Důvodová zpráva k zákonu č. 298/2021 Sb., změna zákona o ozdravných postupech a řešení krize na finančním trhu a dalších souvisejících zákonů

Hlavním důvodem navrhované právní úpravy je povinnost implementace pravidel zavedených směrnicí Evropského parlamentu a Rady (EU) 2019/879 ze dne 20. května 2019, kterou se mění směrnice 2014/59/EU, pokud jde o schopnost úvěrových institucí a investičních podniků absorbovat ztráty a schopnost rekapitalizace, a směrnice 98/26/ES (dále jen „směrnice BRRD II"), do českého právního řádu.

Návrhem zákona se novelizují tyto zákony:

Směrnice 2014/59/EU, kterou se stanoví rámec pro ozdravné postupy a řešení krize úvěrových institucí a investičních podniků (dále jen „BRRD"), je právním aktem sekundárního práva Evropské unie (dále jen „EU"), kterým byl v reakci na finanční krizi proběhlou v letech 2007 – 2008 vytvořen nezbytný rámec pro účinné řešení krizí bank, spořitelních a úvěrních družstev, některých investičních podniků (tj. obchodníků s cennými papíry) a některých dalších osob, jsou-li součástí stejné skupiny jako úvěrová instituce nebo investiční podnik.

Hlavním cílem BRRD bylo zajistit harmonizaci řešení selhání bank, spořitelních a úvěrních družstev a obchodníků s cennými papíry (dále souhrnně „instituce") a dalších vymezených osob a tím mimo jiného naplnit doporučení Rady pro finanční stabilitu (FSB) požadující vytvoření nástrojů, které mají zaručit, že náklady selhání instituce nesou zejména její společníci a věřitelé, a nikoliv daňoví poplatníci. Pro tento účel BRRD současně zavedla i preventivní postupy a instituty, které se vztahují k době před vznikem samotné krize.

K transpozici směrnice BRRD do českého právního řádu došlo přijetím ZOPRK a zákona č. 375/2015 Sb., o změně zákonů v souvislosti s přijetím zákona o ozdravných postupech a řešení krize na finančním trhu (dále jen „změnový zákon"), s účinností od 1. ledna 2016.

Evropská komise předložila v roce 2016 rozsáhlý balíček legislativních návrhů usilujících o posílení bankovního sektoru v EU v rámci iniciativy související se snahou o snižování rizik v bankovním sektoru (tzv. balíček pro snižování rizik, Risk Reduction Package, též bankovní balíček), který do značné míry vychází z pravidel obsažených v revidovaném standardu Basel III¹⁾ a reaguje na potřebu sjednocení evropského rámce pro řešení krizí s mezinárodním standardem k požadavku na celkovou kapacitu absorbovat ztráty (TLAC)²⁾. Součástí bankovního balíčku jsou návrhy revize stávajících obezřetnostních regulatorních pravidel³⁾, revize BRRD a revize nařízení zřizujícího jednotný mechanismus pro řešení krizí⁴⁾ (dále jen „SRMR"). Z praktického hlediska byla harmonizovaná minimální úroveň standardu TLAC (18% celkové rizikové expozice pro účely kapitálového poměru a 6,75% celkové expozice pro účely pákového poměru) zavedena v EU prostřednictvím změny nařízení Evropského parlamentu a Rady (EU) č. 575/2013 ze dne 26. června 2013 o obezřetnostních požadavcích na úvěrové instituce a investiční podniky (nařízení ve znění této změny dále jen „CRR"), zatímco navýšení požadavku specifické pro jednotlivé globálně systémově významné instituce (dále jen „GSVI") a minimální požadavek na a způsobilé závazky (dále jen „minimální požadavek") specifický pro jednotlivé instituce, které nejsou GSVI, jsou řešeny prostřednictvím cílených změn BRRD a SRMR.

Revize směrnice BRRD, označovaná též jako BRRD II, byla rozdělena do dvou legislativních návrhů ve snaze umožnit rychlejší přijetí úpravy pořadí věřitelů v rámci insolvenčního řízení za účelem zajištění podřízenosti závazků způsobilých pro případnou absorpci ztrát a rekapitalizaci. Samostatný návrh týkající se změny pořadí uspokojování bankovních věřitelů v rámci insolvenčního řízení požadoval vytvoření nové třídy tzv. nepreferovaného seniorního dluhu, jehož držitelé by byli v insolvenčním řízení uspokojováni před držiteli podřízeného dluhu a kapitálových nástrojů, ale až po uspokojení držitelů standardního seniorního dluhu (např. operačních závazků). Návrh byl reakcí na požadavek TLAC, dle kterého musí být nástroje způsobilé pro plnění tohoto požadavku podřízené závazkům, které pro tento požadavek způsobilé nejsou, např. deriváty a operační závazky. Tento návrh byl přijat v listopadu 2017 a v prosinci 2017 byl v Úředním věstníku EU uveřejněn jako směrnice (EU) 2017/2399⁵⁾. Tato směrnice byla v České republice již implementována do insolvenčního zákona zákonem č. 307/2018 Sb. s účinností od 4. ledna 2019.

