco v daňové exekuci je věřitelem správce daně reprezentující inkasní zájmy mu svěřených veřejných rozpočtů, dlužníkem (daňový) dlužník a exekučním orgánem správce daně, ale tentokrát již ve vrchnostenském postavení (na rozdíl od oprávněného). Nicméně v případě výkonu rozhodnutí dle části šesté o. s. ř. zde vystupují jak formálně, tak i fakticky tři odlišné subjekty, zatímco v případě daňové sice vystupují formálně taktéž tři subjekty, ale fakticky nikoliv – správce daně je zároveň oprávněným i exekučním orgánem. Z těchto důvodů neponechal zákonodárce plnou subsidiární aplikaci o. s. ř. tam, kde působí správce daně coby exekuční orgán, a raději pregnantně a komplexně upravil pravomoci správce daně v samotném daňovém řádu, obzvláště v případě prodeje movitých a nemovitých věcí (srov. § 194 až 232 d. ř.). Správní (daňové) orgány musí, jednajíc v souladu se zásadou zákonnosti (§ 5 odst. 1 d. ř.), vůli racionálního zákonodárce respektovat, tj. pokud stanovil zjevné aplikační mantinely subsidiární aplikace o. s. ř., správce daně je musí reflektovat, byť tato konstrukce vymezující aplikaci subsidiární aplikace o. s. ř. není v právním řádu České republiky obvyklá.

Přínos aplikace institutu předražku nepochybně spočívá v tom, že je výhodný jak pro správce daně v pozici oprávněného, tak i pro dlužníka v pozici povinného, nicméně důvodem, proč nelze předražek aplikovat, je stále skutečnost, že to daňový řád neumožňuje (viz § 177 odst. 2 věta první d. ř.). Správce daně je vázán zákonem, a proto se nemůže od znění zákona odchýlit, byť by takováto odchylka byla ku prospěchu jak jemu, tak i dlužníkovi. Enumerativnost veřejnoprávních pretenzí, z níž zásada zákonnosti vyvěrá, je ústavním pořádkem garantovaným postulátem (viz zejména čl. 2 odst. 3 zákona č. 1/1993 Sb., Ústava České republiky, ve znění pozdějších předpisů, čl. 2 odst. 2 Listiny nebo § 5 odst. 1 d. ř.), který musí správní orgány, tedy i správce daně coby státní orgány, plně respektovat, neboť jsou to z pozice moci výkonné právě ony, kdo uvádí zákony, příp. zákonná opatření Senátu, které vydal zákonodárný sbor, do správní praxe. Jedině soudy mohou zákony vykládat. Pokud by odvolací orgán provedl výklad § 177 odst. 2 věty první d. ř. tak, že předražek je přípustný, zjevně by tím narušil princip dělby moci (zákonodárná, výkonná a soudní), který má chránit před nepřípustnou koncentrací státní moci pomocí systému kontrol a rovnováh neboť by předmětné ustanovení velmi extenzivně vykládal, resp. stanovoval by z něho výjimku, k čemuž není oprávněn, čímž by se pasoval do role soudu a nepřímo i do role zákonodárce.

Ze shora uvedeného je tedy zřejmé, že v rámci daňové vlivem nešťastného § 177 odst. 2 věty první d. ř. nejde předražek aplikovat. Je paradoxní, že to nejde, jelikož v případě aplikovatelnosti předražku, tedy navýšení nejvyššího dražebního podání nejméně o 25 %, ¹⁰⁾ Celá situace je o to více , jelikož předestřený závěr o bezpodmínečném potenciálním přínosu plně konvenuje s elementárním cílem správy daní, resp. s jeho zabezpečovací funkcí daňového inkasa (§ 1 odst. 2 d. ř.: ).

Tímto dochází ke shora zmíněnému zásahu do ústavním pořádkem garantovaného vlastnického práva (daňového) dlužníka (povinného v intencích d. ř.). Navíc povinný v rámci daňové , příp. správní , je nedůvodně znevýhodněn vůči povinnému v rámci dle části šesté o. s. ř. či dle exekučního řádu, čímž vzniká potenciální akcesorická nerovnost. A to prosím čl. 11 odst. 1 věta druhá Listiny výslovně uvádí, že: „“

Jelikož daňová prodejem nemovitých věcí není plně koncentrována pouze na nemovité věci, byl by přínos předražku mnohem širší. Jedná se o následující dva případy.

