Důvodová zpráva k zákonu č. 270/2023 Sb., změna zákona o důchodovém pojištění

Navrhovaná změna zákona č. 155/1995 Sb., o důchodovém pojištění, ve znění pozdějších předpisů (dále jen "ZDP") představuje část reformních opatření, která mají zabezpečit přiměřené důchody akcentující mezigenerační spravedlnost a přispět k zajištění dlouhodobé udržitelnosti důchodového systému v rámci veřejných financí. Celková dlouhodobá udržitelnost bude zajištěna komplexem opatření, které představila vláda 11. května 2023.

Tato část opatření reaguje na některé aspekty důchodového systému v oblasti možností předčasného odchodu do starobního důchodu, které byly akcentovány velmi nestandardním vysokoinflačním ekonomickým vývojem zejména v roce 2022. Změny starobních důchodů, na které vznikne nárok před dosažením důchodového věku (dále také "předčasné důchody" nebo "předčasné starobní důchody") jsou doplněny o dílčí úsporná opatření v oblasti valorizace důchodů, které mají za cíl ve střednědobém horizontu snížit výdaje na dávky důchodového pojištění.

Změny v oblasti předčasných důchodů jsou navrženy tak, aby byly přiměřeně a aby zároveň došlo k omezení možností využívání předčasných důchodů prostřednictvím snížení motivace k předčasnému odchodu do důchodu. Současně dojde k výraznému snížení pravděpodobnosti opakování situace, kdy je finančně výhodnější volit předčasný odchod z trhu práce, než na něm setrvat a čerpat důchod až při dosažení důchodového věku. Úpravy valorizačního mechanismu jsou koncipovány jako citlivé zásahy, které zásadně neovlivní okamžitou příjmovou a sociální situaci příjemců důchodů, ale mají v delším časovém horizontu potenciál dosáhnout významnější úspory výdajů státního rozpočtu na dávky důchodového pojištění.

Stávající právní úprava regulující problematiku, kterou se návrh zabývá, nemá žádné dopady na rovnost mužů a žen a není ani v rozporu se zákazem diskriminace.

ZDP obsahuje v dotčených oblastech některé prvky, u kterých přetrvávají rozdíly mezi muži a ženami, mj. v oblasti předčasných starobních důchodů, kde je mužům umožněn odchod do předčasného důchodu více let před dosažením důchodového věku než ženám, které vychovaly dvě a více dětí, nebo naopak je některým ženám podle počtu dětí umožněn odchod do předčasného důchodu v nižším absolutním věku.

Všechny rozdíly v úpravě ZDP pro muže a ženy jsou pouze přechodným stavem. Dřívější novely ZDP již rozdíly odstranily, avšak z důvodu potřeby řešit změny postupně bude cílového stavu, kdy budou podmínky pro všechny ženy a muže totožné, dosaženo až po definitivním sjednocení věkové hranice pro odchod do důchodu, což podle současné podoby ZDP plně nastane v roce 2037.

Podle § 32 odst. 2 ZDP a přílohy k tomuto zákonu je stanoven důchodový věk (tj. věk pro odchod do řádného starobního důchodu) v závislosti na roku narození pojištěnce. Podmínky předčasného a trvale kráceného starobního důchodu jsou upraveny v § 31 ZDP.

Odchod do předčasného starobního důchodu je umožněn v 60 letech věku nebo 3 roky před dosažením důchodového věku podle § 32 ZDP, podle toho, která hodnota je nižší. Osoby, které mají stanoven důchodový věk pro odchod do nekráceného starobního důchodu nad 63 let, tak mohou předčasný starobní důchod čerpat nejdříve od okamžiku dosažení 60 let věku, ostatní ve věku nižším.

Podle § 31 odst. 1 ZDP má pojištěnec nárok na starobní důchod před dosažením důchodového věku, jestliže získal dobu pojištění stanovenou podle § 29 odst. 1 nebo § 29 odst. 3 písm. a) ZDP Pro nárok na předčasný důchod je tedy třeba získat stejně dlouhou dobu pojištění jako pro nárok na důchod řádný, na který vzniká nárok při dosažení důchodového věku.