Návrh zákona je předkládán především z důvodu nutnosti implementovat BRRD II do českého právního řádu. Lhůta pro transpozici BRRD II do národního právního řádu byla stanovena na 28. prosince 2020. Smyslem regulatorních pravidel BRRD II, a tedy i předkládaných úprav zákonů, je dále posílit efektivnost regulatorního rámce pro řešení krizí a odolnost regulovaných subjektů vůči případným ekonomickým otřesům a přispět k zajištění stability celého finančního systému.

Druhým důvodem předložení návrhu zákona jsou úpravy některých dosavadních ustanovení, včetně ustanovení transpozičních, prováděné v reakci na dosavadní poznatky a zkušenosti a v reakci na posouzení transpozice BRRD do českého právního řádu provedené Evropskou komisí v roce 2018.

Hlavní změny související s implementací BRRD II, které byly promítnuty do návrhu zákona, jsou následující:

Vymezení osoby podléhající řešení krize

BRRD II zavádí v souladu se standardem TLAC koncept osob podléhajících řešení krize a skupin podléhajících řešení krize, což se projevuje zejména v oblasti rezolučního plánování (plánování řešení krize) a s ním souvisejícími strategiemi řešení krize s jedním vstupním bodem (též centralizovaná strategie řešení krize, dále jen „SPE strategie") a strategie řešení krize ve více vstupních bodech (též decentralizovaná strategie řešení krize, dále jen „MPE strategie"). Osobou podléhající řešení krize se rozumí osoba, vůči níž se v plánu řešení krize zamýšlí užití opatření k řešení krize. Skupina podléhající řešení krize se skládá vždy z jedné osoby podléhající řešení krize a z jí ovládaných osob, které však samy nejsou osobami podléhajícími řešení krize. V celé skupině může být jedna nebo několik skupin podléhajících řešení krize, a to v závislosti na zvolené skupinové strategii řešení krize (MPE strategie nebo SPE strategie).

Ex- zvolená strategie řešení krize bude mít významný dopad na postup vydávání závazků způsobilých pro plnění tzv. minimálního požadavku. Osoba podléhající řešení krize musí vydávat tyto závazky investorům mimo skupinu podléhající řešení krize a udržovat a způsobilé závazky alespoň ve výši minimálního požadavku. Ovládané osoby, které nejsou osobami podléhajícími řešení krize, jsou povinny udržovat a způsobilé závazky alespoň ve výši tzv. vnitřního minimálního požadavku. Závazky způsobilé k plnění vnitřního minimálního požadavku jsou pak drženy osobou podléhající řešení krize buď přímo, nebo nepřímo prostřednictvím jiných subjektů v téže skupině podléhající řešení krize. Závazky způsobilé pro plnění vnitřního minimálního požadavku mohou být také drženy stávajícími společníky ovládané osoby, kteří nejsou součástí skupiny podléhající řešení krize, a to pokud výkon pravomoci k odpisu nebo konverzi nemá vliv na kontrolu osoby podléhající řešení krize nad danou ovládanou osobou.

Minimální požadavek a vnitřní minimální požadavek

Zatímco osoby podléhající řešení krize jsou povinny udržovat a způsobilé závazky ve výši minimálního požadavku, ostatní povinné osoby (v rámci skupiny podléhající řešení krize) udržují a způsobilé závazky alespoň ve výši vnitřního minimálního požadavku.

Dochází také ke sjednocení způsobu vyjádření minimálního požadavku se standardem TLAC. Požadavek se oproti dosavadnímu stavu, kdy je vyjádřen jako procento z celkových závazků a kapitálu povinné osoby, vyjádří jako procento z celkové výše rizikové expozice a z míry expozice pro výpočet pákového poměru. Povinná osoba je povinna udržovat a způsobilé závazky alespoň ve výši minimálního požadavku podle vyšší z obou úrovní.