Dle § 211 odst. 5 d. ř. platí, že:

Předražek by bylo možné aplikovat i na movité věcí, které by naplňovaly některé z vedených kritérií: ¹¹⁾

Pokud se zpravidla jedná o movité věci vyšší hodnoty, byla by zde aplikace předražku plně v souladu s jeho účelem zavedení, a sice zvýšení výtěžnosti exekucí (dražeb) – čím hodnotnější věc, tím větší je výtěžnostní potenciál (hodnota) předražku.

Daňovou exekuci lze provést způsobem tzv. postižením jiných majetkových práv. Jinými majetkovými právy je bezesporu i ¹²⁾ coby soubor majetkových (penězi ocenitelných) práv, s nímž je nerozlučně spojeno právo na uzavření smlouvy o nájmu družstevního bytu. Dle § 192 odst. 1 d. ř. platí následující:

Za splnění podmínek stanov pro přijetí za člena bytového družstva, jsou-li stanoveny, lze (členský) podíl v bytovém družstvu – po jeho exekučním postižení – v rámci výsledku dražby nabýt. Jelikož povaha (členského) podílu v bytovém družstvu nejvíce odpovídá způsobu daňové prodejem nemovitých věcí, byl by předražek aplikovatelný i v tomto případě. Družstevní podíl, ač neprávem dříve opomíjený coby výdobytek socialismu, prožívá svou renesanci v souvislosti s extrémními cenami bytů ve velkých městech. Jeho hodnota rovněž není zanedbatelná, nelze totiž opomíjet, že družstevní byt lze po splacení anuity se souhlasem bytového družstva převést do vlastnictví člena družstva, příp. jeho nabyvatel vstupuje do postavení převodce či dlužníka, který anuitu jistojistě z nějaké části již uhradil.

Daňový řád nabyl účinnosti dne 1. 1. 2011, kdy vystřídal svého předchůdce, a to zákon č. 337/1992 Sb., o správě daní a poplatků, ve znění pozdějších předpisů (dále jen „ZSDP“). Daňová byla ZSDP – kulantně řečeno – upravena velmi kuse, neboť ji upravoval pouze jediný paragraf, a to § 73, příp. § 73a. Důvodem, proč postačovala takto kusá právní úprava daňové , bylo to, že § 73 odst. 7 věta první ZSDP odkazoval plně na exekuci (výkon rozhodnutí) dle části šesté o. s. ř.:

Jelikož zde absentoval nešťastně formulovaný § 177 odst. 2 věta první d. ř., byl-li by ZSDP v účinnosti i po novele zavádějící předražek do o. s. ř., byl by předražek – paradoxně – ve starším daňově procesním kodexu aplikovatelný, zatímco v novém (moderním) daňově procesním, jež byl jistojistě příslibem lepších zítřků a reflexí dosavadní judikatury, již nikoliv.

Možnosti předražku v mezích zákona č. 26/2000 Sb., o veřejných dražbách, ve znění pozdějších předpisů (dále jen „zákon o veřejných dražbách“), se autor blíže nevěnuje, nicméně předesílá, že v rámci tohoto zákona pro absenci zákonné úpravy není možný. Zákon o veřejných dražbách má velmi autonomní úpravu, která nečerpá (ani přiměřeně) z o. s. ř., ani z exekučního řádu. Nicméně odborná dražebnická¹³⁾ veřejnost (Komora dražebníků¹⁴⁾) volá po tom, aby byl předražek upraven i v zákoně o veřejných dražbách. Komora dražebníků zašla až tak daleko, že vytvořila návrh nového zákona¹⁵⁾ o veřejných dražbách, který již s možností předražku počítá.

