Výběr z kontrol hospodaření prováděných u krajských příspěvkových organizací

Jak vyplývá z § 2 odst. 4 zákona č. 129/2000 Sb., o krajích, ve znění pozdějších předpisů, kraj zajišťuje výkon finanční kontroly podle rozpočtových pravidel územních rozpočtů a podle zvláštního právního předpisu, kterým je zákon č. 320/2001 Sb., o finanční kontrole, ve znění pozdějších předpisů (dále jen „zákon o finanční kontrole“). Tento zákon upravuje systém kontroly nakládání s finančními prostředky ve veřejné správě, vymezuje podstatu finanční kontroly, její cíle, organizační zajištění, kontrolní metody a kontrolní postupy. V případě veřejnoprávní kontroly dále určuje působnost kontrolních orgá­nů, pravidla pro výkon této kontroly a sankce za ne­uskutečnění nápravy. Další rozsáhlejší oblastí úpravy jsou otázky vnitřního kontrolního systému. Zákon o finanční kontrole stanovuje povinnosti vedoucího orgánu veřejné správy a vedoucích zaměstnanců. Jde o kontrolu řídicí (předběžnou, průběžnou a následnou) a interní audit.

Každý kraj musí vytvořit systém finanční kontroly podle zákona o finanční kontrole, kterým zajistí finanční kontrolu jak svého hospodaření, tak i hospodaření svých organizačních složek a příspěvkových organizací ve své působnosti. Současně zajistí prověřování přiměřenosti a účinnosti tohoto systému.

Kraje tedy především kontrolují hospodaření s veřejnými prostředky u příspěvkových organizací ve své působnosti. Kraje také vykonávají veřejnosprávní kontrolu u žadatelů o veřejnou finanční podporu nebo u příjemců veřejné finanční podpory, kterou jim poskytují.

Kraje dále v přenesené působnosti kontrolují obce ve svém obvodu. Při výkonu veřejnosprávní kontroly u obcí a jimi zřízených organizací prověřují krajské úřady pouze:

Bližší úpravu potom obsahuje § 13 zákona o finanční kontrole, který vymezuje, že vzájemné vztahy mezi kontrolními orgány a kontrolovanými osobami při výkonu veřejnosprávní kontroly na místě se řídí kontrolním řádem, tedy zákonem č. 255/2012 Sb., ve znění pozdějších předpisů. Kontrolní řád vymezuje, mimo jiné, úkony předcházející samotné kontrole, průběh kontroly včetně její zahájení a ukončení, práva a povinnosti kontrolující a kontrolované osoby, protokol o kontrole s možností podání námitek a vyřizování těchto námitek.

Zajímavá je úprava § 26 kontrolního řádu, podle které kontrolní orgán pravidelně, alespoň jednou ročně, zveřejní způsobem umožňujícím dálkový přístup obecné informace o výsledcích kontrol. To může být určitě zajímavé a užitečné pro potencionálně kontrolované subjekty, aby měly představu, na co se kontroly zaměřují a na co se tedy mají připravit.

Z protokolů je možné dovodit, že kontroly se zaměřují na uvedené oblasti:

Tyto oblasti tedy představovaly základní vymezení rámce kontroly.

V oblasti vnitřního kontrolního systému je posuzováno nastavení pravidel odpovídajícím vnitřním předpisem, jak je naplněna funkce příkazce operace a správce rozpočtu a hlavní účetní, případně zda jsou tyto dvě funkce sloučeny. Posuzována je také zastupitelnost jednotlivých funkcí.

Dále je posuzováno vymezení schvalovacích postupů při předběžné, průběžné a následné řídicí kontrole, zajišťované odpovědnými zaměstnanci při finančním řízení činnosti účetní jednotky, zda byly uplatňovány schvalovací postupy, operační postupy, revizní postupy a hodnoticí postupy k prověření správnosti vybraných operací při usku­tečňo­vání operací hospodaření s veřejnými prostředky.

V této oblasti jsou kontrolami vytýkány zejména chybějící podpisové záznamy zpravidla příkazců operace, nejčastěji v případě pokladních dokladů, a to jak příjmových, tak i výdajových. Je tedy nutné zajistit, aby všechny ­doklady, které vedou k veřejným příjmům a veřejným dokladům, byly schváleny (tj. podepsány) všemi zainteresovanými osobami, tedy příkazcem operace, správcem rozpočtu a hlavním účetním. V opačném případě se jedná o porušení § 12 a 14 vyhlášky č. 416/2004 Sb., kterou se provádí zákon o finanční kontrole, ve znění pozdějších předpisů.