Rovněž dochází ke sjednocení podmínek, za kterých jsou závazky započitatelné pro účely plnění minimálního požadavku, s kritérii pro zahrnutí závazku pro účely plnění standardu TLAC. Vymezuje se tak kategorie způsobilých závazků pro plnění minimálního požadavku a vnitřního minimálního požadavku. Oproti standardu TLAC se za nástroje způsobilé pro plnění minimálního požadavku považují při splnění dodatečných kritérií rovněž strukturované dluhové nástroje.

Pro GSVI a významné osoby⁶⁾ se stanoví závazný minimální požadavek podřízenosti způsobilých závazků (až na výjimky) na úrovni 8% celkových závazků a kapitálu instituce a navíc možnost stanovení dodatečné podřízenosti, a to až na úroveň rovnající se součtu dvojnásobku kapitálového požadavku dle Pilíře 1, dvojnásobku kapitálového požadavku dle Pilíře 2 a kombinované kapitálové rezervy. U všech zbývajících institucí má Česká národní banka (dále jen „ČNB") možnost (do výše uvedených limitů) stanovit individuální požadavek podřízenosti nezbytný k tomu, aby věřitelé ze způsobilých závazků nenesli v případě uplatnění nástroje k řešení krize vyšší ztráty, než jaké by nesli v případě řízení podle insolvenčního zákona.

V oblasti stanovení samotné výše minimálního požadavku k výraznějším změnám nedochází. Požadavek bude nadále tvořen dvěma složkami – složkou pro absorpci ztrát a rekapitalizační složkou. Složka pro absorpci ztrát odpovídá součtu stávajících kapitálových požadavků dle Pilíře 1 a Pilíře 2. Rekapitalizační složka odpovídá pravděpodobné výši kapitálových požadavků stanovených po uplatnění opatření k řešení krize, neboť má zajistit, že povinná osoba bude plnit podmínky pro povolení k činnosti a udrží si dostatečnou důvěru trhu pro své další fungování i po vyřešení krize. Kapitálové nástroje, které slouží pro plnění kombinované kapitálové rezervy, nově nebudou moci být současně použity pro splnění minimálního požadavku, přičemž splnění minimálního požadavku má přednostní postavení. Toto nastavení umožní ČNB nově uplatnit v případě porušení minimálního požadavku nebo vnitřního minimálního požadavku na povinnou osobu omezení spočívající v určení maximální částky pro účely rozdělování zisku a výplaty dividend.

Prodej podřízených způsobilých závazků neprofesionálním zákazníkům

Významnou změnou oproti současnému stavu jsou nové povinnosti a omezení související s prodejem podřízených způsobilých dluhových nástrojů neprofesionálním zákazníkům. S ohledem na komplexnost způsobilých nástrojů je vyžadováno provedení testu vhodnosti v souladu se zákonem o podnikání na kapitálovém trhu, a to bez ohledu na to, zda je v souvislosti s prodejem nástroje poskytována investiční služba. V případě neprofesionálních zákazníků, jejichž investiční portfolio nepřesahuje ekvivalent 500 000 EUR, se stanovují další kvantitativní omezení k nabývání podřízených způsobilých závazků.

Smluvní uznání odpisu a

Dosavadní zkušenosti ukázaly, že stávající požadavek zahrnutí smluvního uznání účinků odpisu nebo závazků do finančních smluv řídících se právy třetích zemí je nepřiměřeně zatěžující. Nově se proto stanoví, že povinné osoby nebudou povinny zahrnout takovou smluvní doložku do smluvní dokumentace, pokud je její zahrnutí právně či jinak neproveditelné. Tato výjimka se uplatní zejména na nástroje založené smluvními ujednáními řídícími se mezinárodními standardy či protokoly. Závazek, jehož smluvní dokumentace neobsahuje na základě výše uvedené výjimky smluvní doložku uznávající pravomoc ČNB k odpisu nebo konverzi nebo uznání účinků odpisu nebo , bude možné postihnout nástrojem odpisu či , ale nebude možné jej zahrnout do způsobilých závazků pro plnění minimálního požadavku a vnitřního minimálního požadavku.

Nově se zavádí pravomoc ČNB uplatnit nástroj moratoria vůči selhávající povinné osobě za účelem zabránění dalšímu zhoršení její finanční situace. Rozsah moratoria (upraveného v BRRD, resp. BRRD II) je oproti dosavadní národní úpravě tzv. rezolučního moratoria (moratoria uplatněného na povinnou osobu v režimu řešení krize) rozšířen a bude jej nově možné uplatnit mimo jiné i na kryté pohl