Ustanovení § 17 zákonného opatření Senátu o dani z nabytí nemovitých věcí č. 340/2013 Sb., o dani z nabytí, ve znění zákona č. 254/2016 Sb. (dále jen „zákonné opatření Senátu o dani z nabytí nemovitých věcí“), s předražkem sice kalkuluje, nicméně tato skutečnost nemá žádný vliv na možnost jeho aplikace v daňovém řádu. Totiž skutečnost, zdali lze předražek v rámci daňové prodejem nemovitých věcí použít, nezávisí na tom, zdali jiný právní předpis s touto skutečností počítá, či nikoliv. Zmíněné ustanovení je zde pouze pro určení základu daně z nabytí nemovitých věcí, kdy hodnota předražku = zvláštní cena [§ 11 odst. 1 písm. d)] = nabývací hodnota [§ 10] = základ daně.

Ustanovení § 17 (Zvláštní cena při vydražení a předražku) zákonného opatření Senátu o dani z nabytí nemovitých věcí je následující textace:

V návětí tohoto ustanovení je uvedeno, že Spojka „nebo“ z pohledu výrokové logiky značí tzv. disjunkci – spojení dvou výroků je pravdivé, pakliže alespoň jeden výrok je pravdivý. Tedy zvláštní cenou je jak cena dosažená vydražením i předražkem v případě písmene a), b), kde je užití předražku přípustné. Co se týče bodů c) a d), tak ani v jednom případě předražek přípustný není. V bodě c) by se jednalo o předražek v rámci daňové , kde jej nelze užít, byť se subsidiárně aplikuje o. s. ř., avšak v aplikačních mantinelech dle § 177 odst. 2 d. ř. V bodě d) by se jednalo o předražek v rámci prodeje nemovité věci v rámci zákona o veřejných dražbách, který ani, na rozdíl od exekučního řádu či daňového řádu, neodkazuje na subsidiární aplikaci o. s. ř. Pokud bychom tedy přijali závěr, že návětí dává možnost předražku písmenům a) – d), znamenalo by to, že by předražek byl na základě daňového předpisu aplikovatelný i v právním předpise, který jeho úpravu nezná, či dokonce ani na o. s. ř. vůbec neodkazuje. Pakliže ale bude daňový řád co do možnosti aplikace předražku novelizován a zákon o veřejných dražbách též, příp. bude přijat nový zákon o veřejných dražbách možnost předražku obsahující, nebude již nutné § 17 zákonného opatření Senátu o dani z nabytí nemovitých věcí jakkoliv měnit – toto ustanovení je nadčasové.

Výše byla analyzována současná právní úprava, z níž rezultuje právní závěr, že předražek není v rámci daňové vlivem nešťastně formulovaného § 177 odst. 2 věta první d. ř. aplikovatelný. Je otázkou, jak tento závadný stav řešit. Závadný proto, že neaplikovatelnost se jeví jako překážka formální, nicméně také legislativně technicky je aplikace předražku složitá.

Řešení, jak předražek v rámci daňové aplikovat, je hned několik. Prvními jsou řešení výkladová, jež by příslušela v případě zužující metody dotváření práva v podobě teleologické redukce obecným soudům působícím ve správním soudnictví, anebo v případě hledání ústavně konformního výkladu až Ústavnímu soudu. Druhým řešením je řešení legislativně technické, tj. cestou přímé novelizace daňového řádu, a to buď vložením ustanovení, které říká, že se omezení pravomocí správce daně neaplikuje stran ust. § 336ja o. s. ř., nebo by jednotlivá ustanovení daňového řádu věnující se dražbě a prodeji nemovitých věcí dostatečně individualizovala, aby právní úprava předražku v daňovém řádu poskytovala dostatečnou míru právní jistoty daňovým dlužníkům a třetím osobám (dražitelům, vydražiteli, předražiteli a jiným v dražbě zainteresovaným právním subjektům)

¹⁶⁾

Nyní se tedy nacházíme v situaci, kdy jsme přesvědčeni, že ust. § 177 odst. 2 věta první d. ř. vyložené jazykovým výkladem, resp. že pravomoci správce daně jsou skutečně všechna bez výjimky upravena v daňovém řádu, je vyloženo nesprávně, neboť účel tohoto ustanovení jeho aplikaci redukuje.