K tomu je nutné připojit, že podle požadavku kontrol se toto odsouhlasení musí uskutečnit před samotným veřejným příjmem nebo výdejem, nakolik je toto v praxích organizací reálné, již nechám na čtenářích.

Dále je posuzována komplexnost a správnost vnitřních předpisů, jejich aktuálnost a soulad s právními předpisy. Vytýkáno bylo např. příliš časté provádění inventarizace pokladny (chybné užití slova „inventarizace“) nebo nenastavení metodiky časového rozlišení, zda bude prováděno na měsíce nebo na dny. V případě tvorby a čerpání FKSP bylo velmi důkladně posuzováno, zda úprava není diskriminační.

Další oblastí je oblast majetku. Pozornost byla zaměřena na majetek vedený na podrozvaze (podmíněné závaz­ky), existenci souvisejících vnitřních směrnic a dodržování pravidel při vyřazování majetku (doložení souhlasu zřizovatele při vyřazování majetku nad stanovenou hodnotovou hranici).

Vytýkáno bylo chybné stanovení pořizovací ceny, a to v důsledku nesprávného zahrnutí zaokrouhlení (haléřového vyrovnání ze zaokrouhlení daňového dokladu). O jak významné částky se jedná, je samozřejmě zjevné. Nad rámec je vhodné doplnit, že pravidla jsou zřizovatelem stanovena nesmyslně odlišně pro různé kategorie aktiv a pasiv, a navíc se v daném případě jednalo o drobný dlouhodobý majetek, takže haléřové vyrovnání stejně skončilo v nákladech (účet 549 při účtování samostatně, účet 558 při účtování jako součást ocenění majetku).

Další oblastí byly odpisy majetku. Kontrolováno bylo samozřejmě sestavení odpisového plánu. Prakticky ve všech případech bylo vytýkáno, že organizace měla v evidenci dlouhodobého hmotného majetku stále užívaný majetek v nulové zůstatkové ceně, který po celou dobu jeho používání v souladu s bodem 6. Českého účetního standardu (dále jen „ČÚS“) pro některé vybrané účetní jednotky č. 708 Odpisování dlouhodobého majetku neodpisuje. Kontrolní orgány se konkrétně odvolávaly na bod 6.1. ČÚS č. 708, podle kterého se . Účetní jednotka argumentovala např. tak, že z pohledu odpisových plánů účetní jednotka vychází z předpokladu, že sestavený odpisový plán vychází z předpokládané doby používání a není v rozporu s účetními předpisy evidovat a nadále užívat majetek v nulové účetní zůstatkové hodnotě. Nulová zůstatková účetní hodnota není, podle našeho názoru, důvod, pro vyřazení majetku. V praxi je velmi obtížné přehodnocovat předpokládanou dobu odpisování a odhadovat, jak dlouho starší a často již dost opotřebovaný majetek ještě bude účetní jednotka využívat. To by často vedlo k nutnosti posouzení technického stavu majetku ze strany odborné servisní společnosti, což by vytvářelo tlak na zvyšování nákladů účetní jednotky.

Výše uvedenou argumentaci kontrolní orgán samozřejmě nepřijal.

V oblasti zásob nebyly zpravidla zjištěny nedostatky, požadováno bylo předložení dohod o hmotné odpovědnosti s příslušnými pracovníky.

Další oblastí, která naopak nedostatky přinášela, je ­inventarizace majetku a zásob. Požadováno bylo předložení směrnice, časového plánu provádění pro příslušné účetní období, jmenování hlavních a dílčích inventarizačních komisí a závěrečné inventarizační zprávy. Je potřeba poznamenat, že vyhláška č. 270/2010 Sb., o inventarizaci majetku a závazků, ve znění pozdějších předpisů, je uživatelsky nevstřícná, složitá, a zaměřená zejména na formální stránku věci, nicméně pro kontrolní orgán je to „pastva“. Vytýkáno tak například bylo:

Fondy jsou zřizovatelem v průběhu účetního období velmi pečlivě kontrolovány, takže nedostatky nebyly příliš zjišťovány. Kontrolována byla zejména správnost čerpání fondu kulturních a sociálních potřeb a splnění podmínek vyhlášky č.114/2002 Sb., o fondu kulturních a sociálních potřeb, ve znění pozdějších předpisů.