Na základě § 36 ZDP jsou důchody přiznané před splněním podmínky důchodového věku podle § 32 ZDP trvale kráceny. Míra krácení (penalizace) důchodu je odvislá od doby předčasnosti, tedy od počtu dní, které zbývají ode dne přiznání předčasného důchodu do dosažení důchodového věku.

Výše procentní výměry předčasného starobního důchodu se snižuje za každých i započatých 90 kalendářních dnů z doby ode dne, od kterého se důchod přiznává, do dosažení důchodového věku o 0,9 % výpočtového základu za období prvních 360 kalendářních dnů, o 1,2 % výpočtového základu za období od 361. kalendářního dne do 720. kalendářního dne a o 1,5 % výpočtového základu za období od 721. kalendářního dne. Jinak řečeno, první čtyři 90denní období znamenají krácení předčasného starobního důchodu o 0,9 % výpočtového základu za každé období, páté až osmé období vedou k penalizaci o 1,2 % výpočtového základu za každé období a každé další období pak o 1,5 % výpočtového základu.

Pravidla krácení jsou nastavena tak, aby v průměru a za hladkého ekonomického vývoje byla v zásadě pojistně-matematicky neutrální, tj. aby volba načasování odchodu do důchodu neměla z pohledu průměrného pojištěnce pozitivní ani negativní dopad z hlediska celkové (celoživotní) výhodnosti pobírání důchodu.

Na trvale krácené předčasné starobní důchody se uplatňují stejná pravidla valorizace, jako na všechny ostatní důchody.

Zvyšování důchodů se řídí ustanoveními § 67 ZDP. Vyplácené důchody se zvyšují v pravidelných termínech vždy od 1. ledna každého kalendářního roku.

Důchody se zvyšují tak, aby u průměrného samostatně vypláceného starobního důchodu procento zvýšení důchodu odpovídalo růstu cen a jedné polovině růstu reálné mzdy. Růst cen se sleduje v období, které začíná prvním měsícem po konci minulého období pro zjišťování růstu cen a končí červnem kalendářního roku, který předchází roku zvýšení důchodů. V typických případech, kdy nedochází k valorizaci v mimořádném termínu, je obdobím pro zjišťování růstu cen období od července roku, který o dva roky předchází roku zvýšení důchodů, do června roku, který předchází o jeden rok zvýšení důchodů.

Růst cen se vypočítává z originálních bazických indexů zveřejňovaných ČSÚ, a to u dvou indexů - obecné inflace (dále jen "CPI") a životních nákladů domácností důchodců (dále jen "IŽND"). Pro stanovení zvýšení důchodů se pak použije růst toho indexu, který v období pro zjišťování růstu cen rostl rychleji, což znamená, že je vyšší.

Růst reálné mzdy se vypočte za rok, který o dva roky předchází roku, ve kterém budou důchody zvýšeny. Ze změřeného růstu se pak použije jedna polovina.

Zvýšení důchodů je poté rozděleno mezi zvýšení základní výměry, která je dle ZDP zvýšena tak, aby činila 10 % průměrné mzdy definované ZDP, a zvýšení procentní výměry důchodů o příslušné procento její dosavadní hodnoty.

Kromě zvyšování v řádných termínech upravuje ZDP i zvyšování důchodů v mimořádných termínech. Mimořádný termín zvýšení je použit, pokud růst cen v průběhu období pro zjišťování růstu cen dosáhne alespoň 5 %.

V takovém případě jsou důchody zvýšeny v pátém měsíci následujícím po měsíci, ve kterém byla podmínka 5 % růstu cen splněna. Důchody se v mimořádném termínu zvyšují tak, že se procentní výměry důchodů zvýší o stejné procento, o jaké vzrostly ceny.

Také v případě zvyšování v mimořádném termínu se použije ten z indexů CPI a IŽND, který rostl rychleji.

Prolomení podmínky růstu cen o 5 % ukončuje období pro zjišťování růstu cen a je zahájeno nové období, které začíná prvním měsícem následujícím po měsíci, v němž byla podmínka splněna. Je tak zajištěno, že každý růst cen je do zvyšování důchodů zahrnut právě jednou a zároveň žádný měsíční růst cen není vynechán.