Jelikož právo jsou oprávněny vykládat pouze soudy, muselo by v daném případě dojít k podání správní žaloby dle § 65 a násl. zákona č. 150/2002 Sb., soudní řád správní, ve znění pozdějších předpisů. Jelikož rozhodnutí o zastavení řízení nespadá do tzv. kompetenční výluky dle § 70 tohoto zákona, a tudíž není vyloučeno ze soudního přezkumu správního, byla by taková správní žaloba přípustná. Případně by muselo dojít k podání kasační stížnosti.

Zde tedy dochází k příkrému rozporu mezi výkladem jazykovým (gramatickým) a výkladem účelovým (teleologickým). Ustanovení § 177 odst. 2 věta první d. ř. hovoří o tom, že pravomoci správce daně jsou bezvýjimečně upraveny v daňovém řádu. To by ale nebylo (objektivní) právo, aby se nedala výjimka dovodit. Účelem tohoto ustanovení je, aby (daňoví) dlužníci byly chráněni před pravomocemi správce daně, které jim ukládají povinnosti, čili které jsou jim ku neprospěchu. Ale co kdyby prolomení tohoto zákazu dávalo správci výjimečnou pravomoc v daňovém řádu neupravenou, která by byla (daňovému) dlužníkovi ku prospěchu. Domnívám se, že to není totéž. V prvním případě lze bezpodmínečně trvat na dodržení tohoto pravidla, ale ve druhém případě již nikoliv, tehdy, je-li takový výklad pro správce daně též výhodný. V neposlední řadě též souladný s elementárním cílem správy daní, konkrétně s jeho inkasní funkcí.

Je třeba použít metodu tzv. teleologické redukce coby metodu dotváření práva, tj. gramatický výklad dané normy je redukován výkladem teleologickým. V daném případě je redukován zákaz subsidiární aplikace předražku správcem daně coby jedna z jeho pravomocí.

Neslyšely-li by správní soudy na shora uvedené, nezbývalo by než podat kasační stížnost a domáhat se po ústavním soudu ústavně konformního výkladu, který má vždy přednost před vydáním derogačního nálezu.¹⁷⁾ V situaci dvojího (či vícerého) možného výkladu aplikovaného ustanovení právního předpisu preferuje Ústavní soud požadavek ústavně konformního výkladu právního předpisu před jeho zrušením. Zrušením předmětného ustanovení pro jeho protiústavnost (čl. 11 Listiny + akcesorická nerovnost) by došlo k tomu, že nově vzniklý právní stav by vystavil všechny dlužníky právní nejistotě stran nepředvídatelnosti subsidiární aplikace o. s. ř. správcem daně, což by zajisté byl mnohem více závadnější právní stav, nežli . Stěžovatel by navíc musel s ústavní stížností výslovně spojit návrh na zrušení § 177 odst. 2 věta první d. ř. dle § 64 odst. 1 písm. e) zákona č. 182/1993 Sb., o Ústavním soudu, ve znění pozdějších předpisů. Proto je toto řešení nemyslitelné. Co se týká aplikace ústavně konformního výkladu, tak zde by bylo možné pomocí zprostředkované teleologické redukce tohoto stavu dosáhnout.

Tento způsob by znamenal legislativně technický zásah do daňového řádu, kdy by bylo nejvhodnější přeformulovat § 177 odst. 2 d. ř. vložením věty za středník následovně:

S ohledem na skutečnost, že cílem tohoto příspěvku není plně nahradit práci legislativců, nebude autor formulovat jednotlivá ustanovení daňového řádu, jež by bylo třeba pro aplikovatelnost předražku novelizovat. Je potřeba ale říci, jakým způsobem by mělo dojít k novelizaci, resp. co by mělo být zapracováno. Jistojistě by mělo být zapracováno zveřejnění rozhodnutí o příklepu na úřední desce správce daně, aby objektivně každý mohl učinit předražek, dále do kdy předražek lze učinit, jaká je jeho minimální (procentuální) výše, povinné ověření podpisu na předražkovém podání, do kdy musí být předražek uhrazen, kolizní pravidla pro pluralitu předražků, možnost a lhůta vydražitele reagovat na předražek, vztah odvolání proti rozhodnutí o příklepu, rozhodnutí o předražku aj.