Oblast veřejných zakázek upravuje zřizovatel zpravidla poměrně přísnou a omezující směrnicí, která platí pro jím zřízené příspěvkové organizace. Dodržování těchto pravidel bylo předmětem kontrol. Související oblastí je zveřejňování smluv v registru smluv v souladu se zákonem č. 340/2015 Sb., o registru smluv, ve znění pozdějších předpisů, který ukládá zveřejňovat příspěvkovým organizacím smlouvy, jestliže výše hodnoty jejich předmětu je vyšší než 50 000 Kč bez daně z přidané hodnoty.

V doplňkové činnosti byla opět kontrolována existence příslušné směrnice a dále, zda je doplňková činnost účtována odděleně od činnosti hlavní, zda jsou na tuto činnosti sestaveny odpovídající kalkulace zahrnující všechny přímé i nepřímé náklady a přiměřený zisk. Samozřejmostí je doložení odpovídajícího podnikatelského oprávnění pro povolené okruhy doplňkové činnosti.

V oblasti časového rozlišení je požadována odpovídající směrnice a kontrolováno je zejména dodržení jednotné metodiky, tj. rozlišování na dny nebo měsíce. Jiný postup je vytýkán jako pochybení.

V oblasti pohledávek bylo kontrolováno nakládání s pohledávky po splatnosti a správnost zaúčtování na příslušný syntetický účet, tj. zda byl správně použit účet 311, 315 nebo 377, případně jiný účet. Jako problematické se jeví zejména účtování o zálohách vybraných např. za ISIC karty, čipy, vstupní žákovské karty apod.

V případě pokladen byla kontrolována existence související směrnice a dohod o hmotné odpovědnosti, dodržení pokladního limitu a evidence všech pokladen v účetnictví. Vytýkáno bylo např.:

V oblasti autoprovozu bylo požadováno předložení technických průkazů vozidel, knihy jízd a dalších záznamů o provozu vozidla a také referentské zkoušky za­městnanců.

V případě cestovních náhrad byla kontrolována například správnost zaokrouhlení při výpočtu. Vůbec zaokrouhlování je oblíbeným předmětem činností kontrol, je vidět, že se jedná o naprosto zásadní oblast z pohledu hospodárného vynakládání veřejných prostředků.

Předmětem kontrol bylo také často správné rozlišení přijatých peněžních prostředků (za karty, čipy, klíčenky atd.), tedy zda se jedná o pohledávku (peníze vybrané před použitím), nebo o závazek (peníze vybrané následně). Současně je nutné rozlišit, kdy organizace vybírá peníze svým jménem, ale používá je na účet žáků, nebo je používá na svůj účet, případně peníze vybírá jménem žáků. Variant je mnoho a v zásadě lze konstatovat, že organizace to v očích kontrolního orgánu vždy udělala chybně. A to i přesto, že se nikdo neobohatil, ani organizace, ani žáci, nebo zaměstnanci, a účetní předpisy v tomto případě jednoznačné řešení nenabízejí.

Naprosto převážná část kontrolních zjištění je formálního rázu, s nulovým dopadem na hospodaření a finanční situaci kontrolované organizace. Z toho důvodu bych doporučil kontrolním orgánům seznámit se s pojmem z právní nauky „přepjatý formalismus“, jak jej opakovaně vymezila soudní rozhodovací praxe, zejména Ústavní soud (např. III. ÚS 269/99, I. ÚS 563/11, II. ÚS 475/13, ale i Nejvyšší soud 21 Cdo 3092/2015 a celá řada dalších). Právě tímto směrem se totiž kontroly ubírají.

Samozřejmě chápu, že kontroly jsou nutné a není možné se bez nich obejít. Představují významnou prevenci v nehospodárném nakládání s veřejnými prostředky. Nicméně nesdílím názor, že je nutné vždy něco najít a když je vše v pořádku, je to ostuda kontrolních pracovníků. Základem musí být také odpovídající metodická podpora ze strany zřizovatele, a pokud není prakticky žádná, je potom jednoduché přijít a kritizovat, co je špatně, prakticky bez možnosti obrany. To jistě není cílem ani jedné strany.

Cílem příspěvku bylo seznámit čtenáře s aktuální náplní kontrol příspěvkových organizací zřízených krajem a organizacím, které to čeká, poskytnout informace, na co se mají připravit a s čím počítat.