Na zvážení lze ponechat, zdali nepodmínit přípustnost odvolání proti rozhodnutí o předražku složením vratné jistoty, aby se zamezilo neúměrnému prodlužování exekučního řízení a obstrukcí. Inspirací může být Sazebník poplatků v rámci zákona č. 549/1991 Sb., o soudních poplatcích, ve znění pozdějších předpisů, konkrétně položka č. 22 bod 12:

„Za odvolání dražitele proti usnesení o příklepu a za odvolání navrhovatele předražku proti usnesení o předražku
a) do částky 250 000 Kč	5 000 Kč,
b) v částce vyšší než 250 000 Kč	2 % z této částky; nejvýše 100 000 Kč.“

Tato inspirace by mohla také najít svoji odpovídající podobu v zákoně č. 634/2004 Sb., o správních poplatcích, ve znění pozdějších předpisů. Konečné řešení je však věcí politického, legislativního a ekonomického diskurzu.

Nemožnost (subsidiární) aplikace předražku dle § 336ja o. s. ř. v rámci daňové prodejem nemovitých věcí, příp. i movitých věcí ve smyslu § 211 odst. 5 d. ř., či daňové postižením jiných majetkových práv (podíl v bytovém družstvu) dle § 192 d. ř. přináší oslabení v efektivitě (výtěžnosti) daňové , což má svůj logický přesah i do správní. Nemožnost aplikace předražku v daňové exekuci je nesmyslná, neboť je tím potenciálně zkracován jak dlužník, tak i samotný správce daně, resp. ty které veřejné rozpočty. Toto zkrácení může mít pro dlužníka až ústavní rozměr pro kolizi s ústavním pořádkem garantovaným právem vlastnit majetek, příp. zakládá akcesorickou nerovnost mezi dlužníky mající soukromoprávní dluhy, u nichž je aplikace předražku beze zbytku přípustná (, kdy je exekučním orgánem soud či soudní exekutor), a dlužníky, u nichž je aplikace předražku beze zbytku nepřípustná (daňová a správní na peněžitá plnění, jež se obě řídí právní úpravou obsaženou v daňovém řádu).

není v pořádku, neboť koliduje s inkasní funkcí elementárního cíle správy daní, a proto je třeba právní úpravu daňového řádu, resp. jeho ust. § 177 odst. 2 věta první, překlenout buď výkladem (teleologická redukce či ústavně konformní výklad), nebo legislativně technickým řešením [vložení nového ustanovení či individualizace daňového řádu (novelizace více ustanovení)].

Nejjednodušší a nejrychlejší, vzhledem k jasné převaze přínosu zavedení aplikovatelnosti předražku, se jeví varianta druhá – legislativně technické řešení. Správní soudy by se totiž dostaly k vydání rozsudku v horizontu cca dvou let od podání předražkového podání. V případě Nejvyššího správního soudu v horizontu cca až čtyř let od posledně uvedeného okamžiku. Co se týče Ústavního soudu, tak zde musíme přidat rok až dva, jsme tedy někde na pomezí pěti až šesti let. Zatímco zákonodárný proces by se v takto konsenzuálním odborném prostředí mohl vejít do horizontu nejvýše dvou let. Co se týče preference legislativně technického řešení, jsem přesvědčen, že z pohledu právní jistoty a co největší míry srozumitelnosti právní úpravy, jež má sporné momenty z ní rezultující, je optimální varianta druhá (individualizace daňového řádu) na úkor varianty první (vložení nového ustanovení), neboť pokud budou přizpůsobena přímo jednotlivá předražkem dotčená ustanovení daňového řádu, bude takové řešení pro adresáty této právní normy tím nejlepším. Varianta vložení zastředníkového ustanovení pak s sebou přináší celou řadu otázek, nejasností a aplikačních nesnází, což se jistojistě shodneme, že žádoucím není.

Zdroj: Odborný portál DAUC.cz, 